疏勒河流域水权试点工作存在的问题及对策

2016-04-07张景兰

水利规划与设计 2016年8期

关键词：疏勒河试点区水权

张景兰

(甘肃省疏勒河流域水资源管理局，甘肃玉门 735211)

疏勒河流域水权试点工作存在的问题及对策

张景兰

(甘肃省疏勒河流域水资源管理局，甘肃玉门 735211)

水权改革是通过优化水资源使用结构、保证水资源可持续利用和经济发展转型的有效手段，也是保障生态水使用和实现生态平衡的有效途径。结合疏勒河流域正在推进的水权试点工作，作者就试点工作中存在的问题进行了剖析和思考，并提出了对策建议。

水权分配;制度建设;问题;对策建议

DO I:10.3969/j.issn.1672-2469.2016.08.005

2014年，甘肃省被水利部确定为全国七个水权试点省份之一，主要在疏勒河流域开展行业和用水户之间水权交易，试点区为疏勒河干流区玉门、瓜州2个县(市)和甘肃矿区。水利部与甘肃省人民政府于2015年2月联合批复了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》。主要任务是:以流域为单元，统筹考虑流域上下游和生态用水需求，对纳入取水许可管理的取用水户开展取水权的核定，对农业灌溉用水探索用水权确权工作，开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易，建设水权交易平台和建立水权水市场监管配套体系。

1 试点工作进展情况

自启动流域水权试点工作以来，甘肃省水利厅、酒泉市政府和省疏勒河管理局高度重视，认真落实水利部、省政府对于水权试点工作的部署要求，做了一些基础性工作。

1.1 成立领导机构，开展宣传动员

省市县和省疏勒河管理局分别组建了水权试点工作领导小组及办事机构。省级领导小组办公室印发了《甘肃省疏勒河流域水权试点工作方案》。酒泉市和省疏勒河管理局根据时间节点细化工作内容，编印了《水权制度建设资料汇编》和《水权试点宣传知识问答》等材料，适时举办了水权制度建设培训班，组织干部职工深入灌区，大力宣传水权改革的目的意义和有关政策，普及了相关知识，提高了基层服务对象的认识和参与水权制度建设的积极性。

1.2 抓好基础工作，奠定改革基础

一是酒泉市政府和省疏管局对流域内各取用水单位重新核定许可水量，发放取水许可证，对全流域农业灌溉面积和各行业用水户进行了调查摸底，对各自辖区(灌区)水资源总量控制指标进行了分解，下达了2014年至2030年县级行政区、乡镇各行业各单位和疏勒河干流区地表水水量分配控制指标，将水量分配到了农民用水户协会和灌区用水单位;二是省疏管局会同地方水务局进一步完善了农民用水户协会，通过健全配水计量体系、末级渠系建设管理体系、收费体系和协会制度体系，实行“一事一议”和面积、水费、水价、水量“四公开”，实现在试点区农民用水户协会的全覆盖，确立农业用水权确权主体;三是省疏管局通过在流域昌马、双塔和花海3个灌区灌区内选取“百亩实测点”20个，面积2225亩，实测地块354块，连续多年对灌区内主要农作物和新兴作物灌溉定额进行实测，为农业水权确权提供提供数据支持;通过建立三座水库出水口和全灌区主要渠道引、分水口水情监测断面，推行互联网+水务管理实现了运行工况、流量等的实时动态监测，为全局调度计划的严格执行和监督，各级渠系利用率的测算提供了准确的数值依据，为水权试点工作奠定了基础。

1.3 筹建水权交易平台，推进水权制度建设

2016年2月，酒泉市政府编印了《甘肃省疏勒河流域水权试点水资源使用权确权实施方案》，明确了流域水权试点试点工作的确权主体、确权对象、确权条件、确权程序和确权断面，提出了确权基本原则、总体思路、实施流程、实施进度以及保障措施等。省疏勒河管理局配合酒泉市政府研究建设确权登记数据库，并委托相关单位开展流域水权交易服务平台建设。省水利厅委托省水利投资有限责任公司积极筹备搭建省级水权交易信息平台，并结合《敦煌水资源合理利用和生态保护规划》，建立和制订甘肃省水权水市场建设指导意见、疏勒河农业用水确权登记制度和水权交易管理办法，推动疏勒河流域水资源管理条例出台，研究探索水权交易价格形成机制，逐步推行农业用水超定额累进加价制度。

2 试点工作中存在的问题

2.1 灌区用水户节水意识不够

一是灌区耕地亩均用水量偏高疏勒河流域有26.92万人农业人口，194.76万亩农田有效灌溉面积、191.26万亩实灌面积。由于人均灌溉面积较大，耕作精细化程度不高，农户节水意识不强，节水措施落实不到位，造成亩均用水量偏高。二是灌区现行水价偏低。根据2012年甘肃省发改委核定灌区的运行水价为0.15元/m3，成本水价为0.24/ m3，而目前流域试点区农业现行综合水价为0.111元/m3，工程维修和折旧费长期无法按预算管理标准正常计提，灌区水利工程运行维护管理经费严重不足，水价倒挂现象严重，取用水户节水的内生动力不足，既不利于农业节水和水权确权水量的落地。

2.2 农业、生态和工业用水需求差比大

一是区域农业用水占现状用水总量的94.5%，在总量指标约束下，依然有17.9万亩计划外发展灌溉面积不能取得水资源使用权，在确权登记中或存在实施阻力与社会风险。二是试点区属生态脆弱区域，地方政府按照绿色发展理念持续加大试点区生态建设力度。疏勒河承担着跨市级区域的生态调水任务，免费输送生态水给水管单位造成了很大的压力。三是当前经济下行压力较大，试点区域内新兴工业企业偏少，现有工业项目用水需求逐步下滑，行业间水权交易不活跃。疏勒河流域对区域生态保障作用十分突出，区域生态环境用水保障程度较高。

2.3 试点区水权改革基础较为薄弱

一是试点区田间工程配套率低，斗口和井口监控计量设施不完善、标准化程度不高，取水精细化管理尚处于起步阶段。薄弱的基础设施直接影响确权水量的计量与监控，农业灌溉用水精确计量在短期内难以实现。二是目前敦煌项目水利工程已基本完成，水权试点和最严格水资源管理制度的目标已非常明确，确权水量按“三条红线”指标确权与实际用水量有较大差距，落实难度大，如何加大节水力度，完成三条红线目标，已成为一项艰巨任务。

2.4 法律制度体系不完善

一是有关疏勒河流域水资源管理和生态保护的相关法律、法规和条例还没有建立和出台。二是疏勒河流域横跨两省、五县(市)，都有相关水资源管理机构，还有国土、环保、林业等行业管理机构行使职权，流域管理中存在职责不明、交叉管理等现象。三是目前疏勒河流域地下水由地方水务部门管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，流域水资源综合利用、有效保护的管理职能得不到很好的落实，不利于社会、经济和生态可持续发展。

3 对策与建议

3.1 强化宣传培训，提高节水意识

全方位大范围加大宣传力度，利用电视、报纸、网络等媒体，采取印发宣传资料、加强"水利改革”网络专栏建设和制作课件在灌区反复培训讲解等方式，大力宣传流域水权水价试点工作，向灌区群众讲解水资源紧缺、水的商品性以及水权改革的意义和程序，提高广大用水户的水危机意识，转变用水观念。为进一步推进水权、水市场和节水型灌区建设营造良好的用水环境。

3.2 结合项目规划，推进制度建设

针对《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》中的水权制度建设和疏勒河流域水权试点工作都包含了水权分配和制度建设内容，但所涉及的范围、面积、水权水量及工作侧重点又有所不同，建议将敦煌规划水权制度建设与水权试点工作有机结合，建立健全适合流域水权水价改革的制度体系。

3.3 增加试点投入，改善基础设施

建议国家投入资金对试点区斗口计量设施、信息化建设、田间配套设施、节水改造项目、河道疏浚和农田精细化管理等方面进行改造和提高，同时加大水权试点工作经费投入，改善灌区基础设施，保障试点工作稳步推进。3.4 出台政策制度，保障改革成果

针对不同使用途径、不同行业或同行业之间的水权分配，没有明确的法律规定，在取水许可管理中对擅自取水、超额取水、改变取水用途的损害赔偿机制缺失，容易造成有限水资源的滥用和浪费的现象，建议尽快出台水资源用途管理制度。按照中央和省上加快推进水利改革发展的有关精神，建立流域生态用水补偿机制，解决水管单位经费压力，激发其改革动力。三是建议省上尽快制订出台《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》，加快推动灌区农业水价改革，推进实行灌区农业用水超定额累进加价制度，逐步完善疏勒河水价形成机制，保障水权改革成果。