廖东民 肖同建

探索解决农村特困人口“双失”问题研究

廖东民 肖同建

农村全面脱贫攻坚中最后的堡垒

中央明确提出“十三五”期间脱贫攻坚的目标，到2020年要稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。随着扶贫攻坚任务的不断推进，脱贫攻坚已进入深水区，剩下的都是难啃的“硬骨头”，主要集中在农村特困人口群体，特别是部分丧失或完全丧失劳动能力和失去生活自理能力的贫困人口（以下简称“双失”人口）。

农村贫困人口主要由一般贫困户、五保户、低保户及老弱病残、鳏寡孤独等群体构成。而“双失”人口是农村贫困人口中最弱势的群体，绝大多数是因病因残、无劳动能力、无生活自理能力、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力等因素致贫，面临着日常生活无人照顾、不能自理、自身发展能力脆弱等问题，根本无法实现自身脱贫，只能依靠政府部门和社会力量的帮扶来摆脱贫困或解决基本生活问题。

当前，全国上下都在为打赢脱贫攻坚战掀起一股大干快上的热潮，全面实施“五个一批”“六个精准”的精准扶贫和精准脱贫方略，中央和省级部门定点帮扶贫困县，市县级部门派出第一书记、工作组（队）驻村，单位包村，个人包户，要实现庞大的农村贫困人口的全面精准脱贫。而“双失”人口是实现贫困人口精准脱贫最难的一道坎，他们不仅需要一袋米、一壶油等物品来解决一时之急的生活问题，更需要日常起居有人照顾,需要具备相配套的生活和养老服务体系及其相应的物质保障,需要盘活家庭生产资料从中获得收入，以此来解决今后的生活和养老问题。要实现“双失”人口的稳定脱贫，避免刚脱贫又返贫现象的发生，如何畅通“双失”人口脱贫“最后一公里”问题，是攻克农村全面脱贫的最后堡垒。

探索实施“两集中”

针对目前农村“双失”人口面临的问题，可以探索实行“两集中”，即集中供养和生产资料集中经营，这是实现广大农村“双失”贫困人口脱贫和稳定生活保障的一种有效途径。

一是实行集中供养的必要性。“双失”人口就业门路窄，身体状况普遍较差，居住状况简陋，文化知识和劳动技能水平较低，因残因病返贫恶性循环现象较为突出，又加上失去生活自理能力的特殊性，决定了他们在生活上需要更多的人力、物力和财力来应对日常起居，加之自身经济条件又差，根本无法承担家庭正常的生活开支，与健全普通的农民家庭生活水平的差距正在拉大，进一步加剧了农村贫富差距。

二是实行集中生产资料经营的必要性。由于农村“双失”人口丧失了生产劳动能力，其家庭的耕地、良田、自留山、菜园、茶园或鱼塘等生产资料都撂荒或荒废，处于无人耕种或管理的荒芜闲置状态，他们不但没有从这些生产资料中获得保障基本生活的经济收入，而且也导致农村土地等生产资料的浪费。

关于农村特困人口的救助，国家及相关部门也先后出台了一些指导性的文件。例如，《国务院关于进一步健全特困人口救助供养制度的意见》（国发[2016]14号）、《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号），对特困人员在吃穿住行葬等方面给出了一些针对性的意见。其中，国发[2016]14号文件明确规定，完全或者部分丧失生活自理能力的特困人员，优先为其提供集中供养服务。国家层面相关政策的出台，为地方政府针对农村特困人口，尤其是“双失”人口实施精准帮扶、精准脱贫和集中供养提供了可靠的政策依据，明确了改革和创新方向。

如何实施集中供养

一是建立集中供养中心。针对失去生活自理能力的贫困人口的生活现状，可以探索以行政村为单位，建立集中供养中心、农村敬老院，或依托现有的乡镇、村级敬老院和集中供养点进行集中供养，并配套必要的公共服务设施，如食堂、医院（医疗点）、文化娱乐或康乐中心，可以达到医养结合的效果。在投资保障方面，可以利用和整合扶贫搬迁、危房改造、敬老院建设、社会捐建及财政奖补等项目进行投资建设。在运转资金保障方面，可以设置兜底保障资金，推进农村低保线和扶贫线“两线合一”，将低保标准提高到不低于国家扶贫线标准；可以将“双失”人口家庭中的自有资源（例如耕地、宅基地等）集中进行经营投入使用，鼓励进行适应性劳动（例如种菜、养猪等），获得一定的生活经济收益；也可以开展以本村为主的社会捐助献爱心和志愿者主动服务活动等形式，确保集中供养的运行资金保障。

二是建立集中管理机制。对集中供养的人员实行集中管理制度：严格把握准入关，需经过本人申请、村级初审、乡镇复审、县级民政部门审核和审批；充分尊重个人生活习惯和入住意愿，实行入住进退自主制度；鼓励贫困人口参加适量的劳动，实行有限劳动计酬制度，可以适当增加个人收入；对个人的私有财物，实行个人所有集中管理制度；对长期从事管理和服务人员实行适当的薪酬制度；积极倡导社会慈善机构或组织参与，实行志愿者定期定向服务制度；鼓励和引导企业参与后勤保障工作，实行餐饮、医疗有偿服务制度。

实行生产资料集中经营

针对“双失”人口家庭生产资料闲置和荒废的问题，实行集中管理和经营。一是成立专业合作社，充分发挥基层党组织和村民自治作用，对“双失”人口的耕地、良田等生产资料进行调整、置换，使其相对集中，便于管理和经营。二是委托给村民组或村委会管理和使用。三是通过政策扶持培育、鼓励或支持种粮大户、专业合作社等新型经营主体对“双失”人口家庭的生产资料进行流转经营，建立按土地入股分红的收益分配制度。四是对“双失”贫困户的宅基地或住房，也可以实行分散管理，或者以出租等方式有偿使用。对生产资料实施集中经营，既可以充分利用闲置的生产资料发挥最大经济效益，让“双失”家庭从中获取部分经济收益，解决部分生活经济来源，又避免生产资料的浪费。

存在的困难、问题及解决对策

在现行条件下，对“双失”人口实施“两集中”措施实现其稳定脱贫，也面临着一些困难与问题。一是缺少国家层面的顶层设计。集中供养的住房、食堂等公共基础设施建设需要若干个项目支持和支撑，但每个项目的使用受到各个部门不同程度限制。因此，需从国家层面加强顶层设计和谋划，在政策方面给予一定的支持和倾斜，鼓励创新尝试，突破现有体制机制障碍，将相关项目资金整体切块到各县区，由县区统筹安排项目，避免条块分割和资金零散。二是缺少强有力的组织保证。由于有些贫困村的基层党组织领导能力弱和号召力不强，导致在实施集中供养措施推进过程中，出现了基础设施建设进展缓慢、耕地等生产资料的调整集中难度大、培育和发展支柱产业效果不理想等问题。三是缺少运行管理经验。由于前期涉及若干职能部门参与、项目资金的整合、土地流转经营与管理、市场运作，以及后期进行集中供养管理运行模式等方面，缺少值得借鉴的成功经验进行操作。

针对实施“两集中”措施解决农村“双失”人口的生活生产问题，在实际操作过程中会遇到的一些困难和阻力，可以从以下几个方面加以应对：

一是强化组织保障。地方政府可以成立专门的领导机构或工作领导小组直接负责此项工作的开展；选择村级班子领导能力强，干事创业积极性高的行政村实施。

二是创新体制机制整合资源。信阳市可借助国家农村改革试验区的试验内容和《大别山革命老区振兴发展规划》相关政策为平台，先行先试、大胆创新，整合相关资源，让财力、物力、人力集中，形成合力。

三是加大财政资金支持力度。实施“两集中”措施的基础设施建设，“双失”人口的吃、穿、住、医疗及日常运行管理等各个方面都需要大量的资金，需各级财政以直接投入或奖补资金的形式加大资金投入力度。

四是开展试点引路。解决“双失”人口问题，涉及的内容点多面广，没有可直接供借鉴和参考的模式，可以选择群众工作基础好、战斗力强的行政村作为试点村，先开展试点积累经验，为今后工作的开展发挥借鉴和引路的作用。

五是加强舆论引导。加大前期的舆论宣传力度，让“双失”人口对自家的耕地、良田等生产资料的流转放心，让基层党组织下得了决心，让社会各界献爱心；后期加强舆论引导，积极宣传爱心人士、企业或社会组织捐款捐物的善举，弘扬社会正能量；积极宣传集中供养试点的成功经验，起到引导示范作用。

（作者单位：信阳市委农办、市试验办）