黄春英

（中共江阴市委党校，江苏江阴214431）

基层公务人员宪法意识提升路径探析

黄春英

（中共江阴市委党校，江苏江阴214431）

党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视“依宪治国”、“依宪执政”，将社会治理和权力运行纳入法治轨道。提升基层公务人员宪法意识，是贯彻依法治国基本方略的客观要求，是弘扬社会主义核心价值观的应有之义，也是推进基层社会治理能力现代化的根本保障。通过加强宪法教育、推进宪法治理、完善宪法保障，使基层公务人员强化宪法认知、提升宪法认同、培育宪法信仰。

宪法；宪法意识；基层；宪法信仰

党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视“依宪治国”、“依宪执政”，将社会治理和权力运行纳入法治轨道。习近平总书记指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，突出强调宪法的实施和权威地位。宪法是根本大法，在国家治理和建设社会主义民主政治中具有基础性地位。宪法得到全面有效的正确实施，需要党员干部提高宪法意识，带头遵守宪法和维护宪法。全面实施宪法，基础在基层，工作重点在基层。作为党员干部的“最大多数”，基层公务人员宪法意识的高低，对于全面贯彻实施宪法、推进法治中国建设具有非常重要的导向和引领作用。

一、宪法意识的内涵

（一）宪法

汉语中“宪法”一词早已有之，但其含义古今有所不同。如《国语》中的“赏善罚奸，国之宪法”，指国家普通法律的典章或制度；《集韵》中的“周礼悬法示人曰宪法”，指法制宣传与公布施行。在西方，亚里士多德是最早谈论宪法的学者，他在《政治学》一书中指出，“政体（宪法）为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的‘最高治权’的组织”，把宪法和政体联在一起。[1]欧洲封建社会末期，资产阶级的民主主义思想家提出了立宪主义思想，成为资产阶级革命的思想武器。资产阶级革命取得胜利后，制定了宪法，确立了民主政治，近代意义上的宪法产生了。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。它规定了国家根本制度和公民基本权利，集中表现了统治阶级意志和各种政治力量对比关系，确认并保障民主政治，具有最高的法律效力。

（二）宪法意识

宪法意识是人们以宪法为逻辑出发点进行的精神活动。提高基层公务人员的宪法意识，就是基层公务人员要把合宪性作为思考问题的前提，以宪法为基本遵循，维护宪法权威，促进宪法价值的实现。宪法意识主要包含两个核心要素：权力制约和权利保障。

1、权力制约

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”宪法秩序是一种权力秩序，宪法意识是一种限权意识。宪法以国家根本法形式确定了国家权力的来源、内容和形式，是国家权力在法定轨道上运行的保证，是基层公务人员行使行政权力的最高行为准则。一方面，“法无授权不可为”。基层公务人员行使行政权力必须经过宪法和法律授权，“法无授权”而为则是违法，基层公务人员不得做宪法和法律禁止做的事。另一方面，“法定职责必须为”。基层公务人员行使行政权力需承担履职尽责义务，“法定职责”而不为则是行政缺位，基层公务人员不得拒绝做宪法和法律规定的事。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[2]，英国思想史学家阿克顿勋爵的这一论断精辟地指出了腐败之根源。强化对行政权力的制约和监督，是维护公民权利的客观需要，也是建设廉洁政府的重要保障。基层公务人员行使行政权力要依宪行政、于宪有据、受宪制约，真正做到有权必有责，用权受监督。

2、权利保障

列宁说：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”[3]宪法对公民的基本权利进行确认，使公民能够运用宪法维护自己的权利和尊严，是全体公民的最高行为准则。《宪法》第二章规定了公民享有平等权、政治权利和自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利等20多项自由和权利，反映了国家的一切权力属于人民，体现了社会主义民主的本质。一是公民权利自由的广泛性。除了在《宪法》第二章用18个条文规定公民的权利外，在总纲和国家机构中又规定公民合法的财产权、继承权、民主管理权以及诉讼等方面的权利，内容十分广泛。二是公民权利义务的一致性。公民享受权利和履行义务是相辅相成、密不可分的，不存在只享受权利或者只履行义务的特殊公民。三是公民权利自由的受限性。没有不受限制的权利和自由，公民在行使权利和自由时，要受法律的限制。虽然“法无禁止即可为”，公民可以行使任何法律禁止性规定以外的权利和自由，但不能侵犯其他公民的合法权利和利益。依法保障权利，是政府存在的价值和目标，也是民主法治的应有之义。基层公务人员要自觉提高宪法意识，注重运用宪法思维保障基层群众的人身自由、财产权和基本政治权利不受侵犯，依法促进基层群众政治、经济、文化和社会等方面的权利得以实现。

二、提升基层公务人员宪法意识的重大意义

（一）贯彻依法治国基本方略的客观要求

党的十五大首次提出了“依法治国”治国方略，1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“依法治国”治国方略首次在国家根本法中得以确立，体现国家治国理念的重大转变。党的十八届四中全会首次以全会的形式对全面推进依法治国进行系统阐述，提出全面推进依法治国必须坚决维护宪法权威，切实加强宪法实施。宪法是国家的根本大法，是法律的法律，在依法治国中具有先导地位，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，依宪治国的核心和基础是依宪行政。基层公务人员作为党员干部的“最大多数”，其宪法意识的高低，对于推进依宪行政具有十分重要的意义。在实践中，一些基层公务人员宪法意识淡薄，忽视、轻视宪法的权威和作用，把宪法当“闲法”，遇到问题撇开宪法，在公务活动中不按照宪法办事的现象并不少见。一些基层公务人员表面上尊重宪法，实际上与宪法保持一定“距离”，在关系国家重大利益的问题上缺乏宪法自信。在对待公民基本权利问题上，一些基层公务人员缺乏正确的“权利观”，简单把保障公民的宪法基本权利和维护社会稳定对立起来，面对公民的维权诉求问题不是疏导，而是采取围追堵截、打压等方式，严重损害了公民的宪法权利，严重破坏了宪法法律的权威。基层公务人员要切实提高宪法意识，拥护宪法，遵守宪法，实施宪法，以宪法思维全面推进依法治国。

（二）弘扬社会主义核心价值观的应有之义

党的十八大报告用“三个倡导”对社会主义核心价值观进行了系统阐述，即在国家层面倡导“富强、民主、文明、和谐”，在社会层面倡导“自由、平等、公正、法治”，在个人层面倡导“爱国、敬业、诚信、友善”。提升基层公务人员宪法意识，既是社会主义核心价值观的具体要求，也是弘扬社会主义核心价值观的应有之义。一方面，宪法是社会主义核心价值观的重要载体。如在《宪法》序言中，提出“建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，建立广泛的“爱国统一战线”；在《宪法》总纲中，提出民族“平等”、建设“法治国家”、进行“爱国主义”教育；在《宪法》公民权利一章中，提出公民享有“平等”权、“言论、出版”等政治权利和自由、“人身自由”、“宗教信仰自由”、“通信自由”、“婚姻自由”等基本权利。另一方面，宪法是推动社会主义核心价值观建设的重要保障。在社会主义核心价值观的24个字中，法治是核心和基础，而宪法是法治的“元气”。国家的富强、民主、文明、和谐离不开宪法的保障，社会的自由、平等与公平需要宪法作为坚实的保障，爱国、敬业、诚信、友善等公民个人层面的价值准则的遵循也离不开宪法。宪法直接体现和规范了社会主义核心价值观，是社会主义核心价值观建设的关键环节。弘扬社会主义核心价值观，必须理念先行，提高基层公务人员的宪法意识是当务之急。

（三）推进基层社会治理能力现代化的根本保障

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决定，并把它作为全面深化改革的总目标之一。作为国家治理现代化的重要基础，基层社会治理能力的强弱直接关系到经济社会的发展，直接影响着社会公平正义的实现。基层社会治理是基层公务人员对基层社会事务进行有效治理的制度体系和系统工程，内容庞大，工作繁杂，涉及多个社会领域，协调多种社会关系。宪法是基层社会治理的最高准则，是制定、调整基层社会治理政策的根本依据。宪法回答了基层社会治理的基本问题，决定着基层社会治理的法治思维和法治方式，是基层社会治理的系统性规范和根本性规范。伴随着经济体制转轨和社会结构转变“双转交织”的发展进程，基层政府迎来了社会转型期和矛盾凸显期的治理新常态。多种矛盾相互交织，各种诉求相互碰撞，社会不满情绪、社会心理失衡日渐增多。贫富差别、城乡差别、行业差别、地区差别持续拉大，社会阶层分化更加凸显。作为最贴近基层群众的群体，基层公务人员要不断强化宪法意识，以宪法精神引领社会治理，以宪法思维谋划社会治理，确保所有的基层社会治理活动都秉持宪法精神，按照宪法原则和规范调解社会关系、维护社会秩序、解决社会问题，推动基层社会治理现代化。

三、提升基层公务人员宪法意识的主要途径

（一）加强宪法教育，强化宪法认知

加强宪法教育，是基层公务人员强化宪法认知的重要前提，也是有效预防公权力滥用的基础措施。掌握公权力的基层公务人员对宪法认知程度的高低，直接关系到宪法的实施效果，直接影响着宪法的权威和尊严。一要加强警示教育。党校、行政学院等干部教育培训机构应在培训内容的设计中突出警示教育，以典型反面案例警示基层公务人员在工作中要恪尽职守、尊重宪法。二要落实宪法宣誓。党的十八届四中全会决定设立宪法宣誓制度，全国人大常委会也审议通过《关于实行宪法宣誓制度的决定》对公职人员落实宪法宣誓制度作出规定、明确要求。对于这项制度的具体落实，需要在宣誓时间、宣誓内容、宣誓程序、宣誓效力等方面进行深入研究。三要强化专业教育。要把宪法法律列为党校、行政学院等干部教育培训机构的必修课，在培训内容和培训形式上强化宪法教育的制度化和专业化。基层干部教育培训机构要加大宪法课程的开发力度，增强宪法知识和宪法观念的课程设置比例，综合运用讲授式、研讨式、案例教学、情景模式等培训方式，激发基层公务人员学习宪法的热情。

（二）推进宪法治理，提升宪法认同

所谓宪法治理，就是要把国家和社会的各方面纳入到宪法和法治的轨道，就是要以宪法观念、宪法原则和宪法规定为根本前提化解社会矛盾、维护社会稳定，为国家和社会的可持续发展提供坚实的法治基础。宪法不仅是国家的根本大法，也是社会的根本大法。基层社会治理的各项法律、法规、规章和制度，都必须以宪法为前提和基础，宪法规定了基层社会治理的基本原则、重点内容和主要目标，在基层社会治理中具有决定性作用。基层公务人员是基层社会治理的具体参与者，其公权力运行的情况与基层群众的切身利益息息相关。基层公务人员要严格按照宪法观念、宪法原则和宪法规定行使手中的公权力、保障公民的宪法权利，保持清廉形象，维护公民的合法权益，减轻公民的维权成本，最终降低各项社会治理成本。宪法治理通过将宪法精神充盈于日常社会治理中，激活宪法的权利和义务，在基层社会治理活动中彰显宪法价值、树立宪法权威，进一步增强基层公务人员的宪法认同。

（三）完善宪法保障，培育宪法信仰

“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法价值只有在宪法实施得到有效监督的情况下才能得以体现，宪法信仰只有在宪法得到制度保障的前提下才有培育的基础。强化宪法监督、完善宪法保障需要从三方面着手：一是宪法解释机制。构建科学的宪法解释机制，宪法解释机构（《宪法》规定为“全国人大常委会”）依据宪法精神对宪法内容、含义等作出解释和说明，解决宪法规范与社会现实之间的冲突，使宪法得到准确理解并得以正确实施。二是违宪审查机制。通过审查法律、法规、规章的合宪性，使得各个层级的法律、法规、规章与宪法的原则精神相符合，消除立法的部门化和地方化，消除立法腐败，彰显宪法权威。建议全国人大常委会设立“违宪审查委员会”，并通过专门的“违宪审查程序法”保障其实施。三是宪法权利救济制度。宪法权利的可救济性是宪法信仰能否真正获得社会共识的必由之路。所谓可救济性，是指公民的宪法权利和自由一旦遭受侵害，能够通过司法救济途径获得及时保障。宪法对于公民的权利和自由规定得再好，如果不能及时获得救济和保障，对公民而言只是镜花水月。对于公民提出的宪法权利救济诉求，司法机关应当有权适用宪法对其加以保障，激发人们对基本人权的尊重，培育公众对宪法的信仰。

[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印刷馆，1965.129.

[2][英]阿克顿.自由与权力：阿克顿勋爵论说文集[M].北京：商务印书馆，2001.342.

[3][俄]列宁.列宁全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1987.50.

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1671-5136(2016)03-0071-03

2016-08-20

黄春英（1981-），女，江苏江阴人，中共江阴市委党校高级讲师、硕士研究生。研究方向：宪法、民商法、刑事法。