王 蕊

(辽宁省江河流域管理局, 辽宁 沈阳 110003)



浅析“十二五”期间辽宁省河道采砂管理规范化

王 蕊

(辽宁省江河流域管理局, 辽宁 沈阳 110003)

“十二五”时期是辽宁省水利事业蓬勃发展的五年，同时也是河道采砂管理规范化发展进程中关键的五年，为维护河道管理秩序，强化河道采砂管理，实现资源的可持续利用，在“十二五”开局之年，辽宁省人民政府办公厅以明电方式下发《关于加强河道采砂管理工作的通知》，对全省河道采砂管理工作做出总体要求。随后，全省先后出台修订了一系列河道采砂管理相关的管理办法与政策措施，有效地推动了河道采砂管理工作的逐步规范化。

河道采砂； 规范化； 管理； 政策

1 引 言

辽宁省河流众多，砂石资源较为丰富，且分布广泛，浑河、辽河、太子河、清河、鸭绿江以及六股河等一些中小河流，都蕴藏着丰富的砂石资源。随着新型城镇化建设发展，用于道路、桥梁及房屋等建筑物的原材料需求量越来越大，砂石作为建筑物的主要原材料也日益紧俏，致使市场供需失衡，非法采砂行为屡禁不止，中小河流采砂管理秩序混乱，河道采砂管理形势十分严峻。因此河道采砂管理工作任务艰巨，责任重大，社会关注度越来越高。

为了加强河道采砂管理，维护河道河势稳定，保障防洪安全，自从2011年以来，辽宁省开始加大河道采砂管理力度，相继出台一系列文件，由宏观到微观、层层递进，逐步规范河道采砂管理制度，使全省河道采砂管理进入一个新的阶段。省水行政主管部门设立了采砂管理部门，专门负责全省(除辽河、凌河保护区外)河道砂石资源保护和河道采砂管理的监督、检查、指导与考核工作，研究制订全省河道采砂管理政策，河道采砂规划、计划编制、采砂许可的受理，以及全省范围内重大河道非法采砂行为的打击等相关事项。

2 “十二五”期间，河道采砂管理体制逐渐理顺，政策逐步完善

2.1 明确采砂管理主体，创新管理体制

辽宁省机构编制委员会于2011年下达了《关于调整河道采砂管理职责问题的通知》，明确了全省河道采砂管理工作(辽河、凌河保护区除外)统一交由水利部门负责。同年，省编委批复设立省江河局和省公安厅江河流域公安局，明确了由省江河局负责全省河道砂石资源保护的监管，省江河公安局负责维护治安秩序和打击水事违法犯罪活动，随后，各地根据实际情况相继成立了市、县江河流域管理机构和公安队伍，全省江河流域保护管理体系得以完善。

2.2 完善采砂政策，规范采砂管理

2011 年省水利厅先后印发了《辽宁省河道采砂管理实施细则(试行)》《辽宁省河道采砂权拍卖挂牌出让暂行办法》，联合省财政厅制定了《辽宁省河道采砂权出让价款征收使用管理办法》，试行三年后，针对采砂政策实际执行中遇到的新问题，2014年省水利厅对采砂相关政策进行了修订完善，正式印发《辽宁省河道采砂管理实施细则》和《辽宁省河道采砂权拍卖挂牌出让办法》，为规范河道采砂恢复保证金的收取、使用、返还和管理，2015年联合省财政厅出台了《辽宁省河道采砂恢复保证金管理办法(暂行)》。

3 “十二五”期间，河道采砂管理日益规范化，成效显著

河道采砂管理政策的逐步完善，有力支撑着全省河道采砂行为的日益规范。2011年实行河道采砂新政策以来，结合全省采砂工作实际情况，辽宁省加大、加强了对河道采砂的管理工作。

3.1 河道采砂规划、计划制度全面实施

河道采砂规划、计划的制订，是维护河势稳定、保障防洪安全的需要，也是合理开发砂石资源、维护水环境生态健康的重要保证。五年来，全省严格实行河道采砂规划和年度计划制度，有效控制了开采总量和年度计划开采量。2011年以来，根据实际情况，三年作为一个规划期，组织编制了2011—2013年、2014—2016年采砂规划，在规划的基础上，每年年初以市为单位组织编制各地的采砂计划。

3.2 规范河道采砂权出让，加强许可砂场管理

采砂许可和管理工作更加规范，有效保护和合理开发河道砂石。据初步统计，2011—2015年全省共许可砂场1063处，许可量2489万m3，采砂价款总额2.2亿元。河道采砂权的出让通过拍卖、挂牌交易的方式进行，符合河道采砂规划、年度开采计划和砂场采砂实施方案，采砂权出让期限最长不得超过三年，出让期限内，采砂权人应按规定申请办理采砂许可证，河道采砂许可证有效期不超过一年，禁止伪造、涂改、出租、出借或私自转让采砂许可证，有效规范了采砂市场。底价低于10元/m3的，需向省水行政主管部门申报测算报告。

3.3 规范采砂恢复保证金管理，确保砂场采后治理

河道采砂恢复保证金是为规范采砂活动和恢复治理采砂区河道环境，采砂权人预先向水行政主管部门缴纳的资金。为强化河道采砂管理，2015年11 月《辽宁省河道采砂恢复保证金管理办法(暂行)》出台，规范了全省河道采砂恢复保证金的收取、返还、使用和管理。该办法是辽宁省采砂管理又一重大举措，对进一步规范和加强全省河道许可砂场管理意义深远。

4 河道采砂日常监管与巡查工作更加规范

“十二五”期间，全省不断加强采砂监督管理与日常巡查，自2011年全面实施河道综合整治以来，每年都对市县水利部门下达采砂日常管理工作的具体要求，全面加强全省河道采砂管理与巡查执法工作。

4.1 强化许可砂场管理与监管，规范许可砂场运行

全面实行许可砂场设置采砂公示牌和砂场界桩制度，加强许可砂场日常巡查监管，在采砂过程中及时查勘复核采砂范围、深度、采量、作业方式等内容，有效规范砂场日常运行；在采砂活动结束前或到达许可期限前，认真核查砂料堆放、弃料处理、采后平整情况，实现许可砂场全程监管。

4.2 依法加强对非法采砂行为的打击

全面排查非法采砂和依法打击超范围、超深度、超采量等违规开采行为，实现早发现、早制止、早处理的机制，在全省范围内开展联合打击非法采砂专项行动，强化部门间的协调配合与联合执法，以合力打击非法盗采砂石行为。据统计，2013—2015年专项行动期间，全省共打击处理非法采砂案件1101件，扣押设备718台套，行政罚款1644.2万元。

4.3 建立河道采砂“三位一体”防控体系，加强采砂日常监管巡查

建立河道、水政、公安部门“三位一体”巡查防控体系，落实省、市、县、乡、村五级采砂巡查监管队伍，并建立健全河道采砂管理责任制，严格执行责任倒查追究制度。开展水利和公安联合巡查，结合明察暗访专线行动，维护河道采砂正常秩序。监管巡查工作重在日常，建立河道采砂现场监管和日常巡查制度，细化巡查频次，做好巡查记录。

5 结 语

几年来，在对河道采砂管理政策的研究和实践探索中，辽宁省河道采砂管理体制逐渐理顺，政策逐步完善，采砂管理制度化、规范化工作初见成效、日益向好，积累了一些经验，却也遇到了一些新的问题，以下做以总结，仅供参考。

5.1 河道管理范围不明确，河道采砂管理和执法难度加大

由于历史原因，辽宁省大部分河道管理范围没有确权划界，河道界限不清、权属不明，河道被侵占、与河争地等现象屡见不鲜，由于河道管理范围不明确，河道管理部门不能依法行使法律法规赋予的管护权力，致使河道采砂违法行为不能及时有效处理，加大了执法难度。建议尽快开展河道管理范围确权划界工作，划定河道管理和保护范围，解决界限不清、权属不明、认识不统一等问题，确保河道砂石资源保护和管理工作顺畅开展。

5.2 非法违规采砂发生新变化，加大采砂监管难度

目前非法违规采砂产生了“昼伏夜出”“蚂蚁搬家”，以及开采的混合料直接运出河道管理范围等新变化，进一步加大了河道采砂管理工作难度，而管理部门未能及时调整增强监管能力和手段，个别地区存在责任意识不强、巡查不到位甚至管理缺失，以及与水政和公安协作不密切等问题，超采和盗采问题频发。建议继续发动省、市、县水利与公安部门，坚持做好联合巡查与联合执法，持续开展打击非法采砂专项行动。强化河道采砂的打非治违活动，树立全省重大涉砂案件典型，以点带面，带动全省采砂打非治违活动的深入开展。

5.3 现行水法律法规与刑法无有效衔接，河道采砂执法难度加大

在具体的采砂管理和执法过程中，因河道采砂管理所依据的水法律法规不完善，并且与刑法缺乏有效衔接等问题，导致对非法采砂定罪存在困难。对于一些非法采砂活动，尤其是一些已危及河道防洪工程及其他设施安全的非法采砂活动，还不能按照对水利工程等造成的破坏及危害后果进行量刑定罪。对此，呼吁水利部门应在全国范围内开展水法律法规与刑法的有效衔接法律调研，加强立法研究，适时提出刑法修正或刑法司法解释的建议。能够明确在河道管理范围内非法采砂造成资源破坏或影响防洪安全的，可依照刑法相关规定以非法采矿罪定罪处罚，切实维护水法尊严和河道采砂秩序。

[1] 郑月芳.河道管理[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[2] 白玉新，许艳霞，等.河道管理法律实务[M].沈阳：辽宁科学技术出版社，2006.

On river sand mining management standardization in Liaoning during the “12th Five-year Plan” period

WANG Rui

(LiaoningRiverBasinAdministration,Shenyang110003,China)

The ‘12th Five-year Plan’ period is the five years with vigorous development of water resources career in Liaoning Province. Meanwhile, it is also critical five-year period for the standardized development progress of river sand mining management. General Office of The People’s Government of Liaoning Province issues ‘Notice about Strengthening River Sand Mining Management Work’ in the form of plain telegram in the first year of the ‘Twelfth Five-year Plan’ in order to maintain river management order, reinforce river sand mining management and realize sustainable utilization of resources, wherein general requirements are formed on river sand mining management work in the whole province. Then, a series of management methods and policy measures about river sand mining management are launched and revised successively in the whole process subsequently, thereby effectively driving the gradual standardization of river sand mining management work.

river sand mining; standardization; management; policy

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2016.11.016

TV879

A

1005-4774(2016)11- 0058- 03