杨肖依

（河南省三门峡市湖滨区人民法院，河南三门峡472000）

法治扶贫视阈下农村法律服务的完善路径

杨肖依

（河南省三门峡市湖滨区人民法院，河南三门峡472000）

农村法律服务对于农村的稳定与经济发展具有重大意义，从我国农村法律服务的实践出发，分析农村法律服务的现状及其存在的问题，借鉴域外基层法律服务的有益经验，立足于我国基本国情，探索符合农村实际、切实可行的农村法律服务的完善路径。

法治扶贫；农村；法律服务

党的十八届五中全会从我国的实际情况出发，结合实现全面建成小康社会的时代背景，明确了到2020年农村贫困人口实现全面脱贫的目标。为了实现这一目标，完善了“精准扶贫”的战略构想，“精准”二字的精髓在于实事求是，农村贫困的原因是什么，农民脱贫需要哪些方面的帮助，在厘清上述问题的基础上，因地制宜地为贫困地区、贫困农民提供其迫切需要的帮助。法治扶贫在脱贫攻坚战略实施中具有重要的地位，农村法律服务作为法治扶贫的重要内容，对于满足农村对法律服务的迫切需求，维护农村的稳定与促进农村经济发展具有重大意义。亟需进一步完善符合我国国情的农村法律服务，为脱贫攻坚战略的实施提供坚实的法治保障。

一、我国农村基层法律服务的功能

我国农村对法律服务存在着迫切的需求，而这一需求的满足对中国法治的进步与农村经济的发展、社会的稳定具有关键性作用。[1]虽然与城市相比，我国农村的法律服务在服务主体、服务内容以及服务方式等方面存在着较大差异，但是其对农村的生产发展、生活进步、脱贫与防止返贫具有重大的积极意义。

（一）普及法律知识与增强法律意识

与受过高等教育甚至专业法学教育的城镇居民相比，农村的广大居民所掌握的法律知识相对匮乏，法律意识也较为欠缺，遇到法律问题时往往不知所措，不仅使自身的合法权益得不到有效的维护，甚至会因为自己的过激行为触犯法律。诚然，基层法律服务工作的重要作用在于为广大农民提供法律帮助，化解争议纠纷，维护农民的合法权益。但更重要的一点是，当基层法律服务工作者利用自己的专业知识为农民的生产生活保驾护航时，会对得到优质法律服务的农民内心产生巨大的冲击，增强其内心对法律的敬畏和对法治的信仰，使其今后自觉地遵守法律，遇到纠纷时自觉运用法律手段维权，进而成为法律知识和法治精神的宣传者，通过现身说法的方式启发更多的农民学法、守法、懂法、用法。进一步讲，当农民的集体法律意识增强后，其法治监督意识也会增强，反过来会激励基层法律服务工作者提升服务质量，促进行政主体及其工作人员依法行政，使贫困治理工作始终在法治轨道上运行。如是，形成良性的循环，这种积极的影响是潜移默化、润物无声的。

（二）维护农村社会稳定

农民在生产、生活中遇到摩擦、冲突和矛盾时，受自身法治素养的影响，极易采取过激的处置方式造成矛盾激化，此时如果没有专业法律服务者引导其通过合法的多元化纠纷解决机制妥善解决，久而久之矛盾慢慢累积，最终可能会演变成为恶性的群体性事件。农村基层法律服务可以在此类群体性事件的预防和解决中发挥关键作用。首先，农村法律服务机构及其工作人员可以采取组织调解、提起诉讼等方式，通过诉讼与非诉相结合的多元化纠纷解决机制，积极引导涉农纠纷的双方当事人通过合法方式化解争议。其次，无论是家庭贫困还是身体残疾的农民都可以获得及时有效的法律服务，在专业的基层法律服务工作者的帮助下，无论是在程序上还是在实体上均获得法律的公正对待，从而避免因诉求无门而采取极端方式导致的恶性后果和恶劣影响。迟到的正义不是正义，正义不仅要实现，而且要以农民可接受的方式实现，[2]农村基层法律服务尤其注重服务实效，以促成纠纷当事人“依法化解争议，自愿达成协议，自觉履行裁判”为原则，促进涉农纠纷及时有效解决，真正实现“定纷止争、案结事了”，有力地维护农村社会稳定。

（三）促进农村经济发展

随着改革开放的不断深化和农业现代化的逐步深入，农村经济在不断进步的同时也面临着大量的纠纷，土地承包经营权纠纷、合同纠纷、劳动争议领域的纠纷尤为突出。农民在面对这一系列的纠纷时，如果没有专业法律服务工作的帮助，无法选择正确的维权途径，极易进入“信访不信法”的恶性循环怪圈，不但难以维护自己的合法权益，而且将来面对这些领域稍纵即逝的经济发展机遇时，往往会因为之前的不幸经历而产生悲观畏难情绪，丧失宝贵的致富机会。如果有专业人员利用自己的专业知识为农民的生产经营活动提供法律服务工作，协助农民进行经营合作合同的起草、审查，防范和规避生产经营过程中可能产生的重大法律风险，及时妥善处理已经发生的各类纠纷，积极组织沟通调解，力争将纠纷以最小的成本在最短时间内予以化解，在诉讼程序中积极做好起诉应诉工作，并保障调解协议或法院裁判的顺利执行，为农民的生产、经营和就业保驾护航，农民就可以放开手脚大胆地抓住宝贵的发展机遇，因地制宜地利用自身丰富的资源对外开展经济合作，有力地促进农村经济的进步与发展。

二、我国农村基层法律服务的实践

自上世纪八十年代至今，农村基层法律服务工作取得了长足的进步与发展，现阶段我国农村法律服务工作主要存在以下几种模式。

（一）“司法所中心”模式

“司法所中心”模式是一种传统意义上的基层法律服务模式，即以基层司法所提供的法律援助为中心，结合基层人民调解委员会、司法所批准成立的法律服务所的配合，鼓励社会热心人士、志愿者广泛参与的多位一体、多方联动的服务模式。平时由上述主体通过法律宣传、热线电话或现场解答的方式为农民提供法律咨询，解答法律疑问。当村民遇到法律纠纷需要寻求法律帮助时，可以先由人民调解委员会在纠纷双方均同意的情况下组织调解，无法调解或调解不成的可以向基层司法所寻求法律援助，不符合法律援助条件的，可以向基层法律服务所的法律服务工作者或由当地热心人士、志愿者组成的法律服务站寻求帮助。此种模式的优势在于充分调动多方面的资源，使各方服务主体之间形成相互配合的联动机制，实现农村法律服务的全面覆盖。缺点在于当具体的法律纠纷无法通过调解方式解决或调解不成，又不符合法律援助条件，农民自身经济状况较差难以承担法律服务费用的情况下，无法获得基层法律服务所的帮助，即使有热心人士、志愿者积极参与，由于没有相关的财政支持，在实践操作中往往捉襟见肘，导致农村法律服务机制运行不畅。

（二）“政府购买服务”模式

“政府购买服务”模式是一种新兴的基层法律服务模式，即由基层政府财政专项资金统一购买法律服务，与当地知名的律师事务所建立法律顾问关系，为本辖区内的村民提供专业法律服务，通常也被称为“政府买单”模式。此种模式的优势在于购买法律服务的资金全部由基层政府专项财政资金拨付，不会出现农民因自身经济状况较差难以承担服务费用而导致无法获得法律服务的尴尬局面；由于法律服务是由基层政府购买的，基层政府在此种模式中必然担当着监督者的角色，能够督促律师尽心尽力履行职责，而律师的专业水平普遍高于一般的法律服务工作者，农民获得的法律服务质量可以得到保证。缺点主要体现在以下几个方面，首先，此种模式会给基层政府财政带来一定的负担，当基层政府财政无法承受高额的法律服务费用时，农民将无从获取专业的法律服务；其次，律师往往在城镇中执业并居住，可能会因为业务的繁忙而没有充足的时间和精力到农村及时解决纠纷；再次，法律服务是由基层政府财政购买的，那么当农民与基层政府发生行政纠纷、需要提起行政复议或行政诉讼时，律师是否会因为利益冲突的原因而无法为农民提供法律帮助？因此，此种模式也存在一定的局限性。

三、我国农村基层法律服务存在的问题

（一）农村法律服务机构设置混乱

目前我国的农村法律服务机构主要包括基层司法所、法律服务所、基层人民调解委员会等。三者在性质上是根本不同的，基层司法所是司法行政机关，具有司法行政管理职能，同时为符合条件的人员提供无偿的法律援助；法律服务所并非行政主体，不具有行政管理职能，其在基层司法所的指导下提供有偿法律服务；人民调解委员会扎根基层，就农村的纠纷开展无偿的调解工作。但在实践中，基层司法所的领导往往兼任法律服务所和调解委员会的领导，上述三个性质根本不同的机构领导相同、工作人员相同，甚至办公地点相同，形成了“三块牌子，一套人马”的尴尬局面，产生了很多弊端。第一，上述三个机构领导和工作人员基本相同，他们一方面要负责日常繁杂的行政管理事务，另一方面又要承担无偿的法律援助和有偿的法律服务工作，使本身就有限的精力还要被进一步分散，导致三方面的日常工作都无法做到尽善尽美。第二，基层司法所的法律援助是不收费的，只面向特定人员，而法律服务所提供的法律帮助则是有偿的，当农民遇到纠纷去基层司法所寻求法律援助时，由于其不符合法律援助条件，转由法律服务所为其提供有偿法律服务，极有可能导致农民误以为是本应提供无偿法律援助的司法所收取了不该收的费用，引发农民对基层司法所的不满，法律服务所的有偿法律服务也无法正常进行。

（二）农村法律服务人员不足和专业性不强

一方面，农村法律服务人员严重不足，考虑到收入的稳定性以及生活的便利性等因素，专业的律师事务所专职律师大都选择在经济较为发达的城市开展执业活动，相比之下，经济相对落后的贫困农村地区对律师的吸引力远不如城市，甚至从农村走出去的大学生，在高校受过高等法学专业教育之后，大都会选择留在就业机会更多、收入相对较高、发展前景更好的城市，而不会回到农村地区执业。现有的活跃在农村地区的基层法律工作者受执业地域范围和业务领域范围的限制，纷纷选择考取法律职业资格，进入城市从事律师执业活动。另一方面，农村法律服务人员专业性不强，人民调解委员会的调解员大都是从农村的村民中选取的，考虑到其受教育水平较低和掌握的法律知识较少，其专业性难免不足；法律服务所的法律服务工作者入职门槛较低，对教育背景和综合能力并没有严格要求，其业务能力和水平参差不齐，缺乏继续学习的动力和能力，难以适应农村数量不断增多、种类更加多元的法律服务需求。

（三）农村法律服务内容单一

随着经济的进步与社会的发展，农村地区发生的纠纷在数量和种类上迅速增加，纠纷复杂程度也日益提高，传统的农村法律服务模式已经不能适应农民对纠纷解决方式的多元化需求。首先，基层司法所的法律援助对被援助对象设置了种种限制条件，农民必须证明自己没有生活来源、经济严重困难、属于社会救济对象等诸多条件，上述严苛条件的设置使得受援助对象的范围受到了严格的限制，大量需要法律服务的农民被排除在法律援助对象之外，法律援助的作用也大打折扣。其次，基层人民调解委员会提供调解服务的前提是纠纷双方均同意由其组织调解，在纠纷双方矛盾激化且均不同意调解或通过调解根本无法达成一致的情况下，人民调解的作用便无从发挥。加之层出不穷的大量新型纠纷本身不适合调解或依法不能调解，使得人民调解雪上加霜。再次，法律服务所的法律工作者受限于自身的法学理论素养和业务能力水平，无法适应种类和数量日益增多且复杂程度愈发增强的涉农纠纷，使得纠纷不能及时有效地得到化解。上述问题的解决迫切需要更加高效、专业的多元化纠纷解决机制。

（四）农村法律服务经费不足

虽然农村地区在国家扶贫惠农政策的扶持下得到了长足的进步和发展，但是从整体看来，农村地区的经济情况仍然不容乐观。政府财政理应对处于弱势地位的农村地区予以照顾和倾斜，但目前我国在农村法律服务方面的财政支持与广大农民对法律服务日益增长的需求是不对等的。[3]目前，我国财政资金对农村法律服务提供的专项财政与发达国家相比仍存在较大差距，农村法律服务经费的欠缺引发了很多弊端。一方面，经济状况不佳但又不符合法律援助的农民会因无法负担费用而放弃寻求法律服务，虽然农村法律工作者收费较专业律师而言已经算较低水平，但大量农民仍然无法承受。另一方面，经费的严重不足使得提供法律援助的基层法律工作者的工作热情不足，进而导致案件办理质量降低，不可避免地会引发接受法律服务的农民对案件办理过程和结果的不满以及对法律的不信任，当其再次遇到纠纷时便不会通过法律途径解决，更可怕的是其有可能会以其亲身经历劝告其他农民遇到纠纷时不要寻求法律帮助，形成恶性循环。

四、我国农村基层法律服务的完善路径

党的十八届五中全会提出从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，完善与经济社会发展水平、百姓需求相适应的公共法律服务体系，加强民生领域的基层法律服务，对我国农村法律服务工作提出了新的要求。在全面深化改革、全面依法治国的大背景下，亟需探索符合我国国情的农村法律服务完善路径。

（一）完善我国农村法律服务体系

1.理顺农村法律服务体系内各机构之间的关系

完善农村法律服务体系，当务之急就是要理顺体系内各机构之间的关系，基层司法所、法律服务所、基层人民调解委员会之间剪不断、理还乱的关系一直为公众所诟病，“三块牌子，一套人马”的管理体制更是产生了诸多弊端。为此，法律援助机构、法律服务所、基层人民调解委员会必须从基层司法所中脱离出来，成为具有相对独立性的法律服务机构。基层司法所肩负起行政管理工作，面向贫困农民的无偿法律服务由法律援助机构负责，法律服务所的基层法律工作者为不符合法律援助条件的农民提供有偿的法律服务，人民调解委员会专心做好基层调解工作，各机构分工明确，各司其职，在各自职责范围内最大限度地做好本职工作，形成良性运行的农村法律服务体系。

2.构建多元化纠纷解决机制

一方面，从化解争议的角度讲，农村基层法律服务中要坚决摒弃“诉讼万能主义”的错误思想，逐步形成以调解、仲裁等非诉讼途径为主，诉讼途径为辅，在掌握尺度的前提下穿插私力救济的多元化纠纷解决机制，争取将纠纷在第一时间予以化解，穷尽非诉讼纠纷解决途径，将诉讼途径作为最后的手段。另一方面，从预防纠纷的角度讲，基层法律工作者或“一村一顾问”制度中为农村聘请的法律顾问在平时的工作中要积极做好法律宣传工作，引导农民正确行使权利和依法履行义务。通过开展法治宣传、案例讲解、法律咨询和纠纷调解工作，使争议处于萌芽状态时就得以解决。

（二）加强农村法律服务队伍建设

为了解决农村法律服务人员不足和专业性不强的问题，要以政府财政支持为保障，综合利用各方资源，吸收优秀社会志愿者和第三方机构参与到农村法律服务中来。

1.吸收法学院系的优秀学生作为农村法律服务志愿者

广大政法院校以及普通高等学校法学院系的大学生、研究生接受了专业的法学教育，掌握了专业的法学理论知识，但是他们的成长、成才仅有理论知识是远远不够的，需要理论与实践相结合，将自己掌握的理论知识在法律实践中予以升华，通过解决法律纠纷和实际问题使自己得到提升。然而，每年大量法学专业学生的实习途径都是固定的、有限的，大都是选择去法院、检察院、律师事务所等机构实习，但是这些机构的实习机会是有限的，实习岗位大都已经饱和，而且在上述机构实习期间大都从事程序性的事务，很少能够实际参与案件的办理，得到的锻炼也是很有限的。农村基层法律服务恰恰给广大法学专业的学生提供了广阔的实习平台，农村大量的法律纠纷为其提供了宝贵的实践和锻炼机会，在这一过程中，农村对于法律服务的巨大需求得到了满足，同时法学专业学生也得到了锻炼和能力的提升，可以形成双赢的互动机制。

2.引入法律诊所制度

法律诊所制度起源于美国，效仿医学教育中的实践教育制度，将法学专业学生、社会热心人士比作实习医生，将法律专家、执业律师比作执业医师，将迫切需求法律服务的贫困农民比作病人，以法律诊所为平台，广大社会热心人士和志愿者在专业人员的指导下，为农民遇到的纠纷进行全方位的诊断，并且对症下药、辨证施治，为贫困农民提供所需的法律咨询、代书、调解等法律服务。西南政法大学是我国法律诊所领域的佼佼者，该校成立的法律诊所是在该校团委和司法研究中心的共同指导下，以“所有人的正义”为宗旨，从事公益法律服务的组织，为农民提供免费法律服务活动。法律诊所根据农民经常遇到的纠纷种类的不同分为不同的“科室”，有婚姻法、合同法、劳动法等，为农民提供有针对性的法律服务。自成立以来，每年都有上千名学生争当诊所志愿者，为农民提供了大量的法律援助服务。可以这样说，西南政法大学的法律诊所一方面发扬了“西政精神”，践行了法律人“铁肩担道义”的社会责任，另一方面，也成为了我国法律诊所制度推广的典范。

3.加强农村法律服务的资金保障

农村法律服务的资金主要来源于政府财政、公益基金以及社会捐赠等，必须不断开拓农村法律服务的经费来源，加大对农村法律服务的资金支持，提升农村法律服务者工作的积极性，提高案件办理质量，及时高效妥善解决涉农纠纷，进而增强农民对法律的信仰。一方面，农村法律服务与生俱来的公益性决定了无论是法律援助、人民调解还是志愿者的无偿服务均应体现政府的责任与担当，这就要求政府必须综合考量农村当地经济发展水平和对法律服务的实际需求，制定本地区农村法律服务专项财政预算，并随着各项因素的变化而适时增加。此外，还要综合利用经济、政策、法律等多种手段筹集农村法律服务资金。另一方面，政府还要制定切实可行的法律服务资金管理制度，确保法律服务专项资金依法使用，确保法律服务资金的筹集与使用始终在法治轨道上运行。

[1]苏力.送法下乡[M].北京：中国政法大学出版社,2005.

[2]王学辉.迈向和谐行政法[M].北京：中国政法大学出版社,2012. [3]宫晓冰.中国法律援助制度研究[M].北京：中国方正出版社, 2004.

D921.8

A

1671-5136(2016)03-0067-04

2016-09-07

杨肖依（1989-），女，河南省三门峡市人，河南省三门峡市湖滨区人民法院审判监督庭工作人员。