于永根，朱小楼，吴惠仙，张菊阳

(1．浙江省桐乡市农业经济局，浙江 桐乡 314500；2.桐乡市龙翔街道农业经济服务中心，浙江 桐乡 314504)



浙北平原林地资源管理现状与保护利用对策探讨
——以桐乡市林地资源保护管理为例

于永根1，朱小楼1，吴惠仙1，张菊阳2

(1．浙江省桐乡市农业经济局，浙江 桐乡 314500；2.桐乡市龙翔街道农业经济服务中心，浙江 桐乡 314504)

摘要：平原林地资源保护管理是平原生态林业建设的难题之一，传统的平原林地资源管理模式已无法满足平原绿化新的发展要求，如何巩固好新的绿化成果，有效发挥平原生态林业建设的生态、社会、经济效益，是平原林地资源保护管理迫切需要解决的问题。本文通过对桐乡林地资源管理现状、存在问题及发展方向进行调研分析，从管理机制，技术操作、政策法规等方面探讨了加强平原地区林地资源保护管理的途径和方法。

关键词：桐乡市；平原；林地资源；保护管理；对策

1桐乡市林地资源现状

桐乡市地处浙江北部平原地区，无山地森林资源，属纯平原县(市)。近几年通过平原绿化、森林桐乡、四边三化等重点工程的大力推进，绿化面积每年增加近670 hm2，全市绿化总量大幅提升，绿化质量明显提高，有效地改善了桐乡市自然生态环境。2014年初步统计，桐乡市现有林木面积1.76万hm2，林木覆盖率达到24.1%；活立木总蓄积17.9万m3，其中森林蓄积4.3万m3，占23.9%；省级重点公益林460.7 hm2，占森林面积4.1%；花卉苗木种植面积达4 000 hm2以上，生产各类苗木7千多万株；木材市场年经营各类木材30万 m3以上，野生动物皮毛行业年产值20亿元以上。

2平原地区林地资源保护管理存在的主要问题

2.1林地管理职能分散，协调机制不健全

林地管理涉及面广，事关利益格局调整，并在一定程度上受传统管理模式制约，实际操作中存在一些亟待解决的问题。桐乡市地处平原水乡，大部分林地为广义林地，属性种类复杂，除市农经局管理外，还主要涉及国土、交通、建设、水利、环保、农综、各经济开发区及各镇街道等，各相关职能部门之间存在对造林绿化技术标准、规划设计、权属权限、管护措施、职责分工等不统一、不规范和不完善现象，造成一些统计口径及标准不统一、职责交叉、重复测算和林木权属纠纷等许多问题。尽管桐乡成立有“市绿化委员会”，但在绿化建设过程中，没有进行有力的统一规范和协调，监督协调职能没有充分发挥。因此，体现在林地管理上，出现职能交叉，政令难以统一，林地管理存在 “死角”和“盲区”。

2.2绿化规划调整频繁，林木蓄积下降，林地保护与利用矛盾凸显

桐乡市地处工业经济发达的纯平原地区，人多地少，土地成为较大面积植树造林的最关键制约因素。据市国土局2012年土地变更调查，全市有据可查并依法登记的林地已从240多hm2变更成40多hm2，林业用地利用规划缺位，林地缺乏刚性政策保障。桐乡素有“百花地面”之称，传统农业仍占主导地位，传统农作方式影响大，同时受“田边地头种树遮阴减产”现实和观念影响，林农争地矛盾仍然十分突出，大部分人生态意识相对淡薄，随意采毁树木、蚕食林地、占边挪界、乱占林地等现象时有发生。再则桐乡市经济社会快速发展，工业化、城镇化步伐加快，建设用地需求量日益增大。土地调整、宅基地置换、农业综合开发、新农村建设、新市政建设、重大工程及经济区建设、道路河道建设等工程的实施，许多林木被砍伐，在林木资源保护配套政策缺位情况下，造成蓄积量快速减少，据2012年林地规划调查，活立木总蓄积17.9万m3，比1998年减少45.4%。

桐乡市现有林地既要承担满足经济社会发展用地需求，又要保障人们对生态安全和良好生态环境的要求，保证“森林桐乡”建设的绿化成效，但林地建设和保护干扰因素多，林业资源保护游离于政策边缘，随意变更已成为一种常态。林农矛盾、林地权属不清、界线模糊导致林地稳定性差，对林业的长期性、长效性、生态修复的有效性十分不利。居住及建设用地需求与绿化用地之间的矛盾日益突出，冲突发生，处理方法总是“林木让道、绿地让路”，使得林地保护与利用的矛盾日益凸显，管理形势严峻。

2.3林地资源质量不高，生态功能脆弱

桐乡市灌木林地比重大，缺少比较稳定的森林资源片林，森林资源总量不足、生物多样性差、自然生态功能脆弱，涵养水源、保持水土、防风降噪、净化水质、调节气候、净化空气、生态疗养等生态产品生产能力不足。虽然以 “三网(路网、林网、水网)”和城市绿地为主的绿化基础较好，但总体占比很小，绿化树种比较单一，特色乡土树种挖掘与应用较少，物种多样性水平较低。特别是森林结构中，桑园面积比重大(占林地总量72.5%)，乔木林、竹林面积少、林分质量普遍不高，与1998年相比，全市林木蓄积总量少了近一半，平均立木蓄积量仅27.45 m3· hm-2，大面积林地为幼林，防护功能明显下降。城市林业建设注重绿地定额指标和园林景观效果，森林生态功能关注少，往往从美化、装饰、点缀角度出发规划布局与设计，草坪与灌木多，乔木片林少，导致城市林地系统整体性及生态防护功能相对较差，植物群落结构趋于单一，生物多样性不高，生态服务功能较弱。另外部分林地树种选择随意性大，缺乏科学性，导致林木严重生长不良，林地质量整体不高。

2.4林苗一体化造林新模式下的配套管理措施不完善

在大力推进造林绿化，不断加快城市增绿的同时，绿化造林模式除原有的国债防护林建设、通道绿化建设等政府投资外，出现了新的造林模式，即政府补偿，大户承包或企业投资的林苗一体化造林[1]，根据树种搭配多样化和土地产效最大化原理，在林地套种、间作市场前景好、经济价值高的园林绿化苗木，实行林苗间作、加密栽植、立体经营、综合利用，使经营者在获取短期经济收益的同时，也加快森林资源的整体培育，能有效调动民间资本投入造林。另一种模式是为拓展造林空间，充分利用闲置土地进行绿化造林，如开发区征用未用地造林、宅居地整理后闲置地造林、村镇生态片林等。这些新模式的出现对资源管理也带来了新问题，亟须引起重视，主要有：一是采伐问题，是否列入年度采伐限额管理范围，如列入那每一次挖移树木必须申请采伐许可。二是间伐时间、采伐强度问题，树木生长到什么程度可以进行间伐，每次间伐多少比较合理。三是不同造林模式下的分类管理问题，即哪些属闲置地造林、哪些属林苗一体化造林、哪些属国债防护林建设，如何划分并采用哪种管理方式。

2.5相关林业政策、林木权属不明晰，林木保护与管理的监督力度不够

从本市的情况来看，除农民房前屋后林木权益政策相对明确外，其它地段林木收益分配政策、林地和林木权属、林业生态补偿、林木管护政策等方面政策不明、权属不清。只有少量地段林木在收益分配、相关权属方面有文件依据，大多只停留于口头，没有依法办理并获得政府认可、受法律保护的林权证，从而出现了重种轻管、权限不明、地界模糊及护林制度不完善、管护措施不落实、护林队伍不健全等现象，暴露出现有林木管护难、新栽幼树成林难、责任落实考核难、老树砍了更新难的“四难”局面。另外，一些地方、部门和单位领导对林木资源保护法律意识淡薄，在处理招商引资项目建设和林地保护管理矛盾问题上往往重建设、轻保护，对依法管理林地和查处破坏森林资源等违法案件造成困难和障碍，同时监督管理部门由于人员、经费等因素，监督力度仍然不够。

3平原林地资源保护管理的对策与建议

3.1提升市绿委会的指导协调监督职能和林业部门的权威性

林业部门是主管全市绿化的职能机构，要强化林业部门的职能作用，特别是要按照绿化规划组织好实施，并赋予一定的相关权限，避免部门职能交叉，重复建设，多头管理。市绿化委员会应组织协调相关涉林单位共同研究制定具有约束力的全市绿化建设发展规划，明确职责范围、任务、时效、技术标准，并分解到各个相关部门和单位负责具体实施。其次，必须立足长远，细化各个专项规划，在市绿委会的领导与协调下，各相关部门和单位做好专项规划和实施计划；统一组织检查、验收、考评绿化工作，落实“谁实施、谁负责”的长效管护措施，特别要以一定分值权重列入年度考核，赏罚分明，促进计划目标的实现和资源的保护。第三，会同各职能部门，制定相关林业政策，落实管理责任制。

3.2必须解决林业建设用地，完善林业政策，明确权属关系，落实管理责任制

土地利用规划要有明确林业用地规划，同时要从多渠道着手，最大程度地保障林业用地。首先应根据本市实际，划定森林生态保护红线，确定最低限度林地面积、林木面积、森林蓄积量和林木覆盖率，并制定相应的管控措施及生态效益补偿制度；其次要科学编制全市统一的绿化规划，并注重和其他相关规划的衔接配套，增强规划的可操作性和前瞻性，用规划引领城乡造林绿化工作，着力提高林木覆盖率；第三要提高住宅小区、企事业单位的绿化配套标准；第四，对新建公路、航道等预留足够宽度的绿化用地。第五，对农田林网或护岸林等用地如有可能最好采用直接征用，条件不足地段可以采用预留集体土地收归集体使用或采用返租、流转等方法落实绿化造林用地，利用统一规划和政策保障林地面积。第六，应建立绿化补偿机制，对于征用开发涉及的林地，开发单位必须要有足够的相应绿化地来补足，做到占补平衡，保证林地面积不减少。第七，创造条件营造碳汇林，对一些自身发展又无法通过技术革新降低排放量企业，可偿试通过投资造林，以增加碳汇，抵消碳排放，从而降低自身的节能减排任务。

林业政策及林业管理责任制政策性强、敏感度高，稍有不慎，就可能发生“造林十年，毁于一旦”的悲剧。林业生产周期长，林木直接效益低，社会生态效益容易被忽视，难以直观量化，如政策不稳定、责任制不落实，将会直接影响绿化造林成果的巩固和广大群众造林护林的积极性。因此，所有林地在造林验收结束后，应根据不同性质，尽快落实林业政策，明确权益，落实责任，建好档案。

3.3慎选树种，注重生态多样性，提高林地整体质量

当前，桐乡市绿化建设快速增加面积条件不足，今后一个时期只能依靠提质增效。新建绿地时应注意:

(1)树种选择应首先考虑生态效果，其次是观赏效果，以乔木为主，乔灌结合，因地制宜，选择生长快、易管理、虫害少、成本低、效果好的树种。

(2)尽可能杜绝频繁调整规划、树种，减少种了搬，搬了又种的现象。

(3)部分道路、河岸等地段，在不影响周边农作物的前提下，造林时应适当加密种植，既可以提前成林，又减少管护成本，到一定生长时期，还可出售一定量的大苗，在管护中增加一定经济收入；特别要注重乔木在绿化造林中的比例，即在农田林网、河岸、公路、城市主要道路必须以乔木绿化为主，主要绿地、公园等乔木绿化面积比例也应在70%以上；对已建成绿地进行全面调查，根据不同类型和功能，对生态与景观效果差、生长不良林地改造，注重林地个性特征，最大限度发挥林地生态作用，全面提升桐乡市有限林地的整体质量。

3.4完善配套机制，推进多形式、多渠道、多样化造林

完善绿化造林机制，政府应重点出台相关林业发展扶持政策，以提高个人、企业以及多种社会主体参与绿化造林的积极性，实现由单一的政府部门办林业向社会等多渠道办林业的转变，使参与生态建设的主体在绿化家园、改善生态的同时，能够有效保护自身权益，并取得相应经济效益。

明确不同造林地块的造林属性，实行分级管理，首先重点加强对重点公益林、农田林网、河岸、公路、城市道路、绿地公园等重要生态功能区位林木的监管，并把其纳入采伐限额管理范围，防止乱砍滥伐；对林苗一体化造林地块明确间伐时间、采伐强度，制定苗木采挖进度和标准，在保障业主收益的前提下，也要保证林地长期生态效应和景观效果基础数量，采伐可以不纳入采伐限额管理；对于征用未开发土地及其它闲置地造林，可以参照育苗地管理，但须向林业部门进行采挖报备，做好动态监测。

3.5注重舆论导向，加大执法力度，实现森林资源可持续发展

扎实推进林地资源管理工作，充分发挥舆论宣传的指引和推动作用，宣传林木保护的重要意义，除电视、电台、报纸、网络等媒介宣传外外，还应在道路沿线竖立必要的宣传牌，重点加强面对面宣传教育，逐步形成立体的、多层次的宣传网络和格局，为平原绿化建设工作营造浓厚的社会舆论氛围。

林政管理部门必须认真落实森林限额采伐制度，规范审批程序，严格控制森林资源消耗；严格征占用林地审核审批程序，遏制林地资源非法流失，坚决制止和严肃查处未批先占等违法侵占林地行为；做好森林资源调查监测工作，健全森林资源档案，明确权属，使林权权利人的合法权益得到有效保护；完善森林资源保护和管理目标责任制，使各级、各部门领导重视对森林资源的保护工作，增强森林资源法律保护意识；加强部门之间的协作配合，充分发挥监督部门的特有作用；加强林政执法队伍的建设，加大对破坏林地资源案件的督查力度，组织开展专项治理破坏森林资源违法犯罪活动，对违法行为依法查处，维护法律和执法者权威，保障森林资源可持续发展。

参 考 文 献

[1]何舜平.对林苗一体化新型造林绿化模式的实践与探索[J].林业资源管理，2010(3)：6-9.

Discussion on Woodland Resources Protection and Management for Plains of Northern Zhejiang Province— with Woodland Resources Protection and Management in Tongxiang as the Case

YU Yong-gen1, ZHU Xiao-lou1, WU Hui-xian1, ZHANG Ju-yang2

(1.TongxiangAgriculturalEconomicsBureau,Tongxiang,Zhejiang314500;2.TongxiangAgriculturalEconomicServiceCenter,Tongxiang,Zhejiang314500)

Abstract:Woodland resources protection and management in plain has been one of the difficult questions in the process of ecology forestry construction and development. The traditional model of woodland resources management could not meet new requirements of development of greening in plains. Questions like how to consolidate results of greening and how to fully make use of the achievement coming from ecology, sociology and economy are desperately in need to answer. The paper made a thorough research and deep analysis on current management status and existing problems and developing direction of woodland resources in Tongxiang. Further discussion was made on methods and ways to strengthen woodland resources protection and management in plains from the perspective of management mechanism, technical operations, policies and regulations.

Key words:Woodland resources; plains; protection and management; policies

中图分类号:S759

文献标识码:A

文章编号:1001-2117(2016)02-0040-04

作者简介：于永根(1968-)，男，浙江桐乡人，本科，高级工程师，长期从事林业育苗、技术推广及资源管理工作。

收稿日期：2015-09-24