蓝毓俊 上海市节能协会



深化电力体制改革推进电力绿色发展

蓝毓俊 上海市节能协会

Deepening Electric Power System Reform to Promote Electric Power Green Development

Lan Yujun Shanghai Energy Conservation Association

继2015年3月中共中央，国务院下达《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》后，2015年11月，国家发改委出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》等六个电力体制改革配套文件，标志着新一轮电力体制改革进入具体操作阶段。上海市节能协会专家委员会，为进一步发挥在能源及电力体制改革方面智库的作用，近期认真学习领会习近平总书记及党中央、国务院关于能源及电力体制改革的有关讲话及文件精神，并对有关问题加深了认识与理解。

1 电力体制改革是推动能源生产和消费革命的历史担当

1.1我国能源发展取得的巨大成绩及面临能源需求的巨大压力

2014年6月，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组六次会议上发表重要讲话时强调，能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。经过长期发展，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，技术装备水平明显提高，生产生活用能条件显著改善。就电力行业而言，2014年全国发电装机容量达到13.6亿kW，发电量达到5.5万亿kWh，电网220 kV及以上线路回路长度达到57.2万km，220 kV及以上变电容量达到30.3亿kVA，电网规模和发电能力位列世界第一。尽管我国能源发展取得了巨大成绩，但也面临着能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战。我们必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道。

1.2“4个革命+1个安全”为电力体制改革指明了方向

在中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记就推动能源生产和消费革命提出了5点要求，即能源生产和消费的“4个革命+1个安全”，为电力体制改革指明了方向。

（1）推动能源消费革命，抑制不合理能源消费。坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针。

（2）推动能源供给革命，建立多元供应体系。立足国内多元供应保安全的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。

（3）推动能源技术革命，带动产业升级。以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，把能源技术及其关联产业培育成带动我国产业升级的新增长点。

（4）推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。

（5）全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全。

通过学习，我们深刻体会到党中央、国务院是从历史的革命的高度对能源生产和消费体制、行业进行分析、定位。目前，我国能源及电力行业在体制、机制、法治等方面还不能适应“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，不能适应以市场化为主体等方面的要求，预示了今后在能源生产和消费体制、行业方面将有更大的、根本性的变革，充分说明了党中央、国务院对能源及电力体制存在问题及改革的高度重视和殷切期望。

2 进一步深化电力体制的重大改革

2015年3月，中共中央、国务院下达了《 关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）文件，明确提出，要进一步深化电力体制改革，解决制约电力行业科学发展的突出矛盾和深层次问题，促进电力行业又好又快发展，进一步推动结构调整和产业升级。

2.1电力行业发展面临的主要问题

当前，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，建成了全面发展的能源供给体系，然而，电力行业发展还面临一些必需通过重大改革解决的问题，主要有以下几个方面：

（1）市场交易机制缺失，资源利用效率不高。售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限，市场配置资源的决定性作用难以发挥。节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生，个别地区窝电和缺电并存。

（2）价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。现行电价管理仍以政府定价为主，电价调整往往滞后于成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护成本支出等方面的变化。

（3）政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。各类专项发展规划之间、电力规划与能源规划之间、全国规划和省级规划之间难以有效协调，电力规划的实际执行与规划偏差过大。

（4）发展理念不落实，发展机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难。光伏发电等新能源产业设备制造产能和建设、运营、消费需求不匹配，没有形成研发、生产、利用相互促进的良性循环，可再生能源发电保障性收购制度没有完全落实，新能源和可再生能源发电、无障碍上网问题未得到有效解决。

（5）立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。现有的一些电力法律法规已不能适应发展的现实需要，有的配套政策迟迟不能出台，切需修订有关法律、法规、政策、标准，为电力行业发展提供依据。

由此可见，深化电力体制改革是一项紧迫的任务，事关我国能源安全和经济杜会发展全局。

2.2深化电力体制改革的指导思想和总体目标

中发〔2015〕9号文件指出，深化电力体制改革的指导思想和总体目标是：坚持社会主义市场经济改革方向，从我国国情出发，坚持清洁、高效、安全、优质、可持续发展，全面实施国家能源战略，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系，为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境，充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律，兼顾改到位和保稳定。

通过改革，不断强化落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念力度，建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制，努力降低电力成本、理顺价格形成机制，逐步打破垄断、有序放开竞争性业务，实现供应多元化，调整产业结构、提升技术水平、控制能源消费总量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促进公平竞争、促进节能环保。

2.3新一轮电力体制改革的重点和特点

（1）改革的重点、路径和目的

进一步深化电力体制改革的重点和路径是：在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，大力推行新一轮电改方案“三个放开、一个独立、三个加强”，即有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；推进交易机构相对独立，规范运行；继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究，进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。电力体制改革最终目的是实现资源的高效配置，安全、清洁、优质、可靠地满足全社会用电需求。改革的最终受益者应当是全社会，让全社会共享电改红利。

随着新一轮电改的深入推进，电力行业迎来深层次的变革，推动发电侧和售电侧有效竞争，推动电网协调健康发展，使电力市场更有活力、更有效率、更加公平、更加便利，为我国经济发展释放巨大的红利。

（2）发电和售电环节引入竞争，建立购售电竞争新格局

按照“管住中间、放开两头”的体制架构，加强对电网输配电环节监管的同时，在发电侧和售电侧引入竞争机制，将建立购售电竞争新的格局。一方面，在可竞争环节充分引入竞争，符合准入条件的发电企业、售电公司和用户可自主选择交易对象，确定交易量和价格，打破电网企业单一购售电的局面，形成“多买方——多卖方”的市场竞争格局；另一方面，加强电网环节监管，保障电网公平开放，按照政府核定的输配电价收取过网费，保障电网企业稳定收入和收益，推动电网协调健康发展，为电力市场体系建设提供覆盖范围更广、配置能力更强的电网基础平台。

（3）建立市场化价格机制，引导资源优化配置

在单独核定输配电价的基础上，发、购电价格通过协商或竞价形成，充分体现电力商品属性，有利于发挥价格的信号传递作用，实现市场在能源资源配置中发挥决定性作用。电价由市场决定，相对于现行的标杆电价，可以进一步促进发电企业竞争和提高生产效率。改革后，输配电价逐步按照准许成本加合理收益方式由政府核定，是相对固定的，发电价格波动直接传导到售电价格。在目前电力供需较为宽松、煤价降低的情况下，拥有选择权的工业、商业电力用户，可与发电企业直接交易，从而降低用电成本，为电力用户带来改革红利。

（4）用户拥有选择权，提升用户服务水平

有序推进售电侧改革，放开用户选择权，同时向社会资本开放售电业务，多途径培育售电主体，形成多家售电竞争格局。用户拥有购电的自主选择权，可以根据自己的个性化需求，实现差异性选择意愿，促进各类电力企业降低成本、提高效率、提升服务。售电公司围绕用户提供多种服务，包括购售电业务，以及合同能源管理、综合节能和用电咨询等增值服务，用户用电更加便利，多元化用电需求也能得到满足，新的产品和服务将会出现。工业和商业电力用户拥有自主选择权，增强了市场中的议价能力，带动供电服务质量的改善，用户权益可以得到更好的保障。同时，客户对服务的需求，也会通过售电公司传递到电网企业，促进电网企业进一步提高供电质量，提升服务水平。

（5）促进节能减排和清洁能源发展

随着电力市场交易机制日益完善，各类电源竞价上网，低成本发电资产将获得竞争优势，环保高效的机组将得到更大空间，促进大容量高效机组替代小机组发电，水电和风电等清洁能源优先发电，将极大促进节能减排工作。跨省跨区电力交易开展，也将有助于清洁能源大规模开发和在更大范围内消纳。市场化电价将根据供需条件更加灵活的变化，及时向用户传递供求变化的信号，引导和鼓励用户优化用电方式，提高用电效率。

（6）促进电力行业整体运行效率提升

随着公益性和调节性以外的发电计划逐步放开，发电企业可通过降低成本、提高生产效率的方式增强竞争力，以获取更多的市场份额，争取更多的发电量和收入利润。随着电力市场建设，售电公司和大用户参与市场交易，进一步增强发电市场竞争强度，提高竞争效率。输配电价改革后，电网企业将改变传统盈利模式，通过重新定位电网功能和电网收益机制，致使电网企业管理目标更加清晰、更加注重提高效率，通过内部挖潜以保证企业收益。同时，配售电业务放开带来的竞争压力，将促使电网企业降本增效，提升用户电能质量、经营能力水平和供电服务质量。

（7）吸引社会资本投资，促进地方经济发展

允许各类社会资本进入售电领域和新增配电领域，将带来新的潜在盈利机会。随着售电侧放开，发电企业、供水供热企业、燃气企业、节能服务企业、新能源企业等市场主体进入售电侧开展业务。放开增量配电投资业务在一定程度上可调动社会资本参与配网建设的积极性，增加了配电网建设资金来源。随着市场发展和用户需求变化，售电公司数量会逐渐增加，将会出现更多服务电力用户的新商业模式、新业务模式和新服务模式，也将提供更多的就业岗位。参与电力市场交易的发电企业上网电价由用户或售电主体与发电企业通过协商、市场竞价等方式自主确定，随着发电成本降低，用户电价也将降低，从而增加企业利润，拉动地方GDP增长。

3 完善电力体制改革的重要保证——电力体制改革配套文件出台

3.1配套文件的鲜明特点

2015年11月，国家发改委出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等六个电力体制改革配套文件，为电改的具体实施提供了进一步指导，标志着新一轮电力体制改革进入具体操作阶段。六个配套文件具有三方面特点：

（1）配套文件牢牢把握市场化改革方向，推进电力市场建设，鼓励公平竞争，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；

（2）配套文件分别落实电价改革、交易机制改革、发用电计划改革、售电侧改革等四项重大改革，着力加强政府监管、强化电力统筹规划、强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平，与新一轮电改方案“三个放开、一个独立、三个加强”的总体思路高度吻合，同时也积极回应了电力领域向社会资本有序放开竞争性业务的社会关注；

（3）既还原电力的商品属性，又重视电力商品对经济社会发展的支撑保障作用，较好处理了政府与市场的关系，实现了市场主体公平竞争与积极履行社会责任的有机结合。

3.2配套文件的主要方面及其意义

（1）输配电价改革破除电网垄断优化资源配置

《关于推进输配电价改革的实施意见》明确了按照“准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价。电网企业的收入来源不再是原来的上网电价和销售电价价差，而是按照政府核定的输配电价收取过网费。电网运营模式改变意味着破除市场垄断，减轻了电网过去作为电力系统运营枢纽和产业发展矛盾焦点的无限责任，有利于电网企业专注电网投资运营，降低成本，提高运营效率，确保电网安全运行，对电网企业同样是利好。新的输配电价形成机制，既为全社会留出了电价适度下调的预期空间，也为市场各参与主体公平竞争、合理定价提供了博弈机会，引导全社会通过电源结构调整、电力技术创新和节能减排降耗，实现全社会电力资源的优化配置。

（2）电力交易机制改革促进市场规范运行与公平竞争

《关于推进电力市场建设的实施意见》明确提出，在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系，市场主体包括各类发电企业、供电企业、售电企业和电力用户，各类市场主体在清晰明确的市场规则下公平竞争和购买电力服务。《实施意见》进一步明确，交易机构可采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式。多种电力交易机构的组建形式和齐备的制度安排，有利于促进电力交易的公开透明，有利于形成公平的市场竞争格局，整体提高电力系统的运营效率。

（3）向社会资本开放竞争性电力业务迈出实质步伐

《关于推进售电侧改革的实施意见》其核心是放开竞争性售电业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。今后，社会资本成立售电公司，无须行政审批，只要符合资产总额、依法工商注册、通过社会公示、履行信用承诺制度即可，充分体现了电力体制改革的简政放权决心。

（4）售电侧改革引导技术创新提升用户体验

售电侧改革是电力体制改革的重要内容。未来售电公司包括电网企业的售电公司、社会资本投资增量配电网并拥有配电网运营权的售电公司、和不拥有配电网运营权的独立售电公司，且同一供电区域可以有多个售电公司。这一竞争格局将彻底改变一网独大的市场生态，售电公司为争取客户，将更多在面向终端客户的技术创新和服务提升上做文章，普通电力用户不仅将获得更高质量的电力服务，也将直接享受整合互联网、分布式发、供电、智能电网等新兴技术所带来的利益。

（5）综合性改革措施促进环境保护与节能减排

配套文件还提出了一系列综合性改革措施，如建立优先发电制度，可再生能源参与市场竞争，跨省跨区送受电逐步放开、逐步形成占最大用电负荷3%左右的需求侧机动调峰能力，共同保证风电、太阳能发电、生物质发电、水电、核电、余热余压余气发电、超低排放燃煤机组按照优先顺序发电，促进清洁能源多发满发。这些改革措施，将以电力市场法规的形式破除地区壁垒，减少弃水、弃风、弃光现象，提高电力系统的清洁能源比重，大幅促进环境保护和节能减排。

（6）优先购电和政府监管等制度安排确保民生用电

针对社会大众关心的电力系统的安全和民生用电如何保障问题，配套文件提出采用优先购电制度、保底供电制度、应急处置制度和政府监管制度等以确保电力安全高效运行和可靠性供应水平。如：优先购电制度，切实保障无议价能力用户优先用电的制度安排；保底供电制度，是指拥有区域配电网运营权的售电公司承担营业区内保底供电服务责任，当社会资本投资的配电公司无法履行责任时，政府即指定其他电网企业代为履行的一种制度安排。

综上所述，电力体制改革配套文件实施到位后，将彻底打破电网垄断，无歧视开放电网，并以全国性开放统一的电力市场高效配置资源，各类市场主体公平参与竞争，社会用户获取更多选择、更加优质、更有保障的电力服务，社会资本得以进入竞争性电力业务，共同繁荣和促进我国电力工业的清洁、高效、安全、优质、可持续发展。

4 电力体制改革对电力行业发展趋势的影响

新一轮电力体制改革，是本世纪初电力体制改革的继续和深化，也是当前供给侧改革、结构改革的要求。本轮电力体制改革，着重在提高资源利用效率、理顺价格关系、健全发展机制、转变政府职能、加强电力市场的法制建设等关键领域和薄弱环节发力，促进电力工业按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念可持续地发展，提升对经济社会发展的能源支撑保障能力和电力服务水平，将对电力行业发展趋势产生深远影响。

（1）促进电网建设与创新发展

开放社会资本投资增量配电网对整个电网建设有三重意义：

1）社会资本成为电网建设的有益补充。

2）社会资本带来配网市场的有序竞争，将掀起新一轮技术创新热潮，进一步提高配网智能化水平。

3）电网企业的投资能力与技术创新将专注于坚强电网的建设。尽管电力市场对社会资本的开放仍属局部，但也能达到四两拨千斤的效果，输配电网将出现一轮投资与创新的高潮。

（2）清洁可再生能源迎来长期稳定利好的发展机遇

长期以来，受制于电价形成机制、跨区送出消纳和配电网建设水平等问题，水电、风电、太阳能发电等清洁可再生能源的发展受到严重制约，弃水、弃风、弃光现象时有发生。这次颁发的优先发电制度从法规层面解决了清洁可再生能源的制度制约。同时，开放社会资本带来电网投资与创新热潮，将从资源利用水平上提高对清洁可再生能源的电网消纳能力。可以预期，清洁可再生能源将迎来长期稳定利好的发展周期。此外，市场化的电价形成机制将综合考虑水电投资的环保移民支出和环境综合效益，可望逐步解除水电开发的硬约束。

（3）抽水蓄能电站将进入更加合理的快速发展通道

抽水蓄能电站是电力系统中运行灵活、反应快速，且具有调频、调相、备用和黑启动等多种服务价值，是目前最经济的大规模储能设施。配套文件明确建立辅助服务交易机制，逐步形成占最大用电负荷3%左右的需求侧机动调峰能力，有利于充分发挥抽水蓄能电站具有装机容量替代、备用节煤和大规模储能效益，能使大容量的火电站或核电站高效率地以最优输出工况运行，显著提高煤电、核电及西部水电的发电量，减少温室气体排放，并增强跨省跨区接受季节性的西部水电和间歇性的风电、光电等清洁能源的比较优势，提高抽水蓄能电站、龙头水库的应用价值和功能效益。同时，随着抽水蓄能电站在电力辅助服务中市场化地位的确立，以及国家对抽水蓄能电站投资核准的简政放权、鼓励社会资本投资，将推动抽水蓄能电站建设进入新的发展通道。

（4）分布式电源与微电网建设破冰起步

随着配电网、微电网智能化发展，分布式电源将提高到战略性发展高度。优先发电制度给予分布式风电、太阳能发电用户以高于一类优先保障的待遇，要求足额收购予以保障。分布式发电的破冰起步，给两类产业带来了希望，一是融合分布式发电与微电网技术的环保智能建筑产业，一是处于产能过剩寒冬中的光伏制造企业。

5 电力体制改革的集结号已经吹响

当前，在国家发改委的直接领导下，电力体制改革于2015年在全国开展试点，并取得初步成效。继2014年深圳电网输配电价改革试点，2015年国家发改委批复同意云南、贵州电力体制改革综合试点方案。2015年6月发改委又批复内蒙古西部电改试点方案，后又在湖北、宁夏、安徽、云南、贵州五个省区“扩围”，经一年多的努力，取得了大量的成果。2016年3月1日北京电力交易中心、广州电力交易中心同时揭牌成立，标志着我国电力放开竞争性环节、实现市场化交易将进入全面实施阶段。

2016年初，北京电力交易中心组织了山东30家电力用户和陕西、甘肃、青海、宁夏等824家发电企业，通过银东高压直流输电线路开展直接交易，交易电量达90亿kWh，这是我国电力用户首次大规模通过跨区输电通道与发电企业达成的直接交易，是促进形成市场化跨区、跨省交易机制的重要探索。在交易成交电量中，风电和太阳能发电电量超过2成以上，使我国东部电力用户享受到了西部清洁、经济的电能，用市场化的方式促进了能源资源的大范围优化配置。

2016年3月29日，国家发改委召开输配电改革新闻发布会，重点介绍湖北等5个试点省份的改革成果。经改革试点，2015年云南、贵州等五省（区），输配电价降价空间合计55.6亿元。同时，剔除或核减了与电网输配电无关的资产和不合理的成本约160亿元。云南省开展了电力市场化交易试点，交易电量达320亿kWh，平均电价降低0.18 元/kWh，为参与交易的企业减负35亿元。

此外，国家要求做好成本监管，以避免电网公司一些不必要的成本。通过加强成本监管，2015～2017年，深圳市电网输配电价较2014年0.1558元/kWh约下降1.23分。深圳商业电价平均降价幅度为8.43分/kWh，相当于电价下降10%左右。

目前，国家发改委发文对全国12个省级电网，部署了扩大输配电价改革试点范围。2017年，上述改革有望扩围到全国全覆盖。

当前，电力体制改革在党中央、国务院领导下已在全国逐步全面展开，我国电力事业将迎来绿色发展的春天，为实现中国梦做出更大贡献！

DOI：10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.05.001