■石培



高速公路建设管理存在的问题及对策研究

■石培

近年来，审计署及地方各省对高速公路建设均加大了审计力度，力求通过审计发现高速公路建设中存在的问题，堵塞制度漏洞，纠正违规违纪问题，发现违法案件线索，取得了一定的成效。本文通过对10条在建高速公路连续的跟踪审计，揭示高速公路项目建设中的普遍性问题，并研究对策，为进一步提高高速公路建设管理水平提供一定的参考依据。

一、高速公路审计发现的主要问题

从审计结果来看，高速公路建设存在的问题主要表现在招投标工作不够规范、施工监理等企业违法出借资质和转包工程、建设单位财务管理不严、征地拆迁管理不到位等几个方面。

（一）招投标工作不够规范。

一是项目未实行公开招标现象时有发生。随着建设单位对招投标程序执行的逐步规范，施工和监理等项目通过公开招标已成为常态，但一些设计服务和材料采购包括暂定价材料等项目仍存在采用直接委托或邀请招标等方式。审计发现了10条高速中的96个单项采购和服务等未按规定实行公开招标，涉及合同金额达到六千多万元；二是项目招标中有随意确定中标人的现象。审计发现多个项目中招标人随意确定第二或第三中标候选人为中标人；三是省级交通行业评标专家库存在人数规模不合规，更新维护不及时，年度考核流于形式等问题。审计中发现高速公路项目的评标中，固定的几位专家已成为评标委员会中的“老面孔”。

（二）参建单位存在挂靠、转包和违法分包等违法行为。

审计发现，非法挂靠、出借资质和转包工程的企业较多。5个项目10个标段的施工单位存在挂靠、违规出借资质和非法转包工程行为，占审计抽查施工标段总数的13.5%。此外，违法分包项目问题也较为突出。有9个项目中共35个标段的施工单位以劳务合作的名义将专业工程分包给劳务分包单位或劳务分包单位不具备相应资质；8个施工合同单位和1个设计合同单位将部分任务违法分包给不具备资质的个人或单位。存在违法分包项目的标段数占审计抽查的施工、设计总数的57.9%。

（三）建设单位财务管理不严。

一是项目资本金不能足额到位已成为高速公路建设中长期存在的问题之一。审计发现所有的高速项目建设均无法按照国家规定的比例到位资本金；二是对施工单位的奖励已成为建设单位掌握的一项很大的自由裁量权，在奖励中的一些不规范行为时有发生，极易导致权力寻租等腐败问题；三是建设管理费超支、超标准等现象在“八项规定”出台后仍无根本性遏制。

（四）征地拆迁管理不到位。

高速公路建设过程涉及大量的土地征用、房屋拆迁等工作，目前普遍采用的模式是沿线市、县、乡镇成立地方建设指挥部，负责当地征地拆迁及其他地方事务，高速公路建设单位按一定的标准拨付地方建设指挥部办公经费，征地拆迁资金也一般通过地方建设指挥部层层拨付到被征地的农户。审计发现，在目前的征地拆迁模式下，各级地方政府截留、挪用征地拆迁补偿费的行为屡禁不止。同时，地方建设指挥部在管理和使用办公经费中存在违规发放公务人员补助费、向施工单位额外收取办公经费、办公经费中业务招待费支出超标准等种种不规范的行为。此外，在高速公路建设中，项目建设所需取、弃土场、施工单位场站和施工便道等临时用地未批先用的现象较为普遍，对耕地的保护意识亟待提高。

二、高速公路审计发现问题的原因分析

（一）行业藩篱未能全面拆除，投融资体制改革滞后。

目前，承担高速公路建设的法人主体一般都是各个省属的交通建设投资公司，这些公司均成立了包括设计、监理、物资供应等众多围绕公路建设的分子公司，分子公司依靠其特殊的地位在高速公路建设中获得其所从事的业务项目。同时由于建设单位大多采取自行组织招标的方式，招投标相关制度执行不严，招投标过程缺乏有效制约，一些不规范行为时有发生。此外，高速公路建设的投资主体单一，主要依靠国有交通建设投资企业，建设资金主要依靠向政策性银行和商业银行贷款，未能充分吸引社会资本参与，投融资体制改革滞后，融资渠道单一，市场在配置资源中难以起到决定性作用。

（二）市场信用体系建设不完善，监管机制不健全。

按照交通部门规定，为建立公路建设市场信用体系，必须对参加公路建设的施工、监理、设计等单位进行信用评价，其中守法评价的主体是各级交通部门，履约信用评价的主体是建设单位。近年来，尽管各级交通管理部门积极采取措施，加强对参建单位的监管，但受利益驱使，参建单位违法手段花样不断翻新，违法行为具有较大的隐蔽性，交通部门监管手段有限，监管难以到位，对参建单位守法评价难以做到全面、客观。建设单位对参建单位的履约信用评价，因评价对象是其所属企业或者是长期合作的企业，影响客观评价的因素较多，只要参建单位没有出现大的违约或造成严重后果，建设单位往往不会给予负面评价。市场信用体系建设不完善，监管机制不健全，导致施工企业等参建单位违法成本低，出借资质、挂靠等违法行为屡禁不止，甚至一些“中”字头的央企也参与其中，建设市场环境亟待净化。

（三）建设管理水平有待提高，征迁管理工作亟待加强。

近年来，高速公路建设管理工作虽然取得了长足进步，但与标准化、精细化管理的要求相比仍存在一定差距。一是未能建立符合实际的现代工程建设管理制度体系。长期以来，建设单位重公路项目建成数量和速度，对项目管理规范化建设重视不够。一些习惯性思维和做法导致国家财经法规和建设管理制度得不到全面落实，如随意开支、虚增建设成本等；二是沿线地方政府承担的征地拆迁工作管理水平普遍不高。市、县、乡镇临时抽调人员组建的建设指挥部，是项目建设期间成立的临时机构。审计显示，这些机构内部管理不规范，外部缺乏有效的监督，遵纪守法不严。高速公路建设单位拨入地方建设指挥部的工作经费等，未纳入当地财政预算管理，资金游离于地方政府的监管之外，各种不规范行为时有发生。

三、高速公路审计发现问题的解决对策

（一）严格规范招投标行为，进一步开放高速公路建设市场。招投标工作的不规范，既是阻碍高速公路建设发展的制约性因素，又是滋生腐败的温床，必须进一步拆除行业藩篱，创造更加公平的市场竞争环境。一是要健全和强化高速公路建设招投标工作的领导、管理和监督机制，对招标、投标、开标、评标和定标各环节实行全程跟踪，重点监管，坚决查处围标、串标等违法行为；二是要积极推进国有交通建设投资企业部分下属公司的脱钩改制工作，将参与公路建设的设计、监理、物资供应等所属公司全面推向市场；三是应进一步建立符合市场经济发展的高速公路投融资体制，实现投资主体多元化、融资渠道多层次和投资方式多样化。

（二）强化质量意识，确保高速公路建设质量。高速公路建设质量是政府和社会各界关注的热点，关系国家和人民的生命、财产安全。一是各级交通主管部门要完善交通建设市场信用体系建设，进一步加大交通建设市场监管力度，严肃查处挂靠、出借资质等违法行为，净化建设市场环境。二是建设单位要加强工程建设管理，强化质量意识，督促施工、监理企业严格履行合同约定，对违背合同的行为要对照约定进行处罚，确保工程建设质量。

（三）加强建设资金管理，进一步提高财务管理水平。一要加强资金筹集管理。建设单位要创新举措，拓宽资本金筹集渠道，保证资本金足额到位，降低项目投资风险；二要加强各项费用支出管理。建设单位应根据国家现行财经法规，建立健全适合高速公路建设实际的各项费用支出制度，完善费用支出控制，强化监管，确保建设资金安全、有效使用。

（四）加强征地拆迁工作管理力度，规范地方办公经费使用。一是国土部门和地方政府要切实加强对临时用地的监管，加大执法力度，按照最严格的土地保护政策要求，采取动态跟踪、动态监管等有效措施，加强监管，切实保护耕地；二是建设单位和地方政府应加强对征地拆迁资金的管理，据实拨付征地补偿费用，确保征地拆迁资金合法、合规使用；三是相关部门应制定统一的重点建设项目地方工作经费标准和经费使用管理办法，加强对重点建设项目地方工作经费的监管；四是地方政府应将建设单位拨入的工作经费纳入当地财政预算统一管理，接受相关部门的监督。

（作者单位：安徽省审计厅）