苏紫程（大理大学政法与经管学院，云南　大理　671003）

论依法治国视域下法治边疆的内涵及价值

苏紫程
（大理大学政法与经管学院，云南大理671003）

党的十八届四中全会，确定了全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的总目标。法治国家，必然内含法治边疆。边疆是国家疆域中具有明显异质性的边缘性部分区［1］，此区域的法治文明程度，不仅关系到边疆治理的成效，更影响和决定了国家治理的整体效能。而边疆治理实践付诸之前，做好治理主体价值理念的顶层设计，是有效治理活动的指南和保障。

法治边疆；依法治国；依法行政；守法公民

法治边疆是边疆治理主体以法治为最基本治理方式，来解决边疆经济社会发展中的矛盾和问题，以期达到高度法治文明的理想状态和愿景。追求和建设法治边疆是依法治国基本方略在陆地边疆的具体实践和探索，是法治国家重大战略在边疆的必然要求。法治是治国理政的基本方式，也是迄今为止人类找到的最好的治理手段。党的十八届四中全会将法治作为国家治理的基本方式，那么边疆治理的基本方式，仍然是法治。但由于边疆特殊的历史、经济、社会条件，传统人治的方式、多元民族文化、多种宗教等的惯性影响，边疆各族群众对法治的认知和价值理解，仍然存在巨大真空地带，严重影响和阻滞了最佳治理方式的效能发挥。因而，边疆治理的主体有必要厘清法治边疆的内涵、价值，以有助于实现边疆经济社会的繁荣、团结、安全与稳定。

一 法治边疆的内涵

法治是政治文明的重要成果，是为权力与权利两个边界的确定而提出的理念、法制体系与行为方式等规则和观念的集合，其核心内涵是以有限政府的方式实现人民权益的保障［1］。改革开放以来，党日益重视边疆法治建设，逐渐推进各项工作的法治化。但目前边疆社会问题的凸显，如贫富差距拉大、利益分化严重、社会矛盾空前等，反映了边疆社会对法治认识的不足和运用不当。边疆法治文明进程的滞后性问题，日益成为边疆全面发展和全面推进社会主义法治国家建设的“短板”。现实的困境和治理方式的现代化，呼唤边疆治理主体追求和建设法治边疆。我们认为：法治边疆是通过当代中国陆地边疆治理，以形成完备的边疆治理法律规范体系，不仅能使实现宪法法律的最高权威在边疆得到维护，而且能使边疆各级政府依法行政、边疆各族群众权益得到切实保障，更能高扬边疆社会公平正义，维护边疆民族团结、安全和稳定的良好状态。

（一）完备的边疆治理法律规范体系是法治边疆的前提

完备的边疆治理法律规范体系，是指我国陆地边疆治理在以宪法为核心的国家法律体系引领和促进之下，制定和完善适合于边疆、促进边疆经济社会发展的地方法规、规章、民族自治条例、单行条例、规定和办法等法律规范体系。

1.完备的边疆治理法规、规章体系及重点领域立法。制度化、规范化、程序化的边疆治理法律规范体系，是实现法治边疆的前提和保障。法律体系要覆盖边疆经济社会发展的各个方面，同时突出陆地边疆的特殊性，加强重点领域的立法。第一，边疆政治文明方面的立法。坚持和完善边疆地方各级人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，重点完善在民族区域自治制度以及基层群众自治制度、公民权利保障方面的地方法律和规章制定，推进社会主义民主政治在边疆的法治化。第二，边疆开发与建设方面。重点完善边疆发展规划、基础设施建设、产业体系、能源和矿产资源等方面的地方法规和规章制度，促进商品自由流动、公平交易、平等使用。第三，边疆社会建设方面，重点完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化、扶贫和弱势群体合法权益保护等方面的地方法律和规章制度。加强边疆社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。第四，边疆生态环境保护领域。包括：有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明方面的法律和规章，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。第五，边疆安全稳定领域。在国家安全法律制度体系框架内，落实总体国家安全观，加快边疆安全法治体系建设，帮助、协助国家出台反恐等急需法律，推进边疆公共安全法治化，确保边疆安全稳定。

2.完备的民族区域自治法律体系。民族区域自治法律体系是边疆法律体系的重点。实行民族区域自治的5大自治区中，其中4个自治区地域上属于陆地边疆，而全国30个自治州中，16个在陆疆地区，120个自治县（旗）中，69个在陆地边疆。民族区域自治制度是党解决民族问题的一项基本政治制度，是深受边疆各族群众欢迎和高度认同的基本政治制度，是建立和谐的、新型的民族关系的基石。从边疆民族工作的角度看，“制度自信，就是对中国特色民族区域自治制度的自信”［2］。党的十八大报告、十八届四中全会和新修改的党章强调：“要坚持和完善民族区域自治制度”；“要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。”［3］第一，应完善适合地方经济社会发展的自治条例和单行条例，用好、用足、用活自治权，以实现邓小平提出的“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”［4］。第二，制定和落实民族区域自治法以及实施民族区域自治法若干规定的部门规章和政策性文件。第三，完善民族自治地方的行使立法权和变通权的保障机制。一方面在立法层面，增设法律责任机制；另一方面，应完善变通权的补充规定，对上级制定的不适合民族自治地方实际情况的决议、指示等，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

3.少数民族优秀传统习俗的制度化。优秀的民族习俗是少数民族长期生存和发展智慧的结晶。它们在边疆各民族生产生活中起到平衡利益、解决纠纷、维护生活秩序、调整民族关系、保护生态环境的重要作用，与国家法律不尽一致，但确实又在边疆民族村社治理中时时刻刻发挥着作用，譬如藏族的“神山崇拜”、傣族的“森林崇拜”等，对于保护生态环境作用尤为明显。另外，由于边疆特殊的历史—社会—文化生态，直接执行国家法律时，会出现一些与当地风土人情不符的情况，民族自治地方可以变通立法，重视和尊重少数民族习俗，吸收其合理成分，补充国家法律、法规，促进少数民族优秀传统习俗的制度化。

（二）依法行政是法治边疆的关键

依法治国关键在于依法行政，核心是对公权力的制约，防范公权对私权的肆意侵犯［5］。十八届四中全会要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”［6］，而“我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的”［7］，人民群众感受到的法律权威，很大一部分属于行政执法范畴，可见，行政执法是依法行政的中心环节。因此必须依法严格规范边疆地方政府的权力，严格按照法律授予的职权行使职责，形成“法无授权不可为”的施政自觉。一是合法、公正、严格地执法。行政执法中，执法者首先尊重宪法和法律的权威，同时尊重公民的宪法权利和法定权利，严格按照法律规定，坚持法律面前人人平等，规范执法自由裁量权，尽量减少执法人员的裁量度，制定具体的执法标准，依法保护边疆人民群众的合法权益。二是文明、和谐、正当地执法。依法行政的根本目的在于实现边疆人民群众的利益，促进边疆地区民族团结和社会稳定，这就要求在执法过程当中要采取人性化的执法方式，要做到以理服人、以情感人的执法，反对野蛮执法、暴力执法，遵循正当的执法程序，尊重行政执法相对人的利益表达和诉求，依法保障公民的知情权、参与权和救济权，做到严格规范、公正文明执法。三是高效、便民、权责对等。依法行政要求积极、迅速、及时地履行其职责、实现其职能，严守时限规定，并不断降低执法成本，提高办事效率、提供优质服务。

（三）守法的边疆公民是法治边疆的基础

制定完备的边疆治理法律规范体系的目的，就是要使法律规章在边疆社会生活中得到实施，维护法律的权威和尊严。边疆地区的公民，尤其是领导干部、执法人员要带头守法，率先养成敬畏法律、信仰法律、遵守法律、运用法律、维护法律的意识和理念，让法治精神融入每个公民的血液之中，形成“人人守法、事事依法”的法治环境，为建设法治边疆奠定坚实的基础。一是边疆各级领导干部率先垂范、带头守法。边疆各级国家政权机关的领导干部，是边疆各族群众根本利益的代表者、实现者、维护者，他们遵纪守法，对边疆社会民众的法治意识和法治理念及行为方式将产生几何级数的正面影响；反之，他们的违法乱纪行为所生产的负面影响，也将无限放大。十八大报告提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”［8］，这就要求边疆地区各级领导干部应提高法治意识与能力，做到依法执政、依法决策、依法行政，保持对法律的敬畏之心，信仰法律、运用法律、维护法律，自觉摒弃人治思维和权力本位的错误观念，为全民守法作出示范和表率。二是执法人员要严格守法。执法人员是边疆治理的法律法规体系的具体执行者、操作者，他们的守法意识决定着法律实施的效能，进而很大程度上影响着边疆各族群众对国家法治状态的切身体验和基本判断。十八大报告指出要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”［9］，这就要求边疆行政执法人员要坚持依法行政，熟练掌握相关法律规定，严格按照法律权限和法定程序作出行政行为，不断提高行政执法的能力和水平，畅通利益表达、利益诉求的法治渠道，让边疆群众分享法治文明带来的实惠和便利，让法治信仰成为边疆社会的情感归属。三是边疆民众自觉守法。边疆治理的法律规范体系，是边疆各族干部群众共同意志的体现，社会民众自觉守法是维护和实现边疆最广大人民群众的根本利益之所在，是建设法治社会、法治边疆的重要目标。十八大报告指出，要“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”［10］，这就要求应以法治文化浸润和熏陶边疆各界社会民众，以法治思想引导和滋养边疆社会舆论，全体边疆民众做到尊法、信法、用法、护法，形成浓厚而牢固的法治社会氛围。

二 追求和构建法治边疆的价值

（一）法治国家建设的重要组成部分

边疆是国家靠近边界的区域，是国家重要的领土区域，是一个国家不可分割的部分，国家与边疆是整体与局部的关系。部分发展制约着整体发展，甚至在一定条件下关键部分会对整体的性能状态起决定作用。从这个意义上说，法治边疆建设是法治国家整体建设的局部，没有边疆的法治文明，就谈不上国家整体的法治文明。法治边疆建设必然在法治国家建设框架内，服从社会主义核心价值观的统领，以社会主义法治文明建设的总体要求全面引领边疆法治文明的建设进程。一方面，法治边疆建设应保障国家宪法法律的权威性、统一性，确保中央依法治国重大决策部署在边疆地区有效实施；另一方面，应充分发挥法治创造精神，探索出一条具有时代特征、边疆特点的法治建设之路，让全面推进依法治国的各项要求和部署在边疆地区落地生根。

（二）有助于实现边疆治理体系和治理能力现代化

边疆治理体系和治理能力的现代化，实质是边疆政治的现代化，就是适应国家现代化总进程，使边疆治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使边疆治理者善于运用法治思维和法律制度治理边疆，从而把符合边疆实际的制度优势转化为治理边疆的效能。边疆治理体系和治理能力是边疆法律制度及其执行能力的集中体现，建设法治边疆则是推动边疆治理体系和治理能力现代化的重要举措，两者相辅相成。第一，构建完备的边疆治理地方法律和规章体系，实质上就是推进边疆治理制度体系的法律化、规范化和定型化，形成系统完备、科学规范、运行有效的边疆治理法律规范体系。第二，培养高效的行政执法能力，就是要增强边疆各级政府治理的权力（权利）能力和行为能力，强化宪法和民族区域自治法等法律的实施和遵守，提高边疆治理法律体系的运行力、执行力。第三，培育守法的公民，推进边疆法治社会的建设。以法治意识凝聚改革共识，推动一元单向治理向多元交互共治的结构体系转变，并以法治思维和法治方式提升边疆治理能力。

（三）实现其他价值目标的有力保障

法治边疆是陆地边疆治理追求的价值目标，除此之外，还有富裕边疆、文明边疆、和谐边疆、平安边疆和美丽边疆。在广大的边疆地区，坚持实施依法治边，就是坚持依法治国在边疆的实践，就是坚持法治边疆、法治政府和法治社会的一体化建设。建设法治边疆，首先需要制度保障。应建立完备的边疆治理法律规范体系，包括边疆治理所追求的边疆经济发展、政治文明、人民生活富裕、利益平衡、行为规范、社会有序、民族团结、社会稳定、生态文明等相关内容的地方法律和规章，以为边疆的各个领域实施有效治理提供科学的法律规范依据和基本的法制保障，做到有法可依；其次，实施保障。严格、高效的行政执法能力是边疆各级政府履行职能，解决边疆发展、安全、稳定等基本问题的能力保障；第三，社会保障。应通过边疆法治文化和法治社会建设，培育守法公民，形成“人人崇尚法治、人人遵纪守法”的良好社会氛围，助推一个具有高度物质文明、政治文明、社会文明、精神文明、生态文明的新边疆的建设。

［1］周平.中国的崛起与边疆架构创新［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，（2）.

［2］毛公宁.制度自信是坚持和完善民族区域自治制度的重要保证［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2013，（5）.

［3］关于加强和改进新形势下民族工作的意见［N］.人民日报，2014 -12-23.

［4］邓小平文选（卷2）［M］.1994.

［5］潘胜军，沈尚建.政府绩效管理法治化途径［J］.长沙大学学报，2015，（4）.

［6］［8］［9］［10］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-23.

［7］袁曙宏.深化行政执法体制改革［N］.光明日报，2013-11-27.

（责任编校：简小烜）

On the Connotation and Value of the Rule of Frontier by Law from the Perspective of the Rule of Law

SU Zicheng
（School of Law，Economics and Management，Dali University，Dali Yunan 671003，China）

The Fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee has determined to speed up the construction of a socialist country ruled by law and promote the rule of law comprehensively.It includes the rule of frontier by law.Frontier is national territory which has obvious heterogeneity.This region's rule by law is not only in relation to the effectiveness of the frontier governance，but also influences and determines the overall performance of the governance of the country.Before the frontier governance is put into practice，a good top-level design of governance value concept is the guidance and guarantee of the effective governance activities.

rule of frontier by law；rule of law；law-based administration；law abiding citizen

D829.13

A

1008-4681（2016）04-0052-03

2016-04-14

云南省教育厅科学研究基金项目“民族自治地方行政文化与地方政府活力研究”，编号：2013C179。

苏紫程（1980—），男，云南大理人，大理大学政法与经管学院讲师，云南大学公共管理学院博士生。研究方向：地方政府治理与边疆治理理论。