李　俊，范　冬

(1.天津市北辰区人民检察院,天津 300400；2.天津市人民检察院,天津 300400)



区域协同发展背景下防治大气污染的路径探析
——以京津冀协同一体化为视角

李俊1，范冬2

(1.天津市北辰区人民检察院,天津 300400；2.天津市人民检察院,天津 300400)

摘要：在当下区域经济一体化发展的趋势下，如何借助区域发展优势，有效防治大气污染，已经成为区域发展的重要目标。以京津冀协同一体化发展为视角，结合三地大气污染和治理方面存在的问题，以法治化、规范化、高效化、科学化的手段为视角，对完善环境立法、政策，提高环境执法水平从而有效防治大气污染作探析。

关键词：大气污染；法治；区域一体化；执法

如今，我国经济社会发展模式呈现出区域协同发展的全新格局，由点及面，由浅至深，由单向到多向，已经成为了当今经济社会发展不可阻挡的宏伟之势。所谓区域协同发展，是指以区域中较发达地区为主导，通过经济和资源能量的辐射，在开放、竞争、有序的基础上，影响带动周边地区经济社会共同发展的全新模式。[1]其中，京津冀协同一体化发展成为近两年党中央、国务院作出的重大战略部署，而作为全国工业发展密集、空气质量较差、大气污染严重的区域，三地协同交流、共商治理自然能够对日益严重的大气污染现状提出针对性更强的防治措施。如何科学运用法治手段，有效解决实践问题，跨越城市发展障碍，适应区域协同发展对生态环境的基本需求，满足公民生存于世的最基本需要，已然成为了当前乃至今后一个时期的重大课题。

一、大气环境的现状问题

(一)污染严重，治理措施难收效

2013年年初，京城天空连续多日阴沉昏黄，伴随环境领域专家的深入研究，“雾霾”一词正式进入公众的视野。仅以京津两地为例，北京在2015年12月18至27日一周的时间中，竟有2天的空气质量指数超过200，达到283和213的重度污染程度，而剩余5天中也有2天达到中度污染和轻度污染程度。[2]与北京相毗邻的天津空气质量自然不容乐观，同样是12月18至27日，天津在这一周内竟然有5天空气污染程度达到重度污染以上，其中2天更是达到了严重污染程度，剩下的2天空气质量也无法令人满意，一天是中度污染，另一天也仅仅是达到了良好等级。[3]

(二)缺乏意识，自觉减排难执行

理念是行动的先导，缺乏正确的理念，行动自然会出现偏差。伴随着工业文明的推进，人们已经慢慢意识到周遭的环境由于自身过度的开采、污染行为而受到严重破坏，但人们却似乎仅仅停留在反思阶段，并未思考、探索如何改善生态环境环境，防治大气污染，表现为两方面：

一是民众传统观念根深蒂固，难以做到禁燃禁放。如前文所述，尽管当前多数民众已经认识到近几十年生态环境尤其是大气环境正在遭受前所未有的严重破坏，也采取了积极佩戴口罩、减少外出等措施，但值得深思的是，人们仅仅是在考虑如何躲避大气污染，减少雾霾天气对自身健康的损害，而并未深入思考如何通过改变自身的行为来减少大气污染，预防雾霾天气的出现。在我国民众传统观念中，婚丧嫁娶、节日团聚少不了鞭炮、礼花的映衬和烘托，千年的传统思想自然无法在一时加以改变。

二是企业追求经济发展观念根深蒂固，难以自觉减排。若要真正适应当下低碳经济、可循环经济的发展趋势，企业势必要做到改变发展战略，调整企业策略，自觉减排。然而，已经在我国运行几十年的市场经济自然也有其局限性，企业一味追求利润，想方设法地谋取利益，忘记了社会、资源、环境、人所承载的能力。[4]在追求经济利益最大化这种固定思想的引导下，部分企业也就难以认识到生态环境的状况对全人类生存、发展的重要意义，无法自觉改变企业发展战略，减燃减排。

(三)监管不力，违规燃放难治理

伴随着大气环境的日益恶化，当下环境监管工作中存在的问题正在逐渐暴露出来。

一是监管权限重叠不明。我国环境监管体制实际上从各部门分工监管逐步发展为统一监督与分级、分部门监督管理相结合的体制，但在这种变化过程中只注重对新设机构的授权，忽略了撤销原有机构及其相关职能，由此产生机构、权限不明甚至重叠的情况。[5]以天津市为例，在出台了最新的《大气污染防治条例》后，市政府已经明确规定，市民在发现有居民、餐饮饭店或工厂企业违规燃放烟花爆竹或排放污染气体可向公安机关报警。向公安机关反映污染情况自然简单便捷，但这样将会造成环境监管职能重叠、混乱,环境监管事宜应当首先考虑环境保护行政部门，若污染情况尚未达到刑事立案标准，则直接由环境行政部门予以责令整改、罚款等行政处罚措施，若污染情节严重，那么则应当及时将情况移交公安机关进行处理，进入司法程序,符合“专业部门初查——根据污染行为是否恶劣、污染后果是否严重予以分类处罚”的逻辑顺序。

二是监管渠道狭窄不畅。当下，环境监管部门发现污染大气、乱燃乱放等环境破坏行为的渠道主要有两个：主动发现加群众举报。有关主动发现渠道，环境监管部门通过不定期走访、巡逻、抽查等具体方式查找违规排放、燃放污染气体的企业或个人并进行责令整改或处罚。但有关群众举报这一发现渠道，在实践中却难以让民众操作便捷，群众存在着不知向哪个部门举报，举报的具体方式是什么以及举报后其个人信息能否保密等疑问和顾虑。实际上，目前呈现出的状况是，民众在发现企业或个人仍然从事污染空气行为的时候往往会联系媒体或公安机关予以解决，而非专业环保部门，导致专业监管部门在群众举报这一渠道上难以获得充足的信息量。

(四)执行受限，惩治污染难实现

一是执行范围受限。在实践中，经常可以看到这种情况：人们发现身边的企业工厂正在违反法律规定，大肆排放污染气体，向相关部门反映后，却得到答复说该企业地处某地区和某地区之间，他们没有执行处罚的权力，应向另一地区的环保部门反映。这种由于处在特殊地理位置而出现管辖争议，暂时“逃避”处罚的情况并不少见。例如，北京市环保部门，经过主动巡查或群众举报发现地处京津交界处的某企业有违规排放废气的现象，限于区域管辖限制爱莫能助，无法立即责令企业停止污染行为，只能等待真正有管辖权的部门来对企业施以处罚，在无形中延长了污染的时间，增加了污染气体的排放量。

二是执行手段受限。可以说，环境执法对于实现环境权和履行环境义务意义重大。[6]但现有执行状况却远远无法达到惩治污染者、教育民众的作用，一方面，执行监管手段科技含量不高，在实践中往往会囿于专业科技水准而降低监测标准，导致执行不到位甚至遗漏处罚、执行的情况出现；另一方面，部分执行人员尤其是基层执行人员本身由于自身素质偏低，缺乏必要的专业培训，不具备保护生态环境的意识而怠于执行处罚， 这些因素综合导致当前对大气等生态环境污染行为的处罚与执行难以起到预期效果。

二、以法治手段解决大气污染问题的必要性

(一)现实需求：日益严重的大气污染现状

作为全国工业发展密集、空气质量相对较差的区域，京津冀三地各思措施，意欲积极改善空气质量，例如北京市怀柔区出台了包括污染排放企业严格审批、限产停产、减排燃煤、杜绝焚烧等在内的十项治理措施，房山区实施连片供热、减少锅炉排放污染措施，天津市于2013年年底正式实施机动车尾号限行措施、车牌摇号竞价措施以从源头减少机动车上路行驶数量，控制尾气污染，河北省石家庄市实施加快全市400余家落后燃煤企业改气、改电行动等等。这些措施虽然能够在一段时间内对空气质量的恢复起到了推动作用，但终究无法从根源上彻底防治大气污染，仅以北京2014年11月份举办的亚太经济合作组织会议为例，在会议前，京津冀三地均采取机动车单双号限行、放假调休、公共交通工具票价优惠等大力措施，保证会议在优质的空气质量下开展，但会议过后，雾霾再度出现，三地的空气质量又回归到了污染的等级。

(二) 制度优势：区域协同一体化为共治污染提供平台

大气是一种公共产品，具有不可替代性和不可操作性。[7]有研究表明，周边地区污染物气团具有输送作用，这就使得北京东南区域高浓度污染烟羽及周边区域的沙尘悉数输送至北京，在与本地的污染大陆性气溶胶混合后，便是造成北京地区严重大气霾污染的重要原因。[8]大气污染的整体性、扩散性都决定着区域联防、协作是治理大气污染的根本途径。当下，以京津冀协同一体化模式为代表的区域协同发展制度为各地联合解决大气污染提供制度保障，能够打破既有的行政区划对大气环境的人为分割，从整体角度对大气环境进行统一管理，对区域内部的污染企业重新规划、分布，根据一个区域内各地的经济发展状况、主要发展方向、城市职能定位等对各地在治理大气污染方面的分工进行合理规划。

(三)立法保证：日益完善的立法为防治污染提供法律支持

美国早在1955年便颁布《空气污染控制法》，之后又相继出台《国家环境政策法》《能源供应与环境协调发展》和一系列修正案。[9]日本自二战后，大气污染越发严重，在正式颁布《大气污染防治法》后的五十年间，先后进行十多次大修，以不断适应发展迅猛的经济形势。与发达国家相比，我国的环境立法虽在整体有所落后，但也呈现出日益完善的可喜局面。1973年国务院颁布的《关于保护和改善环境的若干规定》，是我国第一个综合性的环境保护行政法规，1979年，我国又颁布了《环境保护法(试行)》，此后，一系列环境保护法律、法规纷纷面世。[10]近期，《大气污染防治法》系统修订，从污染企业排放标准、监督管理职责、违法责任追究等方面进行了细致规定，立法的不断完善为各地治理大气污染提供了坚实的法律保证。

三、解决大气污染问题的路径探析

(一)完善环境立法是前提

一是继续健全完善行政立法。在法治时代，科学有效的立法已经成为防治大气污染最为有效的利器。我国早在1987年就制定了《大气污染防治法》并将其作为治理大气污染的总章程，如今，修订、完善已实行20余年的《大气污染防治法》正在如火如荼地进行中。相较于国家级立法的宏观性和抽象性，行政立法的价值在于为法律的实施提供一个具体而可操作的执行框架。例如，为贯彻实施《大气污染防治行动计划》，天津市环保局对《天津市大气污染防治条例》进行了全面修订，修订后的《大气条例》由原来的8章52条扩展为11章95条，新增了区域联防协作机制、重污染天气预警应急等内容。构建区域治理大气环境的行政立法体系是治理京津冀大气污染能否成功的关键。通过区域行政立法来平衡区域之间、区域内各主体之间的利益诉求、整合京津冀地区的有限资源，形成防治大气污染的共识。

二是加大政策扶持力度。治理京津冀地区为代表的区域大气污染需要资金、人员、信息、物力等全方位的支持，但不同主体的利益诉求不尽一致，因此政府更需要从政策层面予以调配和扶持。2013年，中央财政专项拨款50亿元用于京津冀地区的大气污染治理工作，彰显出中央政府的决心。但治理该区域的大气环境需要中央的统一协调，更需要京津冀三地政府在政策领域形成共识。因此，三地政府应凝聚共识，在充分研究各地实际情况的基础上建立跨区域的资金配置机制、环境信息公开和共享机制、人才调配机制等，从政策领域给予充分保障，这也是大气污染区域治理由“单兵作战”到“集团合作”的关键环节。

(二)转变环境意识是关键

正如前文所述，理念指导着行动的方向，没有正确的理念作为先导，行动自然会出现偏差。让当下日益严重的大气状况逐渐好转不仅需要“治”，更需要“防”，而做到预防污染的关键便在于转变人们的环境观念和意识，通过积极宣传让人们摒弃陈旧落后的思想，认识到大气环境恶化的现状，自觉从自身做起，减少污染行为，长此以往，大气状况势必会逐渐转好。

一是宣传手段要更加丰富多样。在形式上，建立包括媒体报道、政府宣传、法律宣讲等在内的全方位宣传体系。鼓励网络、电视、报纸等媒体多报道环境立法、政策出台动向，邀请大气环境专家讲解当下大气状况对全人类发展的危害，提出防治策略。环保行政部门在自身网站上定期公布本区域大气质量，为民众总结在生活中如何参与到大气环境保护的方法。司法机关也应当定期深入校园、社区等地进行宣讲，结合所办理的真实案件讲解污染环境行为的危害和可能触犯的法律。在内容上，注重正面事件与反面事件相结合。不仅要对某些适宜公开的工厂企业或个人的污染行为及所受的处罚予以报道，起到警示作用，更要对已经自觉通过改变发展战略，走生态经济发展道路的企业或能够自觉抵制身边污染行为的个人予以宣传报道，总结其优秀经验，倡导民众积极学习。

二是宣传对象要继续深入拓展。建立“企业巡回宣传+特定人群重点宣传”策略。对于企业宣传，定期走访各企业尤其是中小型企业、乡镇企业，了解企业排放废气、燃煤情况，讲解大气污染问题的严重性，倡导企业做到自觉减排、转变发展战略。对于个人宣传，加强对农村人口和老年人的宣传力度，制定针对性强的宣传策略，向这部分传统观念较重的人群讲解擅自燃放烟花爆竹、焚烧秸秆、垃圾等行为会触犯的法律法规以及这些行为将会对大气环境造成怎样不可逆转的损害，倡导绿色出行，争取形成全民共同参与、共同治理大气污染的良好格局。

(三)加大监管执法是基础

一是提高监管部门的执法能力。环境监管部门的执法能力主要依赖于主客观建设和软硬件建设情况。[11]所谓的“软件”，主要指监管执法人员的自身素质和能力。环境监管部门可通过定期举办专业化培训，集中讲授企业运行机制、执行的法律依据和处罚种类等专业性知识，不断提高监管人员保护大气生态环境的意识和专业能力。而所谓的“硬件”，则指执法监管部门整体的科技建设及财政状况。一方面，中央和地方政府在财政上应加大对环保部门的扶持力度，设立专项执法基金，保障经费充足，从根本上给予环境监管执法支持和帮助。另一方面，环保部门自身也应当着眼于提高监测手段、执法方式的科技含量，及时更新专业设备，从而做到“有污染，必惩罚”。

二是提高公众参与监管的积极性。正如前文所述，当下公众在发现有企业或个人从事污染大气环境的行为时，往往并不清楚应向哪个部门反映情况，更不清楚反映的具体方式是什么。因此，环保部门需通过网络、报纸等媒体平台及时公布、更新公众举报污染大气行为的方式。对于举报重大污染事件，可能对周边地区大气环境或居民的身体健康造成切身损害的行为的，可考虑给予举报者适当的奖励，在做好举报者个人信息保密的情况下将举报行为、奖励金额予以公开，以此鼓励更多群众参与到举报污染行为、保护大气环境的事业中来，全民参与、共治污染。

(四)强化区域协作是保障

一是健全大气污染防治协作机制。以京津冀一体化为代表的区域协同发展不仅是经济领域的国家战略，更是治理地区大气污染问题的重要契机。通观我国近期采取的大气污染防治举措，区域合作是必然的现实选择，即打破行政区划的界限，将区域内的大气环境作为整体来进行调度和管理。一个行之有效的协调机制能降低协商交易成本，促进各地区在环保领域更深、更广层面的合作。协作机制由京津冀三地政府或其他区域协作政府和国务院有关部门共同组成，明确“统筹协调、责任分担、信息共享、联防联控”的协作原则，并进一步对区域协商、分工协作、信息互联等工作机制进行整合完善。逐渐打破环境执法的地区限制，规定各地区环保部门一旦发现本地区和外区域企业或个人有污染大气等生态环境的行为时，均可责令其立刻停止，本地区应及时施以处罚，而外区域的则应当及时将情况通知该地区环保部门，后续的责令整改、行政处罚甚至追究刑事责任等事项由该区域部门执行，这样既符合地区管辖的规定，又能最大程度减少污染损害。

二是构建以大数据技术为支撑的科学平台。面对区域性的大气污染难题，区域之间可以整合人力、物力、财力。例如，京津冀地区可建立专门研究、监测三地大气环境的研究院，充分利用科学技术对三地的大气污染问题进行量化研究，实现空气质量的数据分析和数据监控。大气环境科学研究院的建立旨在提高技术支持和完善监测网络，促进整体联防联控的科学化，研究院的工作重点则是对本区域复合型的大气污染问题开展专项研究，针对三地高污染行业、发展策略较为落后的企业等进行重点研究、治理，实现污染源头、流程和结果的动态监控，从而真正形成量化的、更具可控性的大气污染防治体系，为京津冀地区为代表的协同发展的区域治理大气污染提供科学保障和智力支撑。

参考文献：

[1]冯颖,袁素娟,申智永.京津冀区域经济一体化法制环境构建[J].农业信息化，2014,(6).

[2]北京环境监测保护中心官方网站[EB/OL].http://zx.bjmemc.com.cn.

[3]天津环境监测中心官方网站[EB/OL].http://tjemc.org.cn

[4]燕霞.市场经济下的企业道德情操[J].法制与社会，2011,(5上).

[5]钭晓东，张程.美丽中国的环境法治保障——以环境监管体制改革为视角[J].山东科技大学学报，2013,(6).

[6][11]苏丽.环境执法中的制约因素和对策分析[J].河北广播电视大学学报，2014，(4).

[7]鲁传一.资源与环境经济学[M].北京：清华大学出版社，2004：39.

[8]王跃思. 京津冀大气霾污染及控制策略思考[J].中国科学院院刊,2013，(3).

[9]李哲，鞠明明.借鉴发达国家经验，走依法治霾之路[J].河北省社会主义学院学报，2015,(1).

[10]张宁.从西方到中国，环境立法路漫漫[J].检察风云，2015,(5).

(责任编辑：杜婕)

The Route Probing of Preventing the Air Pollution under the Background of Regional Synergy

LI Jun, FAN Dong

( People's Procuratorate of Beichen District of Tianjin, Tianjin 300400, China )

Abstract：In the current trend of regional economic integration, how to take advantages of regional development, prevent and control the air pollution effectively has become an important goal of regional development. On the perspective of synergistic integration for development of Beijing, Tianjin and Hebei, combining with the situation of air pollution and controlling in the three regions, by the means of legalization, standardization, high-efficiency production, scientization, this paper analyzes how to perfect the legislation, policies and improve the law enforcement level of environment so as to effectively combat air pollution.

Key words：Atmospheric Pollution; Rule of Law; Regional Integration; Law Enforcement

中图分类号：DF46

文献标识码：A

文章编号：1008-7605(2016)02-0116-05

作者简介：李俊(1991-)，男,安徽省阜阳市人，主要从事检察理论及实务研究；范冬(1990-)，女，天津市人，主要从事检察理论及实务研究。

收稿日期：2015-06-08