钟献兵　徐昊　潘华

摘要：在当前经济下行压力加大、财政政策与货币政策需要更优配合的大环境下，开展地方国库现金管理变得重要而迫切。本文通过分析比较国外国库现金管理模式，提出了符合我国国情的模式选择，并以B市为例，以Miller-Orr模型计算出市县两级国库最优库存量。同时，基于Miller-Orr修正模型设计了两套地方国库现金管理操作方案，运用2015年上半年数据对两套方案进行了演示操作，根据演示结果对两套方案进行了评价并给出相关建议。

关键词：地方国库 现金管理 模式 路径

一、地方国库现金管理模式的国际经验借鉴与我国的现实选择

发达国家国库现金管理模式主要有集权型和分权型两种。集权型是指国库现金管理的权限集中到中央政府，地方政府不能根据自身情况进行国库现金管理；分权型是指中央和地方政府各自负责自己的国库现金管理，中央政府对本级国库收支进行合理统筹安排和投融资，地方政府自主管理本级的国库现金。

（一）集权型模式简述

集权型模式的代表国家有法国和德国。法国国库现金管理包括了中央政府和地方政府国库现金，决策权在财政部，财政部通过在中央银行设立的国库单一账户控制中央政府和地方政府的收入收缴和支出支付，地方政府要将其盈余资金存放在中央银行的政府账务中，并且不计息，但可以向中央银行自由借款，回购协议和借出现金是法国国库现金管理的主要做法。德国联邦政府和地方政府都设立了现金管理办公室，但是每个营业日终了，各州现金管理办公室的资金余额都要汇到联邦账户，各州现金管理办公室所需支付的款项也要从联邦现金管理办公室调拨，当联邦现金管理办公室资金盈余时，盈余资金即转到财政部在联邦银行支付系统开立的账户中，在隔夜市场上进行投资。

（二）分权型模式分析

分权型国库现金管理的代表国家是美国和英国，美国各州政府可以采取商业银行存款、货币市场运作等多种方式进行现金管理；英国地方政府可以自由地投资盈余现金，还可以获取来自中央政府的长期借款。

美、英模式的相同之处。一是国库账户设置都采用国库单一账户制度，将国库现金余额集中至主要国库账户中来。二是国库现金管理的基础相同，都重视政府会计记录与核算工作，都以科学分析和预测现金流为基础，都在财政部设有专门机构负责这项工作。三是国库现金余额管理原理相似，都试图将国库账户日终余额维持在较低水平，将现金盈余用于投资获取收益。四是都强调国库现金管理操作与货币政策操作协调一致，并且现金管理操作离不开中央银行的配合和支持。

美、英模式的差异之处。一是国库现金管理的重点不同。美国重点放在现金余额管理和资金收付管理两方面，英国重点放在债务管理和货币市场管理两方面。二是国库现金余额的投资渠道不同，美国采取商业银行存款的方式获取收益，英国采取买入或回售优质金融工具以及货币市场贷款等方式，赚取利息收入。三是国库现金缺口的筹资方式不同。美国首先从商业银行中的“税收与贷款账户”调入现金，其次发行短期债券；英国主要是通过发行短期债券、卖出或回购所持有的金融工具、从几家大型清算银行临时透支筹集国库所需现金。

（三）我国地方国库现金管理模式的现实选择

在地方国库现金管理尚无相应制度规范，对国库现金运作各参与方及其职责权限、操作运行模式、风险管理等均未有明确规定的前提下，选择分权型管理模式，应充分借鉴先进经验，完善以下四方面操作要素。

1.国库账户现金最佳持有量的确定。要衡量持有现金的机会成本以及国库现金短缺时的现金转换成本，既要满足政府正常的资金需要，同时尽量获取更高的投资收益。为此需要以经验为基础，采用科学的方法合理确定最佳现金持有量，并根据实际情况及时修正和调整。

2.国库现金余额投资。国库现金余额投资是国库资金运用的重要方面，投资应优先考虑安全性，其次是流动性，最后是盈利性。按照我国的现阶段的情况，商业银行存款、大额存单是地方国库现金投资的首选，还应在投资时注意各种期限的产品组合，满足流动性需求。

3.国库现金短缺时的资金筹措。国库现金管理中的资金筹措主要用于短期或临时性的支付目的，不同于财政管理中的中长期资金筹措。地方政府缺乏短期资金筹措工具是地方国库现金管理的最大阻碍，我们可以借鉴英国的备用透支协议融资和向上级财政借款的方式，加以改进运用到实际中来。

4.国库现金管理的操作部门配合。可以由地方财政部门作现金流预测并提出现金管理需求，由地方国库确定商业银行机构，操作时点则由两部门会商确定。

二、基于Miller-Orr修正模型的地方国库现金管理操作方案

（一）Miller-Orr原模型解析

Miller-Orr模型的重点在于测算现金管理所需的额度界限，其核心是设定了两个控制界限和一个均衡点，L是一定时期内必需的最低现金持有量，H是最高现金持有量，以及目标现金余额均衡点Z。库存余额在上、下限间随机波动，在库存余额处于H和L之间时，不会发生现金交易。当库存余额升至H时，比如说点X，则需购入H-Z单位的有价证券，使库存余额降至Z。同样地，当库存余额降至L，如点Y，就需出售Z-L单位有价证券，使现金余额回升至Z。这两种情况都是使库存余额向均衡点Z回归，既保障了国库现金的基本支付，又满足了国库现金对高收益的需求。

其中，F表示有价证券的转换成本；δ为现金余额波动的标准差；K为有价证券的日利息率。

（二）Miller-Orr模型的现实参数选择

1.δ（现金余额波动的标准差）的数据选取。由于距现在时间越远，财政收支规律与现实规律的相似性越差，对现实及将来的规律指导性越弱，故本课题选取2013—2014年共24个月的月库存均值作为计算现金余额波动的参考数据，其中2013年占权重30%，2014年占权重70%，计算出加权标准差（见表1）。

2.F（每次有价证券的转换成本）的选取。该指标在财务管理学中用于描述低于最优量时把持有的有价证券变现的费用。在本课题中主要衡量现金管理中头寸短缺国库获取现金的成本，所以成本取决于头寸短缺规模，根据先期估算，可以暂定头寸规模为500万元。按照所设计的操作方案，国库借款来源可以是商业银行短期贷款或国库间资金调拨，也可以是存款提现，那么其成本应当满足：存款提现损失的利息≤F≤国库借款的利息。

存款提现应当是提取上月国库现金管理结存商业银行的七天通知存款，故所损失的利息仅是一个月期七天通知存款与活期的利息差，而国库借款的利息则无论何种方式都是以一年以内商业银行贷款利率定价的借期为一个月的利息。具体为：

本金×（七天通知存款利率-活期利率）×1/12≤F≤本金×一年以内贷款利率×1/12

代入数值：500×（1.35%-0.35%）×1/12≤F≤500×4.85%×1/12

最后可得出结果：0.42万元≤F≤2.02万元。

由于没有操作经验，暂取中间值作为计算数，F-1.22万元。

3.K（有价证券的日利息率）的选取。根据《A省省本级国库现金管理暂行办法》和《A省省本级国库现金管理商业银行定期存款操作规程（试行）》的相关规定，A省国库现金管理以商业银行定期存款的方式进行，期限一般在一年内，虽然文件规定只限于省级国库的活期存款，但随着国库改革的推进，下级国库也会参照进行现金管理。考虑到现金管理初期经验不足，为保障财政支出，采取各期限存款混合投资的策略（见表2）。 据B市财政局所提供情况，银行对B市社保资金存款按基准利率上浮20%付息，故K数值为1.788%。

4.L（最低现金持有量）的选取。根据B市财政局的相关制度及惯例，对于国库库款余额没有相应要求，但根据先期估算所得数据显示，县区支库最低现金持有量设为1 000万元，对于国库现金波动性影响较小，有利于现金管理操作的稳定，故L暂设为1 000万元。

（三）基于Miller-Orr修正模型的操作方案

笔者在修正Miller-Orr模型的基础上，为省级以下地方国库现金管理设计了两套操作方案，分别是独立式国库现金管理和前后台联合式国库现金管理。

1.Miller-Orr模型的修正。Miller-Orr模型在现金管理操作时要求库存现金大于等于最高库存H以后才能进行投资，并且当低于最低控制线L时要补足现金至最优库存Z。实际上从算式看，Z的两个部分包含了库存现金波动因素和保障因素，如果不根据地方国库现金波动幅度较小，头寸补充不便的实际情况对模型进行修正，将会导致免操作区间过宽以及补充现金幅度过大的问题。故笔者根据先期估算及实际演示情况修正Miller-Orr模型的操作部分，在最优库存量Z和最低现金持有量L之间不进行现金操作，超过Z时，用超过部分进行投资；低于L，补足现金库存至Z-L（满足波动因素）。原则上每月进行一次操作，通过历史数据及财政收支预判，国库自行选择库存相对较少的时间点作为每月的操作时点。

2.独立式国库现金管理。所谓独立式国库现金管理，即严格按照当前财政“分级负责”的原则，现金管理操作只依靠本级国库资金独立运作，不涉及其他国库。以B市为例，全辖各县区支库按照Miller-Orr修正模型，在计算出最优库存量的基础上，每月操作日当国库库存现金超过最优库存量时，超出部分放到商业银行财政专户里，按照比例混合投资各个期限的存款（见上页表2）；当国库库存现金低于最低持有量时，首先通过提取存款的方式，部分还可以通过“备用透支协议”从商业银行获取不超过1个月期限的短期贷款来弥补头寸，补充现金库存至不低于最优库存量减去最低库存量的值；当国库库存现金介于最优库存量和最低库存量之间时，不进行操作。

3.前后台联合式国库现金管理。所谓前后台联合式国库现金管理，是针对地市和区县两级国库缺乏资金缺口筹集工具，设所辖县区支库为前台，地市中心支库为后台，前台负责进行现金管理，后台负责补足前台短缺头寸的联合现金管理方式。以B市为例，全辖各县区支库为前台，B中心支库为后台。前台按照Miller-Orr修正模型，在计算出最优库存量的基础上，当每月操作日国库库存现金超过最优库存量，或介于最优库存量和最低库存量之间，其操作与独立式国库现金管理一致；当国库库存现金低于最低持有量时，由后台国库调拨资金暂借头寸短缺的前台国库，期限不超过1个月，借款利率与同期从商业银行获取短期贷款的利率相同，补充现金库存至不低于最优库存量减去最低库存量的值。

三、方案评析及相关建议

（一）独立式国库现金管理的评析

该方案的优点在于：一是完全遵循现有的财政管理体制，自己负责，互不影响，不会占用到上级或其他同级财政资金；二是有利于发挥地方政府管理国库现金的积极性，通过规范和预测财政收支来稳定国库现金流，实现收益最大化；三是能增加地方资产负债管理能力，通过与商业银行的议价能力的提高，地方能更好地控制负债成本及资产收益。

不足之处：一是与商业银行的“备用透支协议”难以确定，即使能够签订可能额度较小，短期资金融入渠道不畅；二是商业银行同样会利用签订“备用透支协议”来要求降低国库现金投资存款的利率，不利于投资收益最大化；三是抗风险能力差，如果出现未预期大额支付可能会导致存款变现的利息损失和短期商业银行头寸不足以支付的风险。

（二）前后台联合式国库现金管理的评析

该方案的优点在于：一是操作稳定有保障，后台国库的现金量通常是单个前台国库现金净流出的数倍甚至数十倍，并且由于国库会计核算数据集中系统的应用可以实现国库间资金实时转账，极大地保障了实时资金需求。二是现金管理操作收益的最大化，后台国库对前台国库的资金支持可以使前台国库弥补头寸的外部筹资成本转化为后台国库的收益，实现整个系统的收益最大化。三是解决国库现金筹措工具缺乏的问题，此方案优于备用透支协议融资，不会受商业银行流动性不足的影响。

不足之处：一是两级财政关联性增强，尾部风险承压能力难料。同一地市内财政支出容易有相同特征，两者具有关联性，两级财政联合进行现金管理操作加强了财政支出的关联性，会出现全辖支出集中，库存现金同时减少，全辖国库现金头寸均出现短缺的小概率事件，而财政承压能力和后果难以评估。二是道德风险问题。现阶段县区财政融资成本高，财政支出压力大，联合进行现金管理可能导致县区借国库现金管理造成经常性头寸短缺，长期占用上级财政资金。三是后台支持不利于县区政府资产负债管理能力的提升。

（三）相关建议

1.改善国库现金的流入和流出。一方面要定期编制现金预算和用款计划，合理安排国库收支，及时反映国库现金溢缺，另一方面通过小额折扣、罚金和利息费等手段加快税费资金入库并及时准确支付，避免提早支付。

2.资金分散投资到各家银行，避免集中存放。首先是投资本金的安全性考虑，最大限度降低现金投资风险，其次是避免大额资金进出对单个商业银行的流动性冲击，最后是平等地扶持所有银行均衡发展。

3.针对前后台式联合国库现金管理中的道德风险问题采取三点措施。一是建立动态调整借款利率，对经常透支的国库调高对其借款的利率，提高透支成本。二是对财政在人行开立的国库账户以及在商业银行的账户进行监测或现场检查财政现金管理操作部门的方式，确定故意占用上级资金的行为，一旦确定可以停止其现金管理操作，并处罚金等方式来解决。

参考文献：

[1]马洪范.国库现金管理：理论与政策[M].北京：经济科学出版社，2014年.

[2]财政部课题组.英国财政制度[M].北京：中国财政经济出版社，1998.

作者简介：

钟献兵，男，中国人民银行玉溪市中心支行，会计师；研究方向：区域金融、农村金融。

潘华，男，昆明理工大学管理与经济学院，教授；研究领域：资本市场与信用管理。