翁 文/江苏汇典律师事务所

镇江农村集体土地产权制度改革观察

翁 文/江苏汇典律师事务所

农民土地的财产化是农民拥有财产性收入的核心要素，农民公平分享土地增值收益是增加农民财产性收入的核心途径。财产性收入的差距是导致城乡居民收入差距扩大的主要原因。以江苏省镇江市为例，2015年镇江市农村常住居民人均可支配收入为19214元, 比上年增加1597元；镇江市城镇常住居民人均可支配收入为38666元，比上年增加2914元。单纯就数字而言，后者是前者的两倍。

一、当前中小城市增加农民土地增值收益的主要做法

所谓土地增值收益，是指改变土地现有用途或增加开发强度新增的纯收益。一般来说，土地出让总价款扣除地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五类费用后，剩余金额可视为土地增值收益。

镇江遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，力争被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。长远生计有保障就是把被征地农民全部纳入城乡社会保障体系。一是将部分地上附着物和青苗补偿标准做了一定幅度的上调，尽量与市场接轨；二是将70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民，保障被征地农民当前生活，给予创业资金；三是征地涉及房屋及其它建筑物、构筑物的，按辖市区的规定给予补偿，保障被征地农民的居住条件；四是将劳动年龄段的被征地农民纳入城镇就业体系，加强就业培训和指导，创造就业条件，促进被征地农民就业。

土地征收环节的收益分配：

据不完全测算，2006年以来，在土地增值收益的初次分配也就是土地征收过程中，政府收益（税费）占征地总成本的50.9%-57.5%，比重近年逐步下降；个人收益（农户所得）随着土地征收补偿标准和补偿方式的调整变化，比重由39.7%上升为46.1%，逐年上升；集体收益比重为2.5%-3%，基本保持不变。这也反应了政府对提升和保障农民利益的关心和努力。

土地供应环节的收益分配：

征地拆迁成本包括征地、拆迁补偿以及土地一级开发所发生的前期工作费用。政府性基金包括被征地农民社会保障金、国有土地收益基金、城镇廉住房保障金、农业土地开发金、土地开发基金、城市道路建设资金、土地出让业务费。净收益中需另行列支水利、教育基金各10%。

据不完全测算，2011年-2014年，在土地增值收益的分成中，征地、拆迁等补偿性成本和政府收益（政府性基金+净收益）大约各占出让金总收入的50%。其中，经营性用地成本与收益之比为1：1；工业性用地成本与收益之比为7:3。

在实际操作中，地块前期征地拆迁成本主要用于对下补偿，出让的政府性基金及净收益重点倾向于政府，主要用于弥补周边配套设施建设资金缺口以及公共设施投入资金。工业用地的拆迁补偿所占比例为负数，说明政府在这一块入不敷出，是补贴给农民的，工业用地增值收益不足以弥补周边配套设施资金缺口，而是依靠项目投产后税收加以弥补。总而言之，工业用地运作所产生的增值收益基本上难以平衡政府投入资金缺口。采用无偿划拨方式供地，土地使用权人需承担地块前期开发整理成本，政府无任何收益，反而需要财政反哺。

目前体制下土地增值收益分配现状分析：

（1）农民和集体享受的征地补偿费（不含征地中拆迁的补偿）相对土地出让收益来说很低，不超过全部增长和受益的10%。现有的以提高农地产值标准以及农业产值倍数法的征地补偿改革思路不能根本改变农民无法持续分享农地非农化后的增值收益的本质。即使地方政府努力逐年提升补偿标准，现有征地补偿构架也难以保证使被征地农民现有生活水平不下降并有所提升，长远生计有保障。即使土地补偿费和劳动力安置补助转为被征地农民的养老保障金，也只能解决被征地农民的基本生活保障，并不能使农民因征地而获得参与和分享城镇化成果的发展机会。

（2）政府享受的土地征收税费比重相对较高。土地征收税费部分又仅仅是在中央、省、市、县等政府中进行分成，被征地农民可以在城市化进程中分享部分的惠利，但无法直接享受其中的收益。从土地征收税费的使用规定看，这部分费用应该主要用于农村土地的复垦、整治等增加农地数量和质量的土地整理活动中，从而达到取之于农，用之于农的目的。但是由于部分被征地农民成为了无地农民，不再从事农业生产，因此即使土地征收中的税费用于农村土地的整理，其产生的土地收益也基本与被征地农民无关，而是由其他土地未被征收的农民享受。

（3）征地补偿制度不做实质性的突破，土地增值受益分配体制不做顶层突破，被征地农民依然被孤立在土地增值收益分配链条之外。尽管现行的土地征收实践中都为被征地农民提供养老等基本社会保障，但是这种保障是由农民的征地补偿款置换而来的，只是将一次性补偿改成了分期支付而已，因此只是技术层面的改变，其一次性补偿的本质和比例明显弱势没有变化。

二、国家和政府对于农民合理合法地享有土地财产权给予充分支持

1、党和政府要求赋予农民更多的财产权利，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度改革作出了总体部署，重点提出要保障农民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是广大农民平等参与现代化进程，共同分享发展成果的必然要求。实现土地增值收益的公平分享，对于打破城乡二元化土地格局，增加农民财产性收入，早日实现农村小康具有重大的现实意义。

2、农民公平分享土地增值收益是实现农村小康的关键环节，因此要以制度的形式保障农民在土地增值收益分配中获得公平合理的待遇，切实提高农民的生活水平。对于农民而言，土地是重要的资源，不仅具有经济功能，还有社会保障功能。财产性收入的差距是导致城乡居民收入差距扩大的主要原因。提高农民在土地增值收益中的分配比例，关系着广大农民更多更公平地共享发展成果，更关系到我国城镇化的速度，农民增收的质量，扩大内需的重要源泉。

3、农民分享土地增值收益是保障农民享有土地发展权的重要措施。土地发展权是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利。目前，农民对于土地的发展权利仅局限在农业用途上，对于土地的工业化、城镇化的发展权利，农民没有充分享有。因此要通过建立公平合理的利益共享机制，把土地的发展权益真正落实到农民手中。

三、科学合理地建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制

要真正建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制，最有效的办法是对现行征地制度进行重大改革，建立“经营性用地由市场自由交易，公益性用地由政府征收，政府参照市场价格给予农民征地补偿，农民按规定缴纳税费”的新制度。

而要改革征地制度，所谓经营性建设用地自由交易，首先要打破的就是集体土地与国有土地之间的权属壁垒。目前，国家的法律、法规对于农村土地制度仍然是维持城乡二元模式，地方的改革探索难以突破国家法律、法规的限制。

镇江市丹徒区拓宽路径，让农民更多地共享城乡一体化发展成果。

《土地管理法》第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：……征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

以上的规定明确了对被征收农民的补偿标准，维护了农民的权益，但同时也关上了集体土地自由流转的大门。因此，必须及时修订和完善土地管理相关法律、法规，修改土地征收的上位法律法规《土地管理法》和《土地管理实施条例》，确保改革在法治的框架下进行。

为落实党的十八届三中全会决定关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的要求，国务院提请全国人大常委会授权，在33个试点县（市、区）暂时停止实施《土地管理法》第四十三条和第六十三条、《城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

四、构建依法规范的利益分配机制，保证农民生活保障稳步提升

改革现行征地制度，改变土地增值收益的分配结构，需要处理好如下六个重大原则问题：

1、要加强征地制度改革联动设计。对现行征地制度进行重大改革，会涉及方方面面的利益，肯定会遇到各种阻力。政府要从建立社会主义市场经济体制和实现城乡一体化战略目标出发，积极推动征地制度改革。土地征收涉及方方面面，与人民群众切身利益息息相关。应建立政府牵头，农业、财政、税务、城建等多部门协同配合协作，各司其职。国土部门负责征地调查、安置人数和方案测算；具体征地补偿兑付应由集体经济组织负责，人员安置由财政、人社部门负责。

2、明确界定公共利益范围。首先要明确公共利益的内涵。确需公共利益需要的，方可由政府进行土地征收。要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。土地由市场公开出让，土地增值收益按照一定比例返还集体；提高补偿标准，土地补偿费、青苗、附着物补偿费全面与市场接轨。被征地农民社会保障与职工基本养老保险全面接轨，确保被征地农民长远生计有保障。建立土地征收补偿标准动态调整机制。既要与当地的物价水平相一致，又要保持政策的相对稳定和连续性，建议以2年调整一次为宜。

3、参照市场价格支付征地补偿。政府因公共利益征收农村集体土地，同样要参照市场价格支付征地补偿。改变原有的倍数补偿，采用区片价征地。区片价的确定，参照城市规划区的基准地价体系和规程。根据不同地区的物价水平，分区域分地类，通过评估测算征地区片价。区片价包含征地成本和集体土地所有权权益价格，由乡镇、村集体包干使用。集体经济组织不再参与土地上市后土地增值收益的分配。允许农民集体经济组织出让、出租经营性建设用地，政府要规范国土部门和农民集体经济组织两大供地主体行为，农业部门要加强对农村集体土地收入分配和使用的监管。

5、加强对集体经济组织的资产管理，确保依法管理，农民集体受惠。加强土地征收后集体剩余资产的收益和分配管理，通过建标准化厂房、公共配套设施等形式，做到保值增值、可持续发展。尤其是外来工商资本进入农村，必须加强更多的监控措施，防止侵害农民利益。要完善农村股份制，农民以土地入股，合作成立公司，获得分红。要建立认定集体经济组织成员资格的统一标准，认真做好集体土地的确权和登记工作。要以界定产权和固化股权为重点，积极探索以个人股权为基础的股份固化到户等分配方式。集体经营性用地流转、增减挂钩和土地征收中形成的土地增值收益初次分配应侧重于农民集体和个人；而土地征收后公开出让形成的土地增值收益二次分配除承担征地拆迁安置补偿外，其净收益应侧重地方政府用于公共基础配套设施建设。

6、要加快建立城乡之间土地平等交易和产权转换的具体规则，推行“两种产权一个市场”的运作模式。要进一步推进集体建设用地使用权的担保、抵押融资功能，规范抵押中的评估、登记、交易等程序。对基层政府或者村集体经济组织的决策权力进行明确的界定和限制。要统一推进农村集体资产交易平台、“三资”监管平台的建设，阳光管理农村集体资产。要建立独立的第三方机构，公正地评估农村土地价值，强化村务监督委员会作用，促进集体资产管理规范化。□