文‖《上海国资》记者 陈怡璇



突破园区国资发展瓶颈

文‖《上海国资》记者 陈怡璇

园区企业可探索将开发机构由产业化基金来进行，产业基金充当开发主体，园区企业则退居运营主体

产业园区国资作为功能类国资的重要组成部分，承载着园区功能建设与产业发展的双重责任，因其体量巨大，亦在地方国资系统中占据着重要的地位。但时至今日，产业园区国资传统的盈利模式难以持续，园区国资发展面临转型难题。

3月28日，上海国有资本运营研究院、上海国资杂志社联合苏州工业园区国资办、同济大学发展研究院共同举办的“园区国资改革创新”高层研讨会在苏州举行。与会专家表示，园区国企是非常典型的“部门+公司”的运作模式，政府部门制定政策，园区国有公司负责执行，这种体制在历史上发挥了重要作用，但在新的形势下，园区开发建设需要引入社会资本，园区国企需要加大改革，处理好功能与市场、政府与企业、区内和区外的关系，从而实现可持续发展。

建管投分离

与会者认为，若实现专业化的园区管理，需要划分管委会、开发公司与二三级项目公司的职责。

同济大学发展研究院院长、中国产业园区发展研究中心主任浩教授在研讨会上建议，将管委会或开发公司的职责从一体变成“四维”结构，分设规划机构、开发机构、运营机构和服务机构，改变“建管不分”的痼疾。

在这方面，成都天府软件园开展的“建管分离”探索，值得借鉴。

成都天府软件园是国家软件产业基地之一、国家软件出口创新基地、国家服务外包基地城市示范园区。成都天府软件园有限公司是在成都高新区管委会旗下，专业管理运营天府软件园的开发主体，其母公司是成都高新投资集团。

建管分离，即实施分条线管理，建设、运营、投资、管理等由不同公司承担。一方面，成都高新区管委会主要为天府软件园有限公司提供产业和企业服务，以及重大产业项目的招商引资；另一方面，成都高新投资集团主要对天府园有限公司的重大决策、资金统筹、资源统筹、薪酬绩效统筹等方面作出指导。此外，成都高新投资集团旗下的成都高投置业有限公司、成都高投创业投资有限公司、成都高投融资担保有限公司、成都高投建设开发有限公司等子公司，为天府园有限公司提供业务支持和配合。

“在业务层面，我们享有自主权。例如，高新集团旗下专门从事开发的公司将天府软件园建设好之后，将物业全权委托给我们进行管理运营，从而保证了园区运营的专业性和独立性。”成都天府软件园有限公司副总经理蔡伟在会上表示。

而从投资主体来看，成都市的产业园区与地方政府关系主要通过两种方式进行。一方面，园区内的投资平台公司为园区项目提供担保，项目的基础设施建设资金由地方政府偿还，且成都市政府通过设立专项资金池，将专项预算资金和政府补贴均纳入资金池，作为政府偿还本金的来源，地方政府得以控制投资量；另一方面，采取类PPP模式，地方政府所有建设资金均由成都工投平台公司进行担保，满足还款条件后，经市政府复核后用于园区项目投资。

苏州工业园区则在厘清政企关系方面迈出了一大步。

为了彻底厘清园区管委会与园区企业长期以来模糊不清的关系，2014年，苏州工业园区采用“解包还原”的方式，厘清园区企业政策性项目和市场化项目的界限。在2009年银监会要求银行对政府融资平台企业贷款逐笔打开的要求下，通过运营补贴（租金补贴）、财政还本付息以及政府购买服务等不同方式，针对园区的三类企业，即市场主导型企业、功能平台型企业以及公共服务类型企业，开展债务梳理。

“对于园区国企承担的园区管委会各部门指令性项目，进行成本量化分析，对于应由园区财政局承担的各类工程、资产项目支出，园区财政将分5年逐步偿还给园区企业。”苏州工业园区国资办主任沈磊在会上表示。

据介绍，从目前的项目投资情况来看，苏州工业园区在园区的社会功能效益和企业的经济效益之间寻找到了合适的桥梁。对于市场化程度较高的投资项目，园区国资办对企业进行利润考核；对于需要承担的政府性项目，则由园区企业提出申请，报园区国资办初审和财政局复审，形成联合审核，再经由工业园区管委会分管领导或投委会批准后予以执行，考核单列。

突破股权结构

管理机构的分层设置，离不开股权结构的优化。一方面，需要推进园区企业的多元化股权结构；另一方面，实现园区中间层（即在园区管委会或开发公司与三级项目公司之间的开发商主体、建设商主体、运营商主体、投资主体等）的混合所有制。多数专家表示，未来，园区企业可探索将开发机构由产业化基金来进行，产业基金充当开发主体，园区企业则退居运营主体。

作为中国和新加联合建设的重要国际合作项目，苏州工业园区一开始就以合资公司中新集团为主体进行开发。

2001年之前，中新集团的中方财团占股比35%，新方财团占65%。2001年之后，中新集团股权结构出现重大调整，中方财团占比65%，新加坡财团占35%，园区开发主导权交由中方。此后又经过股改。这种股权设计，为苏州工业园区的成功奠定了基础。

“苏州工业园区的湖东板块和湖西板块中，其中湖西板块就是新方控股时代中新集团打造的；中方控股之后才逐渐实现土地行政权和开发权的合而为一，园区抓住土地财政的黄金时间，获得了开发湖东的建设资金，打造了湖东板块。”沈磊介绍。

激发园区企业的动力，股权激励是重要的制度安排。在这方面，武汉东湖国家自主创新示范区（简称“东湖高新区”）在股权激励的创新上，提供了改革样本。

2003年，武汉东湖高新区开展股权激励的探索。2009年12月，国务院批复东湖高新区建设国家自主创新示范区，并开展股权激励试点工作。

在利益捆绑上，园区管委会要求，企业应当与激励对象约定股票期权授予和行权的业绩考核目标等条件，可以选取净资产收益率等财务指标，但应不低于企业近3年平均业绩水平及同行业平均业绩水平。

由于股权激励设置条件要求较高，园区花了两年时间梳理有条件达到的科技型企业。为解决激励人员的资金来源，2013年，东湖高新区探索成立首批5亿元股权激励代持专项基金，基金首期筹资5000万元，总额5年内逐步到位，由湖北省高新技术产业投资有限公司托管。

“用股权代持基金的形式对员工进行激励，是东湖高新区先行先试的创举。” 东湖高新区创新办副主任丁鹏在会上表示。

与会专家表示，针对科技园区，国有企业股权激励的实施空间，更多来自于增量的科技新项目中。

对于中间层公司如何混改，运营主体一般引入风投机构，例如，成都工投园区建设投资有限公司作为成都市投资平台，与成都市各区县产业园区的合作，就是通过合作成立合资公司、引入风投并将决策权授权给二级公司的方式进行；通过社会招聘的方式聘用职业经理人。此外，园区内的投资孵化主体，亦可引入海内外基金的模式。例如，广州开发区工业集团公司为了打造生物医药产业，与以色列建立了中以合作发展基金孵化平台。

为进一步解决园区国企资产流动性差的问题，通过资产证券化发行REITs是重要途径。“对于地段好、估值高、流动性差的园区资产，应大力推动资产证券化，园区业态规划由政府负责和引领，经营主体则是市场化机构。”沈磊表示，目前苏州工业园区旗下的新建元集团正在探索搭建REITs平台，希望未来将持有类、可分割出租的物业装入REITs资产中，以此实现全部持有类资产的证券化。

中国经济：高速繁荣之后

编者按:

3月20日，由北京大学国家发展研究院、上海市政府发展研究中心、上海国有资本运营研究院主办，兴业银行私人银行协办的2016中国宏观经济（上海）论坛召开。此次会议围绕当前国家供给侧结构性改革与宏观经济形势、全国“两会”重大政策解读、上海城市率先改革创新等重大热点问题展开研讨。本刊特摘选精彩观点以飨读者。