◆第三批全国税务领军人才培养研修班征管现代化专业课题组

“新一轮税制改革背景、思路及政策建议”综述

◆第三批全国税务领军人才培养研修班征管现代化专业课题组

第三批全国税务领军人才培养研修班征管现代化专业的学员以世界咖啡屋的形式对“新一轮税制改革背景、思路及对策”展开研讨，现将研讨观点综述如下。

一、新一轮税制改革背景

（一）经济社会形势发生重大变化，问题倒逼改革

现行税制建立于1994年，时至今日，新的税收制度已经运行二十多年，取得了巨大成功，同时也面临着许多问题。

1.经济新常态和市场经济水平提升对税制改革提出了要求

我国的经济发展进入了新的阶段，经济增长速度、动力和经济发展方式都发生了深刻变化，经济发展面临的环境约束、风险条件等也发生了深刻变化，经济市场化水平和市场制度建设都取得了长足进展。这对税制改革提出了新的要求。

2.税收功能扩展，也需要税收制度做出相应调整

传统条件下，税收的主要功能是组织收入。党中央十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》），明确提出财税制度是国家治理的基础，税收功能得到扩大，调控功能显著增强。《改革决定》提出要发挥经济体制改革的引领作用，而税制改革可以在生态文明建设、社会事业发展、环境保护等方面发挥牵引作用，这对深化税制改革提出了新的要求。

（二）基层政府的事权与支出责任不匹配矛盾突出，“营改增”政策倒逼财税体制改革，应加快税制改革步伐

合理划分中央和各级地方政府的事权，实现各级政府事权与支出责任相统一；“营改增”政策全面推开将使得地方政府原有的主体税种消失，如何弥补地方财政收入的减少并构建有利于基层政府事权与支出责任相匹配的地方税收体系，是当前税制改革不可回避的重大问题。

新一轮税制改革应注重保障地方财政收入。当前，土地财政顽疾以及地方巨额债务风险等问题亟待解决，基层政权过多依赖于土地等非税收入途径，税收收入占地方政府支出比重太低（尤其是市县两级政权），税收职能被弱化，也直接影响了分税制的稳定性和可持续性。需要加快税制改革，加快建立新的地方税体系。

（三）政府职能转变，要求税制改革与之适应

《改革决定》提出，要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层的经济社会事项一律由地方政府管理。”因此， 在新一轮税制改革之际，要进一步落实简政放权，重塑中央与地方税收收入分配关系，推动政府职能的转变与完善。

（四）《改革决定》明确了税制改革任务

《改革决定》提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

《改革决定》提出：完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

（五）国际经济新格局要求税制与之相适应

财税体制不仅要在国内经济中发挥作用，也要在国际经济中扮演重要角色。目前，中国已经成为世界第二大经济体。截至2014年底，我国出口规模达到14.4万亿人民币，世界第—；实际使用外资金额1285亿美元，世界第一；对外投资规模1400亿美元左右，超过利用外资的规模，已经成为资本的净输出国。中国经济深度融入世界经济的趋势明显，我们必须奉行互利共赢的开放战略，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。当前新一轮国际税收新秩序正在形成，国际税收领域BEPS行动计划需要各国共同应对，调整国内和国外税收制度顺应国际税收新秩序也是推进当前税制改革的重要原因和背景。

二、新一轮税制改革的思路和原则

（一）税制改革与财税体制改革配套推进

财税体制是国家治理的支柱和基础，建立科学合理的税收制度必须与财税体制改革配套推进。分税制下税制改革既涉及市场与政府之间的关系，也涉及各级政府之间财政经济关系。尤其是在营改增全面推进的条件下，导致中央政府与地方政府之间的财力分配格局被打破，通过增值税五五分成新格局暂时性重拾这种均衡，但不具有可持续性。

需在构建现代财政体制的总框架内推进新一轮税制改革，加快实施新预算法，推进政府职能转变和财政层级科学划分，推进事权与支出责任匹配，重构地方税体系，将车购税、环保税、财产税划分为地方税种，将消费税划分为共享税。更为激进的改革思路是，全面取消分享税，税源流动性强的流转税全部为中央税种，其他为地方税种。

但总体思路还是税权集中于中央，确保现有财力划分格局，在单一制国家制度下确保中央对地方政府的经济控制，同时又能有利于调动地方政府积极性。

（二）落实税收法定原则

税收法定是各国税制建设过程中的积极经验，是建立现代税收制度、确保税收制度健康稳定运行和保障纳税人权益的必要条件。加快推进税制立法进程，取消授权立法，严格按照立法法规定的立法程序和层级推进增值税、消费税、房地产税、环境保护税、资源税等立法。

在税制改革过程中，处理好税收立法和税制改革的关系。通过税制改革，使税制科学化、合理化，通过税制推进税收立法；通过全国人大特别授权，赋予地方在税制改革方面先行先试的权力，为推进税制科学化、合理化积累经验。

（三）税制改革应与征管能力匹配

税制或税种设计的科学性、合理性与相应的征管能力相关联。如果征管能力不具备，税制的科学性和合理性将很难体现，甚至会造成负面影响。新一轮税制改革必须考虑征管能力和税制的匹配性，既要考虑现实的征管能力，更重要的是研究征管能力提升的可能性。税种改革必须与征管能力匹配，否则可能带来税款大量流失。税制改革的时间表需要柔性，综合考虑征管条件和社会经济形势。

征管能力建设层面，除了税收征管模式改革外，最关键的是涉税信息稳定获取机制和方式构建。应当在国家层面建立涉税信息获取优先权和保密制度，在全国范围内建立稳定的涉税信息提供和获取机制，并且将征信体系建设和结算支付体系建设紧密结合。纳税失信会导致纳税人信用全面下调，加强对现金支付方式的管控，1000元以上的人民币支付必须通过金融系统支付，不得使用现金。

同时，也有观点指出，当前税收征管缺乏强制手段，导致税收征管在很多问题上出现困难，赋予税务机关税务搜查权是加强当前税收征管能力的重要手段。

（四）以不增加税收负担为原则

在当前经济增速换挡的背景下，在经济下行和经济发展阶段转换的特殊时期，推进税制改革既是支持国家现代化治理体系和治理能力建设，也是适应、引领经济新常态。以不增加税收负担为原则，刺激经济增长；通过藏富于民，更好激活市场创新能力，更符合大众创业、万众创新的新时代要求。

在新一轮税制改革中，税收负担应在社会各界可承受范围内，不能因税制改革大幅度增加税收负担而激化社会矛盾。在具体税种的设计中，考虑不同纳税人的负担能力，把税收负担控制在公平、合理的范围内，避免税负畸轻畸重，避免因税负不公导致社会反感和群体性矛盾。

（五）坚持与国际接轨

我国经过30多年改革开放，进出口贸易位列世界前茅，外汇储备规模巨大，资本“引进来”、“走出去”都已成为常态，在经济全球化和互联网“地球村”时代，我国经济已经深度融入世界经济发展大格局。

当前国际经济形势复杂多变，信息技术快速发展，国际税制体系也在快速变化。适应新的形势，在国际税收领域争取更多话语权，也是当前税制改革需要考虑的因素，应坚持与国际税收制度接轨的原则。在税制改革中更好地维护国家税收权益，减少税收流失；同时更有利于增加我国企业的国际竞争力；顺应当前国际税收新秩序重构与BEPS挑战的新趋势。

（六）全面系统地改革税收制度

新一轮税制改革应当全面系统设计，而不是对原有税制进行修修补补。一方面，在税制设计方面，应当进一步简化税制，目前的税收征管体制太复杂，应当适当简化，同时加强各税种之间的配合，既实现税收财政目标，又能有效保障税收调控作用，确保各税种的调控目标实现有机统一，避免税收万能论。另一方面，税制改革要在全国一盘棋的框架下进行，要统筹国税和地税在税收征管和税制设计方面的考虑。

（七）应对数字经济的挑战

信息技术快速发展，数字经济不断突破原有经济形态的模式和特征，对税收制度和税收征管带来了很多挑战。顺应数字经济发展潮流，适应并科学应对数字经济对税收制度和税收征管带来的挑战，是新一轮税制改革应当面对的问题。

一方面，部分数字产品在经济特征层面具备非竞争性、非排他性特征，突破了传统经济学对私人物品的界定，而更具备公共品特征。如何认识数字产品的经济属性和课税方法，是理论界和新一轮税制改革都应当考虑的问题。另一方面，数字经济突破了传统经济的物理模式，突破了时空界限，导致税收征管领域出现了很多难题。如何科学界定这些难题和混淆点，是新一轮税制改革应当考量的因素。

三、新一轮税制改革的政策建议

税制改革的目标是建立现代税收制度，在政策层面需要系统提出完整的改革方案，限于篇幅，本文在税制改革建议部分抓住核心问题。

（一）流转税制改革

1.增值税制改革

在全面推进营改增政策背景下，应当继续优化增值税制度，加快推进增值税暂行条例和营改增试点办法的合并，加快推动增值税立法。首先，将增值税起征点改为免征额。在现行增值税起征点政策下，临界点税收管理容易成为个别税务机关调控收入的手段，导致税收征管不公平。而将起征点改为免征额，对税款影响非常小。

其次，简并增值税税率。当前增值税制度实际形成了五档税率，对一般货物和加工修理修配劳务按17%税率征税，并设13%优惠税率，在营改增过程中对建筑业、交通运输等行业服务按11%税率征税，对现代服务业、生活服务业、物流辅助等行业按6%税率征税，对出口货物和服务免税。对小规模纳税人设置两档征收率，普通商品和货物按3%的征收率征税，房地产行业实施5%的征收率。复杂的税率体系导致增值税中性税制优势难以体现，给征纳双方在税率适用和税款确定方面带来了较大风险。理想的状态是对增值税实施单一税率，但参考各国现实情况，两档税率比较普遍，可以借鉴国际成熟经验，将增值税率简化至两档，并拉大两档税率之间的组距，适当调高最高档税率。

最后，在抵扣环节，对不动产实施分期抵扣；总分机构的增值税缴纳方式和分成比例是参考企业所得税后的产物，随意性强、不科学，应当进一步完善。

2.消费税制改革

首先，消费税改革首要的问题是征税范围。应当扩大消费税征税范围，消费税的主要目标是“寓禁于征”，通过扩大征税范围，实现国家的调控目标，一方面可以将高污染、高能耗产品纳入课征范围，另一方面可以对部分限制类社会服务征收消费税。

其次，消费税征税环节的调整问题。由于消费税主要是对特定产品和资源征税，从各国实施效果来看，在产制环节对消费品征税最有利于实现源泉课税，确保征管效率。如果在批发、零售环节课税，将加剧资源地和货物原产地税源和税收分离的矛盾。对普通产品在产制环节征收消费税，对特殊产品在批发、零售环节征税。

最后，消费税改革的一个重要原因是消费税收入全部归属中央，税源和税收分离，资源地、货物原产地政府与中央政府财政矛盾突出。将消费税划归地方又会使地方利益固化，同时也与自然资源的国有属性相矛盾，并且无助于解决税源和税收分离问题。对石油、烟草等战略行业。应当在批发、零售征收消费税，其税款归属中央；对其他产品依然在产制环节征收，税款归属地方。

（二）个人所得税制改革

1.简并个人所得税税目

改变目前11个税目的分类税制，比照国际成熟经验，分为勤劳所得（即劳动报酬类）和资产所得（即资产类）两类进行征收。一是劳动报酬类，包括现有的工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得和稿酬所得等4个税目，综合归并为勤劳所得，统一实行超额累进税率征税。目前该类税收的税款在个人所得税总收入中占比最大，2014年超过75%，其中工资薪金占比65.76%。二是资产类所得，包括现有的利息和股息所得、财产转让所得、特许权使用费所得、财产租赁所得等4个税目，综合归并为资产所得，根据OECD税收协定范本，资产类所得的税率一般为10%，结合我国20%的法定税率和大量的优惠政策，建议将该类所得的税率设定为10%。

将偶然所得和其他所得的相关项目，分别归入上述两类所得。企业事业单位承包承租经营是上世纪末的特殊经营形式，对其单独征税不具现实意义，应予以取消。

2.扩大劳动报酬类税率级距，提高边际税率

从税收效率原则看，我国当前劳动力市场报酬总体水平不高，提高税率后，收入效用大于替代效应。从税收公平原则看，目前我国基尼系数较高，需要加大再分配调节力度。建议扩大劳动报酬类所得级距，提高边际税率。

3.完善个人所得税税前扣除标准

一是对劳动类所得实行定额税前扣除，并根据物价上涨指数进行调整。从当前的社会管理现状出发，如果实行按家庭统一申报并按抚养系数扣除，征管难度极大。应循序渐进，实行内外统一的扣除制度。统一外籍个人和国内个人的扣除标准；特殊扣除可考虑以下几种情况，一是困难类，如对下岗职工家庭实行专门的失业扣除，对重特大疾病的家庭实行专门的医疗扣除；二是鼓励类，如顺应放开二孩的政策，对多子女家庭实行专门的抚养扣除，对购买商业健康和养老保险以及缴纳企业年金的，实行专门的保险扣除。

二是对资产类所得实行定率税前扣除。目前股息利息所得等项目按应税收入的20%或800元定额实行扣除。2014年股息利息红利所得征收税款占全部个人所得税收入的10.63%，财产转让所得征收税款占全部个人所得税收入的9.39%。因此建议综合目前税制和收入情况，实行统一的按应税收入30%的标准扣除。

4.夯实个人所得税征管基础

税收是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。加强税收征管需要全社会共同参与，转观念、修法律、建制度、搭平台、重服务、强管理。

一是要营造法治、公平的竞争环境，拓宽个人所得税证明的使用范围，使纳税成为每个人的自觉追求。二是要完善金融、信用、信息建设和共享等法律制度，限制现金交易，提升信用作用，打破部门分割和壁垒，完善对自然人的税收征管手段，建立社会共治的综合治税机制。三是要搭建以自然人为主体的信息网，逐步建立和完善个人基础身份信息、交易信息和税源信息系统。将个人所得信息与社保信息、房车等财产保有交易信息等纳入同一平台。四是要为个人纳税人提供优质的服务，积极宣传税法，提升纳税荣誉感。实行多渠道办税和辅导，免除纳税人的后顾之忧。五是要强化个人税收征管，运用大数据实行风险管理，将各类信息进行交叉稽核，发现疑点，根据风险高低采取辅导、评估、稽查等应对措施，提高纳税人的遵从度。六是给纳税人选择权，允许其在按家庭收入申报个人所得税和按个人独立申报纳税之间进行选择。

（三）财产税制改革

财产课税能有效弥补所得课税和商品课税两大税系的功能性缺陷，从而与二者相互联系，相互补充，共同构成一国完整的税收体系。总体来说，我国财产行为税改革的指导思想是调节财产引起的收入分配不均；适当限制财产的盲目购置，抑制奢侈浪费的行为，调控资产产品价格；增强财产的流动性，提高财产的使用效率；抑制财产的盲目增长，保护环境，保护有限的不可再生资源，缓解公共品过度使用的压力。

1.房地产税制改革

房地产税开征应该明确房地产税是相关收费的替代，并将房地产税与地方政府所提供的公共服务联系起来。加快推进房地产税制立法。

上海和重庆的房产税试点方案是经过国务院和财政部、国家税务总局批准的，但试点征收的范围不广，征收标准不高。虽然两地试点方案的内容存在明显差异，但侧重点都是针对新购房或多套房、大户型、高档房、别墅。应在上海、重庆房产税改革试点基础上，按照“简税种、宽税基、低税率、严征管”的原则，合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等涉土税种，设立统一的房地产税。一方面体现国民待遇原则，另一方面可以简化税制、便于征管和降低征收成本。但由于房地产税在税制设计上是人头税，税收损失下降但容易导致税负不公平，也有观点建议暂缓征收。

2.遗产税和赠与税改革

遗产税是市场经济国家的一个通行税种。我国目前贫富两极分化现象日益严重，由财产占有不均而引起的贫富不均现象十分突出。由于遗产税的税基是个人财产，而如何确认个人财产是一件极其复杂的事情。因此，只有在财产转移环节开征遗产税与赠与税才能成为现实。

选择合适的开征时机。在遗产税和赠与税的开征上，一是要科学地选择税制模式。基于我国遗产继承人可自行分割财产以及公民的纳税意识不强等实际情况，应当实行总遗产税制和总赠与税制，即对被继承人的遗产总额征收遗产税，对赠与人的财产征收赠与税。二是科学确定征税对象、范围及征管程序。参照国际惯例，课税对象范围应包括动产和不动产，规定适当的起征点，合理确定扣除项目，如丧葬费用扣除、遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除、合理负担费用扣除等。

3.资源税改革

为促进资源节约开采利用、提高资源使用效率、保护环境、调整经济结构和实现经济社会可持续发展，应继续研究推进资源税改革，条件成熟时逐步扩大从价定率计征范围，并适当提高税率水平，以充分发挥资源税的调节作用。

一方面，资源税改革的核心是扩大征税范围，可逐步将自然资源纳入征税范围，包括水、森林、滩涂等等，发挥资源税对生态和资源保护的调控作用；另一方面，加快推进资源税计税方法改革，在对煤炭资源实施从价计征的基础上，对其他税目也逐步实施从价计征。但在当前大宗商品价格波动大、跌幅深的条件下需合理选择改革时点。

（责任编辑：小付）

课题组成员：欧阳明，马 敏，许 一，姚 键，吴莉梅，李 珺，孙启翔，任国哲，王 宇，马之超

总纂及统稿人：欧阳明