冯建新

基于先进理念的央行内部控制研究

冯建新

2014年9月12日印发的《商业银行内部控制指引》，引入制衡性、内控管理部门独立性、内控监督全覆盖等先进理念，对进一步完善央行基层行内部控制体系具有重要的借鉴意义。当前央行基层行内部控制组织实施职责有待厘清、内部控制评价工作有待改善、内部控制监督工作效果有待提高。应建立健全内控机制制度体系、理顺基层央行内控组织管理、完善人民银行内控评价、加强人民银行内控监督。

内部控制制衡机制 内控机制 内控评价

2002年，中国人民银行在《加强金融机构内部控制的指导原则》的基础上颁布了《商业银行内部控制指引》。2003年，银监机构分设后，银监会于2007年进行了第一次修订。为进一步推进商业银行规范内部管理、完善内部控制，中国银监会在深入总结近年来商业银行内部控制发展实践经验，并充分征求商业银行及社会各界意见建议的基础上，于2014年9月12日，印发了再次修订后的《商业银行内部控制指引》（以下简称新《指引》），从内控职责、内控措施、内控保障及内控评价等四个方面引导商业银行强化内控管理。深入分析新《指引》，不仅有利于全面把握商业银行内部控制体系，并有针对性地对商业银行开展依法行政工作，而且对进一步完善基层央行内部控制体系具有重要的借鉴意义。

一、新《指引》中的主要先进理念

（一）引入制衡性原则。是在总体设计方面，调整了内控基本原则。新《指引》提出商业银行内部控制应遵循全覆盖原则、制衡性原则、审慎性原则、相匹配原则等四大基本原则，其中制衡性原则和相匹配原则为新增，取消了原《指引》中有效、独立两大原则。

（二）内控管理部门独立履职。新《指引》要求商业银行建立由其公司治理结构各层级所组成的分工合理、职责明确、报告关系清晰的内部控制治理和组织架构，并指定专门的内控管理部门，而且这个部门必须与内部审计部门相分离；内部审计部门专门履行内控监督职能，对内部控制的充分性和有效性进行审计。在内控评价方面，新《指引》补充完善了内控评价的工作要求，将其作为指引中独立的章节，要求商业银行建立内部控制评价制度，明确内部控制评价的实施主体、频率、内容、程序、方法和标准，强化内部控制评价结果运用，推动内控评价工作制度化、规范化。

（三）内控监督全覆盖。新《指引》单设章节，从内、外部两方面提出内控监督的相关要求。要求商业银行应构建覆盖各级机构、各个产品、各个业务流程的监督检查体系，银监会及其派出机构通过非现场监管和现场检查等方式实施对商业银行内部控制的持续监管，强调发挥内外部监督合力。新《指引》完善了内控监督检查方式，增加了有关违反规定的处罚措施，要求商业银行必须建立内外结合、分工明确的监督检查体系，明确银监会及其派出机构可对内部控制存在缺陷的商业银行，责成其限期整改，对逾期未整改的商业银行，根据有关规定采取监管处罚措施。新《指引》对商业银行风险管理、信息系统控制、岗位设置、会计核算、员工管理、新机构设立和业务创新等提出了内部控制的原则性要求，取消了原《指引》中针对具体业务或环节所作的详细操作性规定，在监管引领方面充分体现了原则性和导向型的要求。

二、当前央行基层行内控长效机制建设存在的主要问题

（一）内部控制组织实施职责有待厘清。新《指引》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》，均要求各单位单独设立内部控制职能部门，并与内控监督部门进行严格分离，以体现制衡性原则。而当前基层央行分支机构大多均是将内控委员会或领导小组的办公室设在内审部门，实际上是由内审部门承担全行内控实施者和监督者的双重身份。即内审部门，一方面要履行内控安全长效机制建设的主管和推动工作，指导各业务部门提高内控管理水平，另一方面，又必须对其参与实施的内控工作开展审计，这种既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬身份，使内审工作的独立性受到影响，进而影响到审计判断的公允性。

（二）内部控制评价工作有待改善。总行于2006年制定的《中国人民银行分支机构内部控制指引》，只是原则性地明确分支机构需开展内部控制风险监督评价，但并没有对内部控制评价提供实质性的指导，如评价的具体内容、程序、方法、标准和要求等一些核心和基本问题，却没有相应的制度作出安排和规范。近年来，虽然一些分支机构在内控评价方面做了一些形式多样的探索，如少数单位尝试建立了适应本行业务特点的内部控制体系、评价指引等，而大多均仅限于对被审计单位内控制度健全程度及执行情况的简单分析和评价，加之由于评价手段落后、评价人员认识差异，以及缺乏一个公认的对内部控制完整性、合理性及可行性的量化评价指标体系等因素的影响，以致目前基层央行开展内部控制评价大多仅限于对被审计单位内控制度健全程度及执行情况的简单分析和评价，评分标准较笼统，对缺乏可比性的不同业务的评审更难以统一和平衡，评估质量难以保证，内控评估结果的公正性、准确性、合理性受到质疑。

（三）内部控制监督工作效果有待提高。与商业银行相比，基层央行内控监督工作明显存在外部监督机制缺乏，而内部控制又相对乏力的问题。从外部监督看，商业银行除了国家财政和审计两个监督部门派出机构的不定期监督外，还必须接受银监会和央行分支机构两个监督部门的日常、定期或不定期的监督检查。而基层央行虽然也接受来自财政和审计的监督，但目前均主要是对财务收支和会计事务的监督，对内部控制的全面监督尚未进行；从内部监督看，基层央行的内控监督主要依赖于内审部门开展的内控专项审计，尽管该项审计自内审转型以来已经列入常规性审计项目，但因审计资源不足，每年所能开展的审计项目数量有限，无论是同级监督还是下查一级，均因支行机构和机关部门众多要做到循环审计一轮至少需5至10年时间。同时，在现行管理体制下，基层央行内审部门缺乏相应的权力和手段，就违规问题而言，也仅有建议权而无处理权，凡查出问题仅能以下达整改通知和后续跟踪检查等方式要求整改。由于缺乏必要的问责手段，经常出现被检查对象对检查发现的问题重视不够，整改不力，甚至屡查屡犯的问题，使监督效果大打折扣。

三、引入先进理念，提高央行基层行内控水平

（一）建立健全内控机制制度体系。《指引》颁布实施后12年中，银监会就先后两次对其进行了修订完善，使其具有了更强的生命力，而《中国人民银行分支机构内部控制指引》自2006年4月颁布迄今将满10年。10年来，人民银行的职能和业务等各方面均发生了重大变化，实际执行中的诸多不适应促使修改完善也是显而易见的。因此，要根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，借鉴《商业银行内部控制指引》，修订、完善《中国人民银行内审工作制度》和《中国人民银行分支机构内部控制指引》，从制度上解决基层央行内部控制长效机制建设依据不充分、职责不清晰等问题，为内控长效机制建设提供制度支撑。

（二）理顺基层央行内控组织管理工作。目标是构建内控管理部门和内控监督部门相分离的内部控制机制。要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，首先考虑设置单独的内控管理部门，由其专司内控监督和协调工作；其次，如若受当前机构编制等因素所限暂不能当单独设立的，可以考虑由会计财务部门履行内控管理部门的职能，内审部门则履行内控监督职能；再次如果兼顾内审部门多年从事该项工作的实际，也可考虑由其继续履行内控管理和内控监督的双重职责，但为了保证内审的独立性，应尽量避免内审人员对自己参与或已确认咨询的项目进行审计。

（三）完善人民银行内控评价工作。一是如前所述，建立完善相关制度，明确各单位、各部门定期或不定期开展内控评估工作的要求，明确内控评估的责任主体，落实相关组织和人员在内控评估中的相关责任。二是建议总、分行研究制定《中国人民银行内部控制监督评价办法》和《操作规程》等，建立以内部控制评价目标、原则方法、主体客体、指标体系为主要内容的内部控制评价框架体系，明确和细化人民银行内部控制的目标、原则、内部控制的重点内容、评价方法、评价等级、评价程序和奖惩，以及各级分支机构内部控制监督评价的权限、职责、内容和要求，使这项工作制度化、规范化，以便分支机构和评价人员开展评价工作时有规可依。

（四）加强人民银行内控监督工作。一是要建立单位自我监督和外部监督相结合的监督模式。除了继续深化内部控制专项审计这一常规手段、增加审计频次外，可考虑将内控工作纳入上级行和本级年度目标责任管理和业绩考核，也可以探索在分支机构、内设机构之间进行交叉检查评价，以提高内控监督检查的频率和效果。二是要建立健全内部控制问题整改机制和问责机制，明确整改责任部门，规范整改工作流程，通过检查发现问题的责任倒追和处罚机制，确保整改措施落实到位。三是加强人民银行内审信息化建设，统一研制、开发兼容性强和功能完善的计算机内部控制评价系统，并通过审计接口与各业务系统相接，实现非现场实时监测，增强评价的科学性、时效性，提高评价效率，降低评价成本，促进被监测部门加强内控管理，降低风险。四是要建立内控监督的报告、信息反馈和共享制度，加强监督评价成果的运用。要采取适当方式将监督检查及评价结果在全辖、全行或相关监督部门之间予以通报和共享，达到“检查一点、警示一方、教育一片”的效果，充分发挥内控监督的正向引领和反向警示作用。

（五）强化人员教育培训。基层央行内部控制需要管理层和全体员工共同的能力，才能取得良好的作用和效果。因此，一是要革新内部控制理念，从源头上重视内控文化建设。教育员工树立“内控先行”、“全员参与、人人有责”的理念，从思想意识上重视内控环节，积极参与内部控制。二是基层央行要采取多种行之有效的形式，开展系统化、专业化培训，建立一支一专多能、多专多能的复合型、职业化内控评价队伍，不断改进和完善内控评价的方式方法，努力提高工作质量和效果。

［1］李铀.人民银行内部控制评价的研究.金融纵横.2008 （6）

［2］李淼.商业银行内部控制存在的问题及对策.财政监督. 2010（8）

［3］吴书霞.从风险管理的视角分析我国基层央行内部控制体系建设-基于.中国人民银行内部控制指引.的思考.金融纵横.2010（11）

［4］王兆坤.我国商业银行内控规范化建设的问题及对策.新经济.2013（26）

［5］肖新耀.对人民银行《内部指引》的理解与思考.新疆金融.2006（12）

［6］张卿雅，张碧竹.浅析商业银行的内部控制—基于内部控制五要素的思考.企业导报.2012（15）

Study of the PBC's Internal Control based on Advanced Concepts

FENG Jian-Xin
The Pingliang City Center Branch of the People's Bank of China,Pingliang 744000

On September 12,2014,The Commercial Banks Internal Control Guidelines was issued with introducing many advanced concepts,such as balance,independence of internal control management department,universal coverage of internal control supervision,which has important significance to further improve the internal control system at the grass-roots level of the people's bank of China branches.Clarifying the responsibility,improving the evaluation of internal control and the effect of supervision and internal control,which is important and urgent for internal control management department the people's bank of China branches.We should establish and improve the system of internal control mechanism,rationalize organization and management of internal control at the grass-roots level the people's bank of China branches,perfect the evaluation of internal control,strengthen internal control of the people's bank of China branches.

Check and Balance Mechanism of Internal Control,Internal Control Mechanism,Evaluation of Internal Control

F830

A

冯建新，男，甘肃灵台县人，人民银行平凉市中心支行经济师，研究方向：内部审计；甘肃平凉，744000