■苏州市农村经济研究会

苏州“特色小镇”建设思考

■苏州市农村经济研究会

苏州农村人口稠密，历史上就是小城镇星罗棋布之地。形成这些小城镇的缘由多种多样：有的因为地处交通要道口，成了商品流通的中转站而成镇；有的因为是属于地区行政中心，俗称城关镇；有的因为是某工业门类比较集中的地方，可称之为工业镇；也有的是由农副产品自由贸易开始，久而久之形成的镇。

一、苏州小城镇建设发展历程

改革开放以来的苏州小城镇建设伴随着经济的转型经历了一场丰富多彩的变迁。按照时序，大致可划分为三个阶段。

第一阶段，自上世纪70年代后期至整个80年代，是苏州小城镇规模“大扩张”时期

这一阶段的动力主要源自于改革开放所引发的社会及民间的动力和活力的大释放。伴随农村家庭联产承包制推行和乡镇工业“异军突起”，苏州农村劳动力出现了大规模转移的高潮，120余万农民进厂。这就是当时被誉为“离土不离乡，进厂不进城”为特征的苏南特色工业化、城市化之路。

在这千军万马、各显神通的工业化浪潮涌起期间，也催生出了一批类似今天所说的“特色小镇”。诸如张家港市乐余被称为“汽车之乡”，张家港市的妙桥、常熟市的碧溪被称为“羊毛衫之乡”，常熟市的王市号称“服装之乡”，还有吴江盛泽“丝绸之乡”，吴江八坼“皮蛋之乡”……

第二阶段，在上世纪90年代，是苏州小城镇功能“大转换”时期

这个年代，可称为开发区时代。突出的是1992年初邓小平南方谈话以后，苏州市明确提出了“以建设大交通、大城市、大工业为基础，以大联动为重要手段，形成市有新区，各县（市）有工业开发区，乡乡镇镇有工业小区”的格局。

随着开发区时代的到来，苏州的小城镇建设发生了三个方面的变化：一是小城镇固有的要素集聚功能逐渐被开发区所替代，加上乡镇工业起点较低以及农民企业家难以逾越的局限性，乡镇工业发展势头减弱，一批工业特色乡镇也相继退出了历史舞台，有的已销声匿迹。二是原有小城镇建设进入了以设施配套、社会事业发展为重要内容的新阶段，教育、文化、卫生等公共服务设施及其各种配套设施纷纷兴建，设施建设水平实现了质的提升，环境明显改善，管理水平提高。三是开发区、工业小区建设的过程，就是一个“筑巢引凤”的过程，一方面加大了公共设施和公共事业建设的投入，另一方面引入了一批新兴产业，一批新兴小城镇也随之崛起。

第三阶段，进入新世纪以来，是苏州小城镇结构“大洗牌”时期

为加快城市化进程，苏州市委、市政府于上世纪90年代中后期作出了“扩大县城镇，发展中心镇，保持特色镇，撤并小乡镇”的决策。进入新世纪，撤并乡镇的步伐明显加快。2003年苏州市出台《关于加快城市化进程的决定》和《关于进一步调整优化镇（街道）、村（社区）行政区划的意见》，到2006年苏州撤并乡镇达到57个，建制镇减为61个，改为街道办事处10个；2007年后苏州先后被列为省级、国家级城乡一体化综合配套改革试点，又撤并了一批乡镇，到2015年末全市建制镇数量减为55个（含5个城关镇），这期间撤并了1个镇，5个改为街道办事处。

乡镇的撤并有其合理的考虑：一是集中发展是工业化的必然要求；二是乡镇工业发展已呈“颓势”，功能转换需要新平台；三是促进各种要素集聚，使有限的资源（特别是土地资源）发挥尽可能大的利用效率；四是降低行政成本。

大规模的乡镇撤并，使全市的小城镇建设发生了三大变化：

一是城关镇“一骑绝尘”，城市现代化步伐之快令其他建制镇望尘莫及。比如张家港市城关镇杨舍镇并入5个镇，面积达153.09平方公里，常住人口51.69万，GDP占全市比重29.18%，地方财政收入占比24.03%。常熟市城关镇虞山镇也并入了5个镇，面积达189.00平方公里，常住人口31.06万，GDP占全市比重41.65%，地方财政收入占比51.55%。昆山市城关镇玉山镇已是中等城市发展格局，镇域内有开发区、工业区、软件园、出口加工区、留学生创业园、国际商务中心，还建了科技文化博览中心、音乐厅、戏院、影院、体育场，银行、大学、医院、星级宾馆、酒店酒吧、咖啡厅，一应俱全。

二是被撤并的镇开始边缘化，与行政中心所在地的差距迅速拉大。这些被撤并镇资金投入不足，基础设施老化，公共设施萎缩，公共服务功能弱化，原有的企业或搬迁或关闭，小镇正面临被淘汰的窘境。

三是植根于传统的特色小镇开始形成。诸如刺绣小镇、核雕小镇、美食小镇、工艺小镇、旗袍小镇等。这批特色小镇悄然兴起的原因主要有四：一是环境优美，二是传统有源，三是民间力量的释放，四是政府助推。镇湖的刺绣小镇就是其中典型一例。

苏州高新区的镇湖街道位于太湖东岸，是规划保护区，又是“苏绣”的发源地之一，已有2000多年的历史。刺绣属于一种传统技艺，素以家庭经营为主，故有“养在深闺无人识”之说。1998年，政府因势利导，将推动产业集群与加快城镇建设结合起来，规划建设了一条长约1700米的绣品街，集聚300多家刺绣经营户；2008年，政府助推刺绣产业二次开发，先后建成中国刺绣艺术馆和刺绣艺术展示中心；2015年，为适应新技术、新业态发展，政府又积极提供服务，打造官方电商平台“苏绣名品网”，使镇湖的刺绣驶入了“触网”快车道，同时成立苏州市刺绣产业创新研究院，为刺绣产业集聚、人才集中注入更多的科技创新要素，促进刺绣产业新业态的成长。

现在的镇湖刺绣小镇，融刺绣品的生产、销售、设计、装裱、镜框制作、物流运输以及面料和丝线供应等于一体，成了全国最大的苏绣生产基地和销售集散地，有绣庄、绣坊450家。在全国大中城市设立300多家网点，从业人员达11000人，其中绣娘8000多人，大师、精品辈出。年接待旅游购物人数达到18.6万人次，绣品热销海内外，年销售额达到4.98亿元。1998年和2000年，镇湖先后被江苏省和文化部命名为刺绣“民间艺术之乡”；2005年镇湖刺绣被列入第一批国家非物质文化遗产保护名录；2010年被文化部命名为“国家文化产业示范基地”。

二、苏州特色小镇建设发展建议

“特色小镇”属于小城镇范畴，但其形态、内涵又不同于原来概念的小城镇，它的价值在于预示着未来的一个新起点。今年6月5日，苏州市长曲福田在常熟专题调研特色小镇时指出：“打造特色小镇，是践行五大新发展理念、推进新型城镇化的具体实践，是推动经济增长、加快转型升级的战略举措，是深化城乡一体、建设美丽镇村的重要抓手，也是巩固和完善现有城镇体系、提升公共服务水平的有效途径。”学习和借鉴浙江特色小镇建设经验，犹如植入一种优秀的“外源基因”，必将促进苏州小城镇建设提升到一个新的境界。

1．思维更新是前提

常言道，思维决定思路，思路决定出路。“特色小镇”其概念其形态，都是时代的产物，其建设路径、办法都不同于以往的小城镇建设，因而思维必须转型，要超越传统的思维模式，改变习惯的思维逻辑，冲破僵化的思维定势。重点要强化四种思维：一是市场思维。党的十八大强调“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，意味着市场是资源配置的主角。特色小镇建设过程本质上也是资源配置过程，毫无疑问市场是主角。而经过改革开放三十多年的“成功实践”，我们的思维习惯却是“政府万能”，“市场思维”是苏南模式的短板。因此，各级要有效地推进特色小镇建设，前提是承认市场在资源配置中的决定性作用，厘清政府与市场的功能边界，遵循市场逻辑思考问题，按照市场逻辑更好地发展政府的作用。二是开放思维。我们已经进入跨界的年代，“开放思维”也可以称“跨界思维”。改革开放三十多年来，经济领域最鲜明的重大变化，即各种生产要素的高度流动性。推进特色小镇建设，同样应该走全生产要素优化整合的道路，将自然资本、生产资本、人力资本、文化资本巧妙地有机地整合起来，将有形要素与无形要素整合起来，将自身的要素和外部的要素整合起来。“开放思维”意味着眼界必须宽阔，一方面是进一步认清自身，有哪些优势，有哪些短处，自身能干些什么，应向外部借助什么？另一方面是认清外部，找到并找准互补的领域、互补的形式、互补的路径，提升开放水平，做好全生产要素优化整合这篇文章。三是互联网思维。互联网是我们现实生活中间最大的一种变量，原有的产业界限、行业界限正在被打破，商业模式不断出新，企业生产方式、营销方式、管理方式都在改变。互联网时代建设特色小镇，比拼的是创新，是混搭。任何地区，任何行业，都没有不变的优势，没有不变的资源，也没有不变的空间，我们必须运用互联网思维面对新情况，分析新变化，采取新对策。四是共同体思维。“同心打造人类命运共同体”，这是以习近平为总书记的党中央鲜明的外交理念，强调平等互利、合作共赢、共同发展。这种思维同样适用于特色小镇建设，地区与地区之间，上游与下游之间，小镇与城市之间，小镇与农村之间，都是命运共同体的关系。所以一定要用共同体思维，处理好各方面的关系。

2．产业选择是关键

没有产业何以聚人？没有人气难以为镇。产业选择决定着特色小镇的成败。可以说，特色产业选准了，特色小镇就成功了一半。借鉴浙江“特色小镇”建设经验，可以通过三条途径选择特色产业：一是立足传统。每个地区都有其独特的文化和性格，形成渗透到人们骨髓里的思维方式、行为习惯，即“潜质基因”。这些看似不变的因素才是决定性的。立足传统选择特色小镇的产业，实质上是一种文化的传承，是一种精神的延续，是潜质的释放。苏州人勤劳，善于学习，外界联系广泛，思想开阔，不盲从，也不排外，容易接受先进的观念和科学技术。苏州农村人多地少，农工相辅，心灵手巧，各显神通。这就是苏州文化，苏州性格，并由此衍生出了苏式生活、苏式工艺等。通过发掘传统文化、传统工艺选择特色产业，充分释放潜质基因的活力，必然具有广阔的市场和顽强的生命力。二是面向现代。苏州正在努力建设具有国际竞争力的先进制造业基地、具有全球影响力的产业科技创新高地，一大批支柱型的现代产业正在形成，互联网、电子信息、云计算、服务外包、智能制造、现代装备、生物医药、纳米材料、现代金融等产业的发展生机勃勃，这为以现代产业为主导创建特色小镇提供了丰富的土壤。小镇可以通过“产业链+人才链+创新链”有机结合，建成具有鲜明现代技术特色的板块。三是打造“加”经济。“加”经济，可视之谓“无中生有”。在新技术、新产业、新业态春潮涌动的时代，应该采用新视角，通过不同产业之间、同一产业的上下游之间，推进产业和技术、产业和文化的融合、嫁接，从而形成一种新产业、新产品、新业态，这就是“加”经济，机会无限。诸如，以旅游为主打，可以加进养老、医疗、农业等内容；以购物为主打，可以加进餐饮、娱乐等内容；在互联网时代，各类产业与互联网叠加都可能催生出新产品、新业态。

3．体制机制创新是生命

浙江特色小镇建设过程实质是又一次“改革”与“解放”的过程，是政府、社会和市场三股力量功能各自“归位”、合作共赢的过程。特色小镇建设毕竟是一项新的事业，在其运作过程中，一定要妥善解决好体制机制上的创新问题。比如，建设主体是社会是企业，政府不干预产业的具体运作，法无禁止皆可为，小镇不设行政区划和行政级别等等。在体制机制创新的过程中，重点需要解决的问题有三个方面：一是厘清政府与市场的权力边界。矛盾的主要方面在于政府转换角色，简政放权，放低门槛，放宽政策，放开市场，放活主体，减少对微观经济的直接干预，强化服务措施，甘当“店小二”。在行政审批、检查评比、税费负担等方面，尽量削减政府权力对创新创业的种种制约，以此换取市场活力的竞相迸发。二是打破行政区划和级别的界限。特色小镇不是一个建制镇，也不是开发区，没有行政级别，就是一个“市场主体”。打破行政区划界限，管理上少受行政干预，运作上便于市场整合资源，发展上适应产业辐射规律，有利于产业做特做强。三是制定规划维护公正。党的十八大报告明确指出，政府的主要职能是搞好服务、建设环境、维护公正。如果说市场行为是实现效率的主要手段，那么政府行为应该是实现社会公正的主要手段。在特色小镇里，人们的创意转化成产品应该有相应的条件，创意产品走向市场应该有可行的渠道，创意经济之间的竞争应该有明确的规则。

4．以建设城市文明为目标

小城镇包括特色小镇建设都必须以建设城市文明为目标。所谓“城市文明”，就是城市人的生活取向、价值取向和生存能力。这个目标是对“以人为本”的最简单、最明了的诠释。城镇化、城乡一体的最高境界，就是要实现在星罗棋布的“小镇”里，有较高层次的生存环境和生活环境，基础设施、公共服务配套，让生活在小镇的居民与生活在城市的居民享有等值的生活水准和生活品质。国际经验表明，城市化一般有三个阶段的演进过程：第一个阶段是“城市中心化”，大量的人口向城市中心集中；第二个阶段是“郊区化”，城市向郊区辐射，人口向郊区分散；第三个阶段是“逆城市化”，相当多的人愿意居住在乡村但并不从事农业生产。这种演变的轨迹本质上是“城市文明”的蔓延。苏州的人均GDP和城镇化率已经接近现代发达国家，但愿意生活在小城镇的人尤其是年轻人不多，说明小城镇在“城市文明”构建上还不到位。在这一轮建设“特色小镇”的过程中，务必强调做“精”、做“美”，坚持人居环境优先，注重公共服务配套，建设“城市文明”。

5．试点探索、分类施策

苏州建设“特色小镇”还处于初始阶段，如何走出一条既符合“特色小镇”一般要求，又有苏州特色的发展道路，有一个实践的过程，必须按照“试点探索、分类施策”的要求推进。从苏州目前的实际情况出发，推进特色小镇建设的“先手棋”可以分为三类。第一类，属于提升类。即对那些已成雏形或初具规模的“特色小镇”，包括“旗袍小镇”、“丝绸小镇”、“文创小镇”、“刺绣小镇”、“核雕小镇”、“羊肉美食小镇”等等，这些小镇的产业特色明显并具较高知名度，这些小镇建设的重点是“提升”：一是加大技术创新力度，提升产业层次；二是加强“加”经济方面的研究和探索，提升多种功能的融合能力；三是加重公共设施、环境建设的分量，提升“城市文明”程度。第二类，属于打造类。主要是对一些某一特色产业已有一定规模的社区、村落，比如有的村借用山水田园风光，辅之以民宿、饮食、传统文化展示，旅游业发展得十分红火；有的村民间电商如火如荼；有的社区已出现了某个前沿行业集聚的迹象，包括金融、电子商务、保健养生等。这些社区、村落虽然目前还没有形成特而强之势，但潜质已成，“打造”有望。对这些社区村落，政府要加强规划指导，加大挖掘和扶持力度，助它做特做强。第三类，属于改造类。主要是对被撤并镇进行定向性改造。如何防止众多的被撤并镇继续走向衰落，使之活力重生，生机再现，这是近年来许多人所关心的一个问题。应该看到，许多被撤并镇，经过长期的发展和建设，基础设施比较完备，城镇骨架基本健全，有的老街坊、老村落保护较好，有的名人故居依然引人入胜，有的传统工艺、传统美食让人流连忘返。现在看来，对这些镇进行方向性改造，建成“特色小镇”，应该是一条光明之路。张家港市杨舍镇所并入的4个镇现在都形成了各自的特色：唐市小镇凸显了商务，东莱小镇凸显了生态旅游，乘航小镇凸显了文化特色，泗港小镇凸显了科创，这些镇依然保持着昔日的生机活力。将被撤并镇改造成“特色小镇”，最切实可行的措施就是“扬长补短”。“扬长”，可以是优势产业，可以是优美环境，也可以是优秀人文；“补短”包括补基础设施之短，运行体制机制之短，人居环境之短等等。可以说，“扬长就是出路，补短才有活路”。□

（课题组负责人：孟焕民成员：陶若伦张济康倪春鑫金伟栋）