●张付凯 任明艳 韩冬梅 张大力/文

北京市门头沟区食品药品监督管理局

随着老龄化进程的加快和广大群众对健康的追求，保健食品市场在迅速壮大，但存在的问题也愈演愈烈。保健食品曾多次被媒体曝出存在假冒伪劣、虚假宣传、道德缺失等问题。2015 年，北京市食品药品监督管理局主动求变，力求营造风清气正的保健食品经营环境，实行了“三证合一”，将《食品流通许可证》、《餐饮服务许可证》和《食品卫生许可证（保健食品）》统一为《食品经营许可证》，取得了显著的效果。

传统监管模式存在弊端

保健食品行业在食药监管部门监管之前曾由卫生部门、药监部门监管，而各部门长期以来一直按照传统监管模式监管，无可避免地存在难以克服的弊端。

程序繁琐，环节复杂

与普通食品相比，保健食品的销售量较小，受众人群有限， 但是资料提交、现场审核、领导审批等环节要求均高于普通食品，虽满足了严格准入的监管要求，但极大提高了行政成本，而且极易导致“重审批轻监管”的行政管理通病。

力量薄弱，队伍单一

保健食品行业步入快速成长期，近年来保持30%的复合增长率，2015 年市场规模达到了4500 亿元。面对快速发展的保健食品市场，监管力量即使有“质”的提升，也难以应付“量”的膨胀。根据笔者的工作经验，每年新增审批、证件变更、注销等业务占去很大一部分精力，长此以往，不利于保健食品行业的健康发展。

盲区难免，监管缺位

保健食品生产和销售具有一定的专业性，但较多食品经营者文化水平不高，导致误把保健食品作为普通食品，往往不经意间加入保健食品经营队伍；同时网络销售、海外代购、微信营销等形式的异军突起，容易出现监管盲区，导致监管缺位。

“三证合一”后监管效率提升

程序简化

保健食品经营作为特殊食品销售纳入食品经营许可，方便从业人员一次性办理所有经营项目，免去重复提交资料、多次现场审核、反复行政审批的无用功，进而不再出现“一店多证”且内容雷同的怪象。

监管合并，成本节约

“三证合一”后的保健食品经营监管，从资料接收、现场审核、证件制作以及日常监督等方面，均实现同级联动和上下联动，破除了部门间的藩篱，填补管理真空，广泛延伸行政监管触角，极大拓宽了保健食品监管网络。

在简政放权、权力下放的大背景下，“三证合一”为下一步联合执法、统一文书、合并案卷扫除了障碍，从而提升行政效率，节约了社会成本。

信息公开，责任到人

“三证合一”后的许可证有正本和副本，具有内容全面、信息实用、责任具体等特点。正本信息增加了投诉举报电话、日常监督管理机构、日常监督管理人员和签发人，副本信息在正本的基础上增加说明内容七项，充分体现主动作为、监管前移、服务企业的监管理念。

“三证合一”有待完善

通过与传统监管模式相对比，“三证合一”可以降低行政成本、提高审批效率、扫除监管盲区，但作为改革破冰的新生事物，“三证合一”仍有待完善。

保健食品缺少配套法律依据

新修订的《食品安全法》实施以后，关于保健食品监管配套的条例、细则、指南等文件尚未出台，《保健食品原料目录》、《保健食品功能目录》、《保健食品监督条例》等尚未颁布，特别是今年“3·15”晚会曝光保健食品虚假宣传乱象后，仍未有《保健食品广告审查办法》及相关文件做出行之有效的约束，实际监管过程中只能从法理和执法实践自由裁量处理。

基层单位、业务部门尚需磨合

“三证合一”后保健食品的监管力量不断扩大，基层食药所、各级业务部门之间尚需相互磨合，相互配合。《食品经营许可证》的发放完成了监管力量形式上的统一，但距离新修订的《食品安全法》倡导的社会共治仍有较大提升空间。