中国农村环境立法之缺陷检视及其完善

2016-04-10李昌凤中共河南省委党校法学教研部河南郑州451000

社科纵横 2016年1期

李昌凤（中共河南省委党校法学教研部　河南　郑州　451000）

中国农村环境立法之缺陷检视及其完善

李昌凤
（中共河南省委党校法学教研部河南郑州451000）

【内容摘要】当前农村环境立法中存在比重失衡、供给不足、内部冲突、效力等级低下以及制度创新不足等缺陷，使农村环境治理的法治之路颇为艰难。在农村环境立法上，我们应当采取城乡合一的环境立法模式，扩大农村环境保护立法中的农民参与，提高农村环境立法的分量和质量，在农村环境立法中确立排污权交易和生态补偿制度，赋予村民委员会环境公益诉讼的主体资格，为农村环境治理进而为国家生态文明建设提供有力的法治保障。

【关键词】农村环境立法缺陷制度创新

近年来，农村日益严峻的环境形势引起党和政府的高度重视，农村生态环境问题已经成为我国生态文明建设的严重掣肘。环境保护必须依靠法治，而立法则是农村环境治理步入法治轨道的关键。随着生态文明建设的不断深入以及法治建设的全面推进，我国的农村环境立法有了显著的进步。但是与生态文明建设以及法治国家建设的要求仍相距甚远。

一、近年来农村环境立法的新发展

（一）农村环境保护法律条款明显增加

作为环境保护基本法的《环境保护法》，是统一适用于城市和农村的环境综合法律规范。2015 年1月1日施行的新《环境保护法》，相较过去大大增加了农村环保条款数量，很多规定是过去的法律中不曾有的、专门针对农村环境保护的新制度。如该法第33条规定“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，第49条规定的防止农业面源污染、重金属和其他有毒有害物质污染、畜禽养殖污染以及县级人民政府处置农村生活废弃物的职责，第50条规定的农村污染防治财政资金保障等。《物权法》第90条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”这是法律生态化的具体体现之一，该条在农村地区有很大的适用空间。

（二）农村环境保护行政法规立法开启新局面

2014年1月1日起实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》，“是我国在国家层面制定实施的第一部农业环境保护行政法规，其颁布实施是我国农村环保领域法制建设和生态文明制度建设的一件大事，是农村环保事业发展的一个里程碑”。[1]相对于法律而言，行政法规虽然效力层次较低，但是具有更强的灵活性、针对性，规定更加具体，操作性更强，这恰恰适应了农村环境问题的类型复杂、区域差异大、治理方式多样化的需求。在农村环境治理中，行政法规理应发挥更大的作用。

（三）农村环境保护地方性法规和环境标准不断填补空白

在农村环保地方性法规立法以及环保标准制定方面的先进典型当属宁夏回族自治区。2012年11月1日，全国第一个农村环境保护地方性法规《银川市农村环境保护条例》开始施行，填补了我国农村环境保护地方性法规的空白。[2]2011年9月5日宁夏自治区颁布实施了《宁夏农村生活污水排放标准》、《宁夏农村生活污水处理技术规范》、《宁夏农村生活污水处理技术指南》、《宁夏农村生活垃圾处理技术规范》、《宁夏农村畜禽养殖污染防治技术规范》、《宁夏农村饮用水源地保护工程技术规范》6个技术规范标准，其中《宁夏农村生活污水处理技术规范》填补了全国农村生活污水处理技术方面的空白。[3]2013年下半年，宁夏启动农村环境保护条例立法工作，[4]在省一级农村环境立法方面走在全国的前面。

二、当前农村环境立法缺陷之检讨

（一）农村环境立法比重失衡，供给不足

首先，就环保法律体系的整体结构看，农村环境立法相对于城市环境立法所占比重太小。我国的环境立法起步于城市环境保护和工业污染防治，这方面的法律规范所占比重大。而农村环境立法工作起步晚，进展缓慢，尚未建立起适应农村环境保护实际需要的法律体系，农村环境立法供给严重不足。有些法律适用的区域虽然明确包括“乡村”，但具体制度却完全是根据城市的体制、格局和需要来设计的，方法措施也只有在城市才能使用。如，大气污染防治重点城市制度、大气环境质量公报制度以及防止燃煤产生污染的措施在农村并不适用或无法适用。有些法律规范则明确将“农村”排除在适用范围之外。如，《固体废物污染环境防治法》第49条规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。2013年国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》明确只适用于“城镇排水与污水处理”，而此外并不存在一个《农村排水与污水处理条例》。再如，在饮水安全立法方面，1994年的《城市供水管理条例》第一条明确指出是为了“保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水”而制定；1996年的《生活饮用水卫生监督管理办法》虽然没有在条文中明确将农村排除在外，但它是根据“《城市供水条例》的有关规定”而制定；《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》则主要是针对城市集中式饮用水源和供水单位作出的规定，农村集中式供水单位仅仅参照执行。

其次，就农村环境立法的内部结构看，关于农业生产环境保护的法律规范占比大，而关于农村生活环境保护的法律规范较少。立法者没有把农业资源环境和农村生活环境的保护统一起来，没有把农村、农民、农业看作一个有机联系的整体给予应有的关注，而是基于对农业生产、粮食安全的重视而单方面强调农业环境资源的保护。在农业资源环境保护方面，有《土地管理法》《渔业法》《水法》《农业法》等法律，有《基本农田保护条例》《秸秆禁烧和综合利用办法》《农药管理条例》等行政法规，有各省的《农业环境保护条例》等地方性法规，有《全国农业环境监测工作条例（试行）》《农业环境监测报告制度》《农药登记规定》等部门规章，农业生产环境标准也多如牛毛。而关于“农村生活环境保护”的专门法律尚无一部，农村生活环境治理和改善基本还停留在依靠政策文件的状态。

（二）农村环境法律体系内部存在诸多冲突

法律能容忍事实上的困难，但却不能容忍逻辑的缺陷和不一致性。[5]按照《立法法》的规定，下位法不得同上位法相抵触。但在我国环境保护领域立法中，下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，甚至“突破”上位法的限制，公然违背上位法的情形时常出现。实际执行中，地方执法机关往往直接去适用地方的下位法，而将上位法搁置，导致法律适用的错误，破坏了国家法制的统一。如，《固体废物污染环境防治法》第49条规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”。但是很多地方在地方性法规中却对“农村生活垃圾”只字不提（如2012年修正的《广东省固体废物污染环境防治条例》）。再如，2007年央视报道，国家环保总局陕西督察组在西安经济技术开发区检查时发现，园区305家企业的环评是由开发区管委会审批的，其法律依据就是《西安市开发区管理条例》。作为上位法的《环境影响评价法》和《国务院建设项目环境管理条例》明确规定，只有各级环境保护部门才有环境影响评价项目审批权。而《西安市开发区管理条例》作为一个地方性法规，公然违反上位法的规定，把环境影响评价审批权赋予西安经济技术开发区。[6]

环境卫生标准无章可循，导致农村环境监管无所适从。例如，在饮用水源水质标准方面，有卫生部的《生活饮用水水源水质标准》、《生活饮用水卫生规范》《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》《生活饮用水水质卫生规范》，环保总局和国家质检局发布的《地面水环境质量标准》，卫生部、水利部印发的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，卫生部和国家标准化管理委员会颁布的《生活饮用水卫生标准》《生活饮用水标准检验方法》等。多如牛毛的标准在检测基本项目及其标准限值上并不一致，有的还相去甚远，农村饮用水保护和执法失去了最基本的判断依据。

（三）农村环境法律规范效力等级低下

关涉农村环境的法律由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及环境标准中关于农村环境保护的条款和标准构成。目前真正可以在农村环境保护中适用的主要是一些行政法规、地方性法规以及部门规章，还有大量的政策性规范文件。这些行政法规、地方性法规以及部门规章尽管对农村环境保护发挥过并还在继续发挥积极作用，但是由于立法位阶较低、法律效力不足而致操作适用困难的现象十分普遍。

（四）农村环境立法过“粗”过“疏”

新《环境保护法》虽然增加了农村环保条款的分量，但条文表述、用词过于模糊、概括，操作困难。如《环境保护法》第33条规定，“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，第53条规定各级政府环保部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门“应当依法公开环境信息、完善公众参与程序”，第54条规定“省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报”，但“农村环境保护公共服务”的范围如何界定？如何“提高”和“推动”？信息公开的具体载体是什么？“定期”具体如何界定？这些都语焉不详。很多环保地方立法在篇章结构上追求与上位法“一一对应”，力求“形式完整”；在内容上复制、克隆上位法，把上位法的相关条文进行分解、组合、调整顺序，或是仅仅变换词语的表述方式，[7]而对真正该明确的具体实施性、操作性的制度和措施却避而不谈，导致原则性有余、操作性不足的弊病。

一些重要农村生态环境领域还存在不少立法的疏漏和空白，尚处于无法可依的状态。如农村土壤污染的防治、农用塑料薄膜污染防治、农村生活垃圾的处理、农村生活污水污染防治、农村环境基础设施建设等，有些已经开始治理（如农村环境综合整治），但其依据不是法律，而是缺乏法律效力的红头文件或政策。有些虽然已经开始国家层面的调研工作（如土壤污染），但法律的出台尚需时日。

（五）农村环境法律制度创新不足

一直以来，我国农村环境立法都不是基于农村环境需求而立，而是照搬城市环境立法规定，套用城市污染和工业企业污染的治理模式和手段。殊不知，农村和城市的环境问题在产生原因、污染类型、污染机理、发展态势以及民众环保意识、环境基础设施建设等方面差距甚远，以城市为背景的环境立法在应对农村环境问题上力不从心。如，城市主要是环境污染问题，而在农村，生态破坏与环境污染交叉并存；城市污染以点源污染为主，而农村则是点源污染与面源污染共存，末端治理对污染排放集中、污染物相对单一的工业点源污染非常适用且有效，但对农村面源污染却有技术上、经济上的巨大障碍；城市环境立法无法解决农村面临的工业及城市污染转移等等。“生搬硬套”的立法惰性使得农村环境立法因循守旧，创新不足，立法脱离实际，法律规范缺乏生命力。

三、完善农村环境立法的路径选择

（一）采取城乡合一的立法模式

在农村环境立法模式问题上，有两种不同观点。其一为独立模式，建议在国家层面制定单独的《农村环境保护法》，甚至“把农村环保从整个环保法中独立出来，由《宪法》中关于农村环境与资源保护的规定、农村环境与资源保护基本法、农村环境与资源保护单行法、农村环境标准和相关法中关于农村环境与资源保护法律规范等构成一个单独针对农村的环境法律体系”。[8]第二种为合一模式，主张在原有的环境保护法律法规中对涉及农村环境污染方面的内容进行补充和修改，没有必要再制定独立的《农村环境保护法》。从有利于农村环境保护工作的开展和推进的角度来说，第一种观点更有效。但此方案立法成本过高，严重影响法律体系的稳定性、连续性，势必造成国家的法制不统一，形成新的城乡二元结构，因此只有理论研究上的可行性，纯属纸上谈兵，实不足取。目前完全可以在不改变环境法律体系结构的前提之下，通过专门法律条文、单行立法、地方性立法等形式解决农村环境保护的法治保障问题。

基于以上分析，建议在农村环境立法上采取城乡合一模式。在国家立法层面上，由作为国家环境基本法的《环境保护法》对统一适用于城市和农村的环境保护基本原则、监督管理体制、环境保护基本制度，以及适用于农村的特殊制度作原则性的规定，以确定国家环境保护的统一规划和格局，为其他具体、可操作的法律法规的出台构建坚实的立法基础，促进农村环境法律体系的建构和完善。在环境保护单行法律中，有针对性地创设适用于农村的环保法律制度。对全国农村环境保护中具有共性的重点领域或重大问题，由国务院制定行政法规加以规制，《畜禽规模养殖污染防治条例》即是一个成功的范例。其他如耕地土壤保护领域、农药化肥使用问题、农业资源综合利用问题，均属全国农村环境治理的共性问题，均适宜行政法规形式统一规范。

在地方立法层面，首先要规范农村环境授权立法。授权立法对地方立法机关来说，既是权力，也是不可放弃的职责，应当及时高质量地完成立法，不能拖延或敷衍了事。其次，充分发挥地方立法权的在农村环境保护中的作用。新修订的《立法法》规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，地方立法权将扩至全国282个设区市。在农村环境保护方面，地方立法不仅十分必要，而且应当成为农村环境立法的主体。随着地方立法权的扩容，农村环境保护地方立法将会全面铺展开来，其积极效果值得期待。

（二）扩大农村环境保护立法中的农民参与

环境民主理念体现在农村环境立法领域，就是要求在农村环境保护立法中，应当充分体现农民的意志和环境需求，以法律的形式对农民的环境利益加以确认和保障。农村环境立法关涉农民重大利益，只有为广大农民提供参与机会、扩大参与途径、畅通参与渠道、保证参与效果，立法才会得到农民的赞成和拥护，才能得到不折不扣的落实。

扩大农民参与就要加强农民“发声”的制度建设。“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程。”[9]不能说话或者只能自说自话，都无法产生影响力。改变农民在农村环境立法中“参与无门”“参与无用”“参与无力”的状况需要制度的保障。2015年9月1日施行的《环境保护公众参与办法》对公众参与政策法规制定等公共事务的原则、程序、方式等作了较为详细的规定。但在农村环境立法中，诸如调查问卷的设置、公告的途径、反馈的方式等方面务必考虑农村、农民的特殊性。首先，确立农民意见征集制度。尤其地方农村环境立法，可以考虑选取问题突出的样本区域，通过基层组织征集农民的意见和建议。还可以要求地方人大代表必须通过征集农民意见的方式进行前期立法调研。其次，确立农民参与立法听证和论证旁听制度。农村环境立法听证会必须有一定比例的农民代表，听证会应向公众开放。召开农村环境立法座谈会、论证会时，应允许农民参与旁听，既能激发农民的参与热情，提高农民参与意识和能力，又能提高立法质量。最后，确立农民意见反馈制度。对农民意见较为一致或分歧较大的，或对农民影响较大的问题，应通过公开方式最大范围地向农民反馈。有道理、可行的就赞成并吸纳进立法，没道理、有困难的就解释明白，以求理解。

（三）提高农村环境立法的分量和质量

国家立法层面应增设农村环境保护专章（节）或农村环境保护专门规定。新《环境保护法》有关农村、农业环境保护的条文从原来的一条增加到四条，为从城市环境保护向农村环境保护的拓展，实现环境保护的城乡公共服务公平，加强农村环境综合整治提供了有力的法律支持。这是我国农村环境立法的一个巨大突破，是以法律形式推进城乡环保服务一体化的标志性开端。《环境保护法》的立法实践经验亟需在国家环境单行立法中推广开来。国家单行立法中，可以采取设置农村环保专章（节）的形式，如《水污染防治法》设“农村水污染防治”专章，《固体废物污染环境防治法》设“农村固体废物污染环境的防治”专章，将全国农村具有共性的问题、可以通行的制度和措施（例如秸秆的综合利用、农药化肥的合理使用等）尽可能规定得详细具体。只要避免无用的重复、啰嗦，无需吝啬法律条文的数量。

提高农村环境立法的针对性、操作性。相同的法律制度在不同的地域会产生不同的适用效果，因此同一法域的不同地方当有不尽相同的法律制度设计。在城乡二元结构特征尤为突出、东西差距巨大的我国，在环境立法上更需要对城乡、东部农村与中西部农村的法律制度设计仔细考量。在城市有效的制度措施可能在农村收效甚微，同类的污染问题农村却难以照搬城市的制度措施。例如，征收生活污水处理费、垃圾处理费，在城市切实可行，在农村极有可能会遭到抵制，在东部农村可适当考虑收取少量的垃圾收集转运和污水处理费，在中西部农村或许就性质不同。因此，农村和城市、东部农村与中西部农村的生活污水、生活垃圾处理就需要不同的模式。农村环境立法必须深深地根植于农村环保需要和农村农民的实际情况，因地制宜，保证制度措施的针对性、便于操作、行之有效，才能使之成为有生命力的“活法”。

（四）建立农村排污权交易和生态补偿制度

环境问题的综合性、复杂性决定了环境保护必须综合运用行政、法律、经济的多种手段，将市场机制引入农村环境保护领域不仅是十分必要的，而且其功效也是无可替代的，甚至有学者认为市场机制在环境治理中应居于决定性地位，正是环境治理模式从政府向市场的转变，才让西方国家重返蓝天。[10]环境经济学认为，只要排污量以及排污引起的社会成本是可测量的，就可以以排污的社会成本为基础，通过向排污主体征收排放费的方式来达到减排治污、改善环境的目的。环境领域不可能通过空间疆域的划分来产权清晰，但完全可以通过界定排放权的归属达到同样的效果，进而就可以通过市场机制来解决污染排放、损害赔偿、环境治理效果优化的目的。这就是“科斯定理”的精华所在。“……我们必须创造出新的体制，从而激励人们投资于更有效的技术，增加其技能，并组织更有效的市场。这些激励机制体现于制度之中。”[11]排污权交易制度通过市场的手段来实现对环境污染的控制。该制度自上世纪70年代在西方国家开始实施，并证明行之有效。我国自2002年开始试点，但推进缓慢，并且仅限于工业和城市点源污染的控制领域。在农业源污染排放已经与工业源、城镇生活源“平分秋色”，而且城市和工业排污总量缩减空间已经很小的今天，将农村污染物排放纳入排污权交易制度，将会大幅降低污染治理和减排的成本，显著提高农村环境治理的成效。

生态补偿制度以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，它集中体现了“污染者付费”“受益者付费”“破坏者付费”的原则。国外的生态补偿实践证明，采用市场机制运作的生态补偿制度具有成本低、适用范围广、决策民主等优势。近年来我国生态补偿机制的探索主要集中在森林、草原、流域、矿产资源开发等领域，耕地及土壤等生态补偿尚未纳入工作范畴。在试点探索中，我们基本上采取的是政府补偿模式，由政府充当生态补偿机制的制定者、策划者、激励者和监督者，补偿方式也局限于政府直接运作的转移支付、产业支持、政策补偿、建立生态补偿基金等，其补偿资金来源单一、资金缺口大、资金运作缺乏有效的监督约束机制等弊端也日益显现。2010年5月《生态补偿条例》已进入法律起草阶段，但时至今日依然未能面世。新《环境保护法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”我们应当尽快制定《生态补偿条例》，将农村环境的重要领域如耕地土壤保护等纳入生态补偿范畴。同时创新农村生态补偿模式和方法，发挥市场补偿的积极作用，通过产权交易市场、生态标记、一对一交易等形式，通过环境受益者对环境保护者的直接补偿，实现环境供需方之间的直接对接。

（五）赋予村民委员会环境公益诉讼主体资格

新《民事诉讼法》和《环境保护法》在环境公益诉讼方面均有突破性规定，《民事诉讼法》第55条的“有关组织”，被《环境保护法》明确为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将其进一步具体化为在“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门”“登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。目前符合条件的社会组织有700余家。但是，从2015年1月新《环境保护法》实施到2015年7月，这些社会组织仅提起7起环境公益诉讼，[12]远远低于大众的预期。《村民委员会组织法》规定村民委员会有办理“公共事务和公益事业”“保护和改善生态环境”的职责。村民委员会是最了解农民、贴近农民、农民最信得过的基层自治组织，最有能力也最便于将环境侵权案件中的受害人团结起来，为组织的成员提供各种支持。因此，在目前环保社会组织发展严重不足、农村环境形势依然严峻而农民自身环境维权尚存诸多制约因素的条件下，赋予村民委员会环境民事公益诉讼原告资格不应有立法和司法实践上的障碍。

参考文献：

［1］龙新.我国首部农业农村环保行政法规开始实施［N］.农民日报，2014- 01- 07.

［2］申东.银川率先出台农村环保条例填补我国农村环境保

护地方性法规空白［N］.法制日报，2012- 10- 27.

［3］宁夏率先在全国制定农村环境连片整治示范六项技术标准规范［EB/OL］.国家环保部网站.http://www.zhb.gov. cn/zhxx/gzdt/201112/t20111231_222057 . htm .访问时间：2015- 09- 24.

［4］申东.宁夏启动农村环境保护条例立法［N］.法制日报，2013- 10- 09.

［5］［美］博登海默.法理学——法哲学及其方法［M］.北京:华夏出版社，1987：235.

［6］地方法规保护园区违规审批［EB/OL］.http://news.sina. com.cn/c/2007- 06- 07/144213175962.shtml.访问时间：2015-09- 24.

［7］林琳.对实施性地方立法重复上位法现状的原因分析和改善设想［J］.人大研究，2011（01）.

［8］张晓敏.科学发展观视野下的我国农村环境保护立法思考［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2008（06）.

［9］王治河.福柯［M］.长沙:湖南教育出版社，1999:67.

［10］平新乔.环境治理要依靠市场机制的决定性地位［J/OL］.新浪财经http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/2014- 0311/ 162318474749.shtml.访问时间：2015- 09- 28.