杨丽丽，宋大虎，张 玮，张巧娥，齐 媛

(环境保护部核与辐射安全中心政策法规研究所，北京100082)

核安全监管有效性评价指标研究

杨丽丽，宋大虎，张 玮，张巧娥，齐 媛

(环境保护部核与辐射安全中心政策法规研究所，北京100082)

在我国核电发展的新形势下，持续加强监管的有效性十分必要。本文介绍了核安全监管有效性的基本概念，研究了IAEA和OECD所建立的核安全监管有效性评价指标体系，并进行了对比分析，提出了有助于加强我国核安全监管有效性的建议：继续完善核安全监管的法律法规和标准体系；加强监管能力建设；建立并实施有效的内部管理体系和内部质量保证体系；推动监管对象维持良好的安全业绩；加强与公众的沟通和互动。

核安全；监管有效性；评价指标

20世纪90年代，在一系列针对如何加强和改进核安全监管、如何促进核安全监管良好实践的探讨和研究过程中，国际原子能机构(IAEA)明确提出了核安全“监管有效性”的命题，并发布了相关报告。此后，经济合作与发展组织(OECD)也就此命题展开深入研究，发布了数篇报告，还开展了有效性评价的试点项目。核安全监管的有效性需要通过监管机构的有效性来体现。一般而言，拥有必要的权力和资源是有效监管机构的先决条件。在此基础上，如果监管对象维持着可接受的安全水平，监管机构采取了适当的行动预防安全降级并促进安全改进，能够经济高效地履行监管职能且赢得营运单位、公众和政府的信心，始终维持并提高自身的能力水平，寻求自身绩效的持续改进，那么可以认为监管机构是有效的。[1-2]尽管有一个确定的概念，但由于监管有效性的构成要素较多且相对抽象，所以监管有效性的判断也并非易事。在多年的研究中，IAEA和OECD均提出了自己的评价指标。这些指标是该命题相关研究的基础，对各监管机构不断加强自身监管有效性具有重要的指导和启示作用。

1 对IAEA的监管有效性评价指标的研究

IAEA将监管有效性的评价指标划分为3个层面：立法和政府规定层面、监管机构层面和营运单位业绩层面。[1]

1.1 立法和政府规定层面的指标

立法和政府规定层面共有5个具体指标，关注监管机构的合法性、独立性和资金保障。合法性是指监管机构的设置、任务、责任和监管过程均有法律依据，且是清晰明确的。独立性是指监管机构在制度上独立于所监管的工业，独立于能源政策的制定过程，独立于与核设施利益相关的政府部门。资金保障是指在立法上或在政府的支持方面为监管机构提供充足的资金，以确保其能够开展必要的工作和相关研究，完成监管任务。

1.2 监管机构层面的指标

监管机构层面共有26个指标，关注监管机构的决策、内部管理、能力、监管规则、与监管对象和利益相关方的沟通以及国际联系等方面。

(1) 在决策方面，考察决策是否透明、是否能被公众理解，以及在高安全风险实际存在的情况下能否快速制定决策；考察工作人员、营运单位和公众是否清楚监管机构的安全理念和监管策略。

(2) 在内部管理方面，考察监管机构各项工作的职责分工是否明确，工作人员之间是否能够较好地沟通和合作，内部工作导则是否清晰完整且适时审查修订，工作计划的制定和执行及其是否以安全风险为基础并具备一定的灵活性，是否有良好的质量保证体系，政策和策略是否与实践一致，文件控制和记录，等等。

(3) 在能力方面，考察监管机构能否独立地开展审查和评价，是否拥有足够的知识经验丰富的工作人员，是否有能力资助和管理研究工作及由他人协助完成的工作，是否有学习和改进的意愿，是否拥有有效的运行经验反馈和事件评价体系，从发现不安全实践到采取行动之间的反应时间是否合适，等等。

(4) 在监管规则方面，考察监管机构的监管要求是否具有一定的稳定性，识别新监管要求的需要和采用新要求之间的时间间隔的长短，监管标准、监管指南是否清楚完整且定期审查和修订，等等。

(5) 在与监管对象和利益相关方的沟通方面，考察监管机构在发布和修订监管标准和指南之前是否征询营运单位和其他部门的意见，是否会就自身的工作(特别是行动和决策的时机、质量和一致性方面)向营运单位和其他利益相关方提出咨询，等等。

(6) 在国际联系方面，考察监管机构是否为标准制定、国家实践对标、信息和人员交流建立了良好的国际联系。

1.3 营运单位业绩层面的指标

在营运单位业绩层面共有10个指标，关注监管机构与营运单位之间的互动。该层面的指标包括3个方面：

(1) 安全评估和电厂升级。这方面主要考察营运单位对监管标准和指南以及现有工艺水平的遵守程度，监管机构促使营运单位根据先进标准和经验教训升级的程度、促使营运单位与技术变化保持一致的程度，监管机构接受营运单位建议的时间，营运单位没有发现而监管机构发现的安全问题的数量，等等。

(2) 事件和事故。这方面主要考察事件或事故后，所采取的内部纠正行动的数量和监管要求发生变化的数量。

(3) 总体情况。这方面主要考察职业照射、放射性释放和重要事件数量降低的幅度，以及营运单位回应监管机构合理要求的时间。

综上所述，IAEA构建的核安全监管有效性评价指标体系可用图1来表示。

图1 IAEA核安全监管有效性评价指标体系Fig.1 IAEA Assessment Indicators System of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

2 对OECD的监管有效性评价指标的研究

OECD将评价监管有效性的指标分为两类：直接绩效指标和间接绩效指标。[2]

直接绩效指标旨在衡量监管机构自身的活动，并且倾向使用监管机构内部产生的数据。间接绩效指标则是从其他利益相关者——主要是许可证持有者的绩效指标来推断监管机构的绩效。直接绩效指标的优点是能相对清楚地衡量监管机构的部分相关绩效，缺点是这些指标多数不能深刻理解监管机构的基本任务，不能期望由此得出许可证持有者在降低风险或安全成就方面的成果。间接绩效指标能够表明期望的监管成果，但也应谨慎对待，因为很难从取得的最终成果中分离出监管机构的贡献。监管机构能够控制直接绩效指标，但只能影响间接绩效指标，因为实现和维持核电厂安全的责任属于许可证持有者。

2.1 直接绩效指标

OECD认为，多数直接绩效指标表现的是监管活动的效率，其结果和输出能够在一定程度上体现监管机构的有效性。直接绩效指标可以从及时高效地处理许可证持有者的安全事务，营造易于许可证持有者在第一时间获得安全意见的氛围，与公众沟通的质量和时间，等等方面来考虑，具体包括[3]：

(1) 确保所监管的营运单位维持着可接受的安全水平。考察的内容包括法规导则的出版更新情况和全面清晰的程度，计划检查、安全评估、核设施综合安全评价和应急演习计划的执行情况，对出现的问题的响应情况，安全缺陷的记录和纠正情况，等等。

(2) 发展和维持胜任能力的水平。考察的内容包括人员配置、人员的培训和职业发展计划、维持必要技能的情况以及人员工作量等方面。

(3) 采取适当的行动预防安全降级并促进安全改进。考察的内容包括对已经开展的定期安全审查的响应情况，从异常情况、电厂故障及修复中获得的经验是否融入监管程序，安全相关研究计划的执行情况等方面。

(4) 经济高效地履行监管职能且赢得营运单位、公众和政府的信心。考察的内容包括监管结果与目标的符合程度，决策制定过程与相关准则的符合程度，监管过程的及时性和公开性及其与程序标准和目标的符合程度，监管文件控制系统与质量标准的符合程度，等等。

(5) 寻求持续改进。考察的内容包括对利益相关者和许可证持有者反馈意见的处理情况，对监管过程、监管活动和监管计划的审查和评估情况，质量管理系统的使用情况，等等。

2.2 间接绩效指标

间接绩效指标能够更加准确地评价监管机构的有效性，它以许可证持有者的业绩为基础。间接指标能够显示监管机构在预测潜在事故(特别是严重事故)的后果、职业照射和公众照射的水平、许可证持有者良好的安全文化和安全管理体系、放射性废物产生量最小化、核电厂对环境影响最小化等方面的影响力。这其中的部分指标不能仅仅依靠许可证持有者的业绩实现，还有赖于监管机构的政策和活动。

更为重要的一些核电厂安全性能指标可以作为评价监管机构有效性的间接指标，包括：

(1) 非计划停堆；

(2) 非计划功率变化；

(3) 无效的安全系统；

(4) 对技术规格书和运行规则/指令的违反；

(5) 安全系统失效；

(6) 燃料包壳的泄漏；

(7) 反应堆冷却剂泄漏率；

(8) 应急演习的培训和执行；

(9) 职业照射控制的有效性；

(10) 放射性流出物的监测和控制；

(11) 员工培训记录的完整性。

概括说来，OECD对核安全监管有效性的评价指标如图2所示。

图2 OECD核安全监管有效性评价指标体系Fig.2 OECD Assessment Indicators System of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

3 IAEA和OECD评价指标的比较

表面看来，IAEA和OECD的指标体系有较大差异，但是实际上二者在本质上基本一致。二者都是通过监管机构内部和外部两个角度来开展评价的。监管机构内部这个角度是强调监管机构自身的行为方式、行为过程、行为效率和结果，既可以是IAEA体系中的监管机构层面，也可以是OECD体系中的直接绩效指标。监管机构外部这个角度是强调监管对象的行为方式和行为结果，通过监管对象的安全业绩来显示监管机构的影响力，二者正相关。这个角度既可以是IAEA体系中的营运单位业绩层面，也可以是OECD体系中的间接绩效指标。从这两个角度看，尽管两个体系的具体指标有一定的区别，但在本质上却是一致的。

此外，在IAEA的体系中还有“立法和政府规定”层面的指标。这些指标从国家高度、从更加宏观的角度，从法律和制度上对监管机构提出了要求，虽不涉及具体的监管工作，但却是有效地开展监管工作、完成监管使命的基础。

4 对加强我国核安全监管有效性的启示

我国是核电发展的大国，发展速度快，技术路线多样，为核安全监管带来了不小的挑战，因此持续加强监管的有效性是十分必要的。从对IAEA和OECD的核安全监管有效性评价指标体系的研究中，可以得到以下启发，可为巩固和加强我国核安全监管的有效性提供参考。

(1) 继续完善核安全监管的法律法规和标准体系。首先，积极推进《核安全法》的立法，巩固和完善核安全监管工作和监管机构的法律基础。其次，对现有的法规标准体系查漏补缺，建立完善的法规标准体系，让所有的监管活动有法可依，有据可查。同时，既要维持监管规则和要求的稳定性，以利于监管对象遵守和执行，又要及时修订更新，以体现技术进步、研究进展和运行经验。再次，要保证包括法律法规和标准在内的监管规则、监管要求清楚而明确，易于监管对象的理解和执行，利于监管者和监管对象之间的沟通。

(2) 加强监管能力建设。近年来，我国核电事业的发展迅速，核安全监管队伍也随之壮大，监管能力也进一步提升。然而，面对福岛核事故后的新要求和新形势，我国的监管能力仍有很大的提升空间。要进一步加强独立审评和独立校核的能力；继续加强洞察和处理不安全实践的能力；加强核安全相关的科研能力；注重监管审评经验的积累和传承，建立有效的经验反馈体系；加强员工培训，让年轻员工和新员工尽快成长起来；追求持续的改进，加强自我评估和审查，加强与国际同行的交流并开展实践对标。

(3) 建立并实施有效的内部管理体系和内部质量保证体系。实施有效的内部管理体系是提高工作效率的保证，实施有效的内部质量保证体系是提高工作质量的保证。为此，应明确检查、审评、许可、执法等各项监管活动的具体职责和分工，并制定相应的工作指南；加强内部的沟通和合作，避免由于信息不畅导致的重复工作，优化人力资源配置，以利于高效率高质量地完成工作任务；加强文档管理，做好文档记录和控制；明确各项工作的质量要求，加强审核管理。

(4) 推动监管对象维持良好的安全业绩。作为监管对象的核设施营运单位始终是核安全的首要责任者。监管机构应帮助和推动监管对象维持良好的安全业绩，比如加强与监管对象的沟通和互动，使其深刻理解监管机构的安全使命、安全理念和监管要求；加强对监管对象的法规宣贯，使其能够更好地遵守和执行法规；必要时，为其提供技术支持，等等。

(5) 加强与公众的沟通和互动。一些公众对“核”存在神秘感、恐惧感。福岛核事故以后，公众对了解核及核安全的诉求越来越强烈。公众的信任和理解也成为核安全监管是否有效的重要影响因素。因此，应该通过各种方式加强与公众的沟通和互动，使公众能够正确而科学地认识和理解核安全。

[1] IAEA. Assessment of regulatory effectiveness[R/OL].1999[2016-01-06].https://www.iaea.org/.

[2] OECD/NEA. Improving Nuclear Regulatory Effectiveness[R/OL].2001[2016-01-06].http://www.oecd-nea.org/.

[3] OECD/NEA. Direct Indicators of Nuclear Regulatory Efficiency and Effectiveness: Pilot Project Results[R].2004[2016-01-06].http://www.oecd-nea.org/.

Research on Evaluating Indicators of Nuclear Safety Regulatory Effectiveness

YANG Li-li, SONG Da-hu, ZHANG Wei, ZHANG Qiao-e, QI Yuan

(Nuclear and Radiation Safety Center, MEP, Beijing 100082, China)

In the new situation of China’s nuclear power development, it is necessary to continuously enhance the regulatory effectiveness. The basic concept of nuclear safety regulatory effectiveness was introduced, the evaluation indicators systems of regulatory effectiveness of IAEA and OECD were researched and comparatively studied, the suggestions contributing to enhance nuclear safety regulatory effectiveness of China were proposed. These suggestions included: continuing to develop the system of laws, regulations and standards; enhancing the regulatory capacity building; establishing and implementing effective internal management and quality assurance system; promoting the licensees to maintain a good safety performance; and strengthening communication and interaction with the public.

Nuclear safety; Regulatory effectiveness; Evaluating indicators

2016-07-11

杨丽丽(1986—)，女，辽宁喀左人，工程师，硕士，主要从事核与辐射安全研究工作

齐 媛：qiyuan@chinansc.cn

TL99

A

0258-0918(2016)06-0817-05