张羽君

[摘要]在现代市场经济和法治生活中，企业管理制度深嵌于法制框架之下，成为法律社会化过程中的一股重要力量。通过选取地方立法较为完善的北京市为例，运用法学规范分析方法，研究北京市地方性法规与企业管理制度的衔接现状，剖析地方法指引企业管理制度建设的类型、重点、缺陷和对策，阐明法治的实施有赖于企业管理制度的合作与推展，法律秩序的形成得益于法的衍生性规则的良好自治，同时也提供企业制度建置以法规指南。

[关键词]北京市地方性法规；企业管理制度；立法倾向；罚则设定；企业实施

法治的实施不仅有赖于法律自身，也有赖于其他社会规范对法的延伸和补白，以共同形成社会的法律秩序。企业管理制度就是这样一种深嵌于法制框架之下的重要社会自治规则，它激活了从纸面法到活法的转换过程，成为法的社会化进程中一股重要力量，客观上推动了法在商业场域中的秩序建构作用。澳大利亚法理学家艾兰就曾指出，法人法不能被看做是完全不同于般法律的规则，这些自治规则源自特定的法律许可。本文运用法学规范分析方法，以地方为实例做 微观实证研究，探讨北京市地方性法规和企业管理制度的衔接现状、制度规律、存在问题和改善对策。

截至2015年10月，北京市现行有效的地方性法规145件，其中涉及企业的100件，又其中68件与企业密切相关，法已成为企业重要的非经济影响力量。这68件法规中，企业需要以制度化形式做出回应的有57件，占总法规数39%，即近四成北京市地方性法规有赖于企业通过建规立制的方式予以实施。这充分说明了企业内部制度环境的构建，不再是科学管理的独立需求，也是现代法治的明确要求；不仅是政府立法干预企业的重要内容，也是企业制度化地承担法定社会责任的基本义务；不仅关平企业和市场的有序健康运行，关乎区域性社会利益和目标的达成，而且作为法的社会化延伸，它也广泛和深切地影响着法治的状况。

法对企业管理制度建设的指引是一个复杂的实践理性问题，解决好它首先必须细致辨析四种情形哪些法不涉及企业制度建设；哪些法对企业提出的为非纯粹制度建设问题；哪些法企业应当付诸企业制度建设，后者又包括法定的企业制度建设事项，和虽非法定但根据企业实践普遍应当付诸制度建设的事项。下文即循此思路对69件与企业密切相关的法规做出分析。

一、非制度建设问题

本类所属11件法规的义务和立法目的可通过企业具体行为予以实现，无需采用抽象行为进行制度化管理，可分为四种情形

（一）保护特殊主体权益的法规

主体的特殊性决定了他们不是企业管理的主要对象，一般企业不必就此制定规章，但应从两方面予以遵守 是在管理规章中不规定与之相抵触的条款；二是当涉及这类主体或者事项出现时，依法履行义务。如《北京市少数民族权益保障条例》规定少数民族公民的平等就业权、享受符合民族饮食习惯的配套措施的权利，由于北京不是少数民族聚居区，多数企业不需制定专项规章。又如《北京市实施（中华人民共和国残疾人保障法）办法》规定企业保障残疾人的就业和劳动，《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》规定企业对见义勇为人员的待遇和奖励，企业依法履行义务即可。

（二）规定涉企行政审批、行政许可事项的法规

此类事项属于企业外部程序性事务，故不涉及内部管理制度。如《北京市实施（中华人民共和国土地管理法）办法》规定企业用地的行政审批和其他程序，《北京市城市基础设施特许经营条例》规定企业特许经营权的取得或丧失。

（三）规定企业社会责任的法规，分为防灾类和环保类

防灾类法规规定企业应承担的防灾责任，但灾害属于偶发事件，北京亦非多灾地区，故防灾不属于企业重复性管理内容，无需制度化。如《北京市实施（中华人民共和国防洪法）办法》规定企业防洪自保的物质筹备，《北京市人民防空条例》规定了企业防空工程的建设和责任，《北京市实施（中华人民共和国防震减灾法）办法》规定企业履行建筑物抗震评价和鉴定的义务和其他防震减灾的配合义务。环保类法规本应同企业制度建设关系密切，但此类环保法规以确立政府职责为主，辅以企业协助，所涉事项不属于企业生产性污染，故般不必制度化。如《北京市绿化条例》规定了企业的植树义务、绿地管属义务等，《北京市森林资源保护管理条例》规定了森林资源的权属、病虫害防治的责任主体等。

（四）规定企业政治责任的法规，即《北京市信访条例》

信访所涉企业仅限于提供公共服务的企业、由国家行政机关任命或派员的企业。由于企业人事纠纷通常以劳动仲裁予以救济，信访事件很少，一旦出现，直接以国务院和北京市的信访条例为依据即可。

二、非纯粹制度建设问题

本类所属11项法规对相关事项提出禁止性的消极义务，或者原则性、鼓励性条款，较少给出积极作为义务，更未提出建立特定管理制度的要求，因而不属于纯粹制度建设问题。企业应酌情研究确定，哪些属于制度司题，哪些不属于制度问题，哪些属于可以制度化的事项，哪些属于未来需要制度化的事项。判断是否需要制度化的标准有二：其一，企业具体情况，如所属行业、人员规模、管理事项的普遍性和重要性等。其二，企业实际需要，如法治观念和规则意识越强，精细化和机制化管理水平越高，就越重视以制度管理代替人的管理，制度需求越高。

（一）市场规制法

包括《北京市反不正当竞争条例》和《北京市实施（中华人民共和国消费者权益保护法）办法》。尽管企业是市场规制法最重要的调整对象，但本类法规未对企业提出内部规章的要求，原因有二：其一，在与行政法的比较中可以发现，同样以企业为规范对象，两者运用的规制方式不同。行政法主要运用管理型规范模式，设定“应当为”的命令性义务规则进行积极调控，通过对行政相对人提出作为要求，追求特定行政管理目标的实现。本类市场规制法主要运用底线干预型规范模式，设定“不得为”的禁止性义务规则进行消极规范，通过为市场主体设置不得违背的底线要求，搭建公平竞争的规则平台。企业只要不触犯法规底线，法就不予干预。至于企业如何避免违法，是否需要制定内部规章，则由企业自治。其二，本类法规的作用般不及于企业内部管理，而仅针对企业的外部市场活动和外部市场关系，给企业设定外部约束，企业未必需要做出制度性回应。实践中，法定交易规则往往是商业惯例或者最低限度商业伦理的法制化表现，企业可以自律性地在营销活动中执行，也可以制定专门的市场营销制度予以强化实施，当然对于销售公司或者营销业务规模大的企业，制定专项管理规则更为妥当。

（二）与生产经营有关的环保节能类法规

环保责任在企业管理中的地位日益凸显，不过它不是所有企业都需制度化的事项。本类法规规定环保标准和禁止性行为，一般企业遵照执行即可。只有大量排污和用能的特殊企业，才需通过制度化管理来细化法规要求，确保企业经常性的排污用能行为符合法定标准。如《北京市实施（中华人民共和国大气污染防治法）办法》规定的向大气散发有毒有害气体或粉尘物质、排放恶臭气体的企业，机动车生产、销售或维修企业等，《北京市实施（中华人民共和国水法）办法》规定的服务业用水企业，《北京市水污染防治条例》规定的向水体排放水污染物的企业，应当制定专门规章来实施法规规定。

此外，《北京市市容环境卫生条例》规定了市容环境卫生的责任归属，企业应当对所在地周边区域的环境卫生负责。对于办公占地较大特别是有生产用地的企业，内外环境卫生虽然不直接影响经营绩效但不宜不管，企业可以制定层级较低的规程或守则，如果有绿化管理规则的则可合并规定。另需注意的是该事项不属于国家立法范围，而属于地方性事务由地方立法调整，因此北京市企业如制定相关管理规则应当注意本地法规。

（三）促进型法规

本类法规的特点是，义务性条款的设置对象主要是政府，对企业则以授权性、特别是鼓励性条款为主，立法意图在于为企业提供友好的制度环境。企业可自行斟酌是否需要创设相应制度来充分利用法规提供的政策优惠。这类法规有《北京市专利保护和促进条例》《北京市就业援助规定》《北京经济技术开发区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》。以《中关村国家自主创新示范区条例》为例，八成以上以企业为调整对象的条文为授权性规则，其中又有半数以上为鼓励性或支持性条款。严格来讲，授权性条款和鼓励性条款存在区别，前者设定法律权利，理论上侵犯该权利将招致法律责任，故为刚性规则；后者只表明 种姿态或建议，违反规定不承担法律责任，实践中难以执行，故为柔性规则，更多体现政策导向性而非法律强制性色彩。所以，虽然该法对企业提出了建立自主创新制度、专利预警制度，但由于均采用了鼓励性、支持性和引导性表述，企业对是否进行制度创设有充分自主权。

（四）是否付诸制度取决于企业规模的法规

主要是《北京市人口与计划生育条例》，规定了企业计生工作的责任人、计生奖励措施、违反计生的处罚等内容。由于该法规定的奖励和处罚措施比较详细，可操作性强，一般企业可直接遵照执行。对于大型企业，特别是女职工较多的企业，则需要在人事管理规则中规定有关计生的条款，特别是对法规中留给企业自主决定的内容做出细化规定，既可确保员工切身权益，又可减少相关事宜的重复解释和审批。

三、应当付诸制度建设的问题

法规虽然没有直接提出制度建设要求，但所涉事项属于企业管理制度普遍涉及的主题，企业应当付诸制度建设。民商法、经济法、行政法和社会法的13件法规，涉及了企业财务会计、人力资源两类职能和特殊行业企业。为增强企业实用性，下文从企管角度加以分析。

（一）针对财务会计管理制度的法规，3件

对企业影响最大的是《北京市招标投标条例》，规定了企业法定招标的范围、规模标准、方式、程序和监督等内容，是北京市企业制定招标管理规则的重要依据之一。招投标是企业的一项重要生产经营活动，不过从管理角度看，招标和投标性质不同，对制度需求亦差异很大。在投标活动中，企业主要根据招标方的规则开展工作，是否需要专门制定规则取决于企业投标活动的经常性和重大性。对于招标活动，中型以上企业 般都需制定招标管理规则，原因有三：其一，许多职能部门都需通过招标进行优化选择，如原材料和办公用品采购，重大商业活动的合同签订等；其二，凡经招标签订的合同金额较大，不仅影响企业的成本核算和财务管理，还影响企业重大物资采购的公开、公平、公正和重大工程项目的质量，其三，国家在招投标方面有较完整的法律体系，企业如不自我规范，潜在法律风险很大。因此，为了防止合同中的商业腐败，维护企业重大利益，规范招标活动，降低法律风险，企业通常将招标制度作为财务制度体系中的一项重要规则予以制定，有时也将其归入采购管理制度体系中。另2件是《北京市农民负担管理条例》和《北京市技术市场条例》，前者规定了乡村集体所有制企业村提留和乡统筹费的会计记账，后者规定了企业支付的技术相关费用的会计记账，相关企业的财务会计制度应与之衔接。

（二）针对人力资源管理制度的法规，2件

同企业直接相关的是《北京市实施（中华人民共和国工会法）办法》，详细规定了工会的建立、组织机构、权利义务、经费保障等内容。实践中，大中型企业般都建立工会组织或者职工代表大会，有组织就必须有组织规章，工会管理制度或者职工代表大会制度就成为人力资源管理制度体系中的一个重要专项规则。值得注意的是，职工代表大会制度的创新还可以使之上升到公司治理领域，如赋予职工代表大会以更为实质化的权利，包括分享企业重大事项的审议批准权，在直接关系员工切身利益的事项上，以通过职工代表大会作为股东大会决议的前置程序等。这些赋权的实质是使职工代表大会参与企业权力和利益的分割与制衡中去，此时职工代表大会作为一个独立的机构已不再是人力资源管理职能下的一个分支，而上升为公司组织机构的部分，职工代表大会议事规则亦上升为公司治理制度。可见，工会或者职工代表大会规则可以在企业中扮演十分重要的作用，如能充分利用法律和法规的授权规定，同时确保合法合规，十分有利于企业的管理治理创新。此外，《北京市实施（中华人民共和国妇女权益保障法）办法》中许多男女平等和保护女员工权益的规定，应当贯彻于企业的各项人事管理规则中。

（三）针对特殊行业企业的法规，8件，又可分为三类

1.针对公共服务业企业。《北京市预防和查处窃电行为条例》同供电企业规章制度密切相关。首先，供电企业应当健全供电用电管理规则，不仅因为供电作为主营业务，必须制度化管理，而且供电还是一项公共服务事业，关涉公众利益，具有重大社会性。其次，企业供电用电管理规则应当特别注重同国家法的对接。因为公共服务市场化后，提供公共服务的企业承载了一定的社会管理职能，即针对作为消费者的公众，确立正确使用公共服务产品的行为规范并据此进行监督检查，比如供电企业的规章制度可以规范用电行为、规定用电检查、对窃电行为提请有关部门查处。这意味着供电企业的内部规章不仅具有内部效力，规范企业员工，而且还在一定程度上具有外部效力，对社会公众产生约束力，可视为某种意义上的委托立法。这种特殊性决定了国家法必然要更为详细地划定企业的权限和职责，它们是供电企业制定业务管理制度的直接依据。

2.针对卫生、环保和安全密切相关企业。卫生方面主要是与动物有关的《北京市实施（中华人民共和国动物防疫法）办法》和《北京市实验动物管理条例》，前者规范动物相关企业的防疫和无害化处理事项，后者对从事实验动物科研、生产和应用的企业设定了许多具体义务性规则，涉及资质许可、环境保护、动物保护、人员培训、质量检测和存档、无害化处理等事项。环保方面主要是《北京市矿产资源管理条例》和《北京市实施（中华人民共和国水土保持法）办法》，前者规范矿山企业的测量、采矿、环保等事项，后者为有生产建设项目的大中型工业企业设定了水土流失预防和治理方面的义务。安全方面主要是《北京市实施（中华人民共和国矿山安全法）办法》，规定了工会职权、职工权利义务、安全教育、生产条件等内容。这些法规事项均涉及企业主营业务，企业应当将法规规定转化、细化为企业的专项规章。

3.其他类。有2件，分别是《北京市实施（中华人民共和国文物保护法）办法》，规定了文物商店、文物拍卖企业中的文物流通记录和报备工作，企业应将之吸纳如工作规程中；《北京市图书报刊电子出版物管理条例》规定了出版企业的出版、印刷、复制、发行等事宜，大型出版单位应当根据法规制定细化规章。

四、法定制度建设问题

法规明确提出企业应当建立健全某方面或者全方位管理制度。民商法、经济法、行政法和社会法的33件法规，涉及了企业财务会计、人力资源、行政总务、安全生产和产品质量四类职能部门的管理制度，企业综合管理制度，和特殊行业企业的管理制度。

（一）针对财务会计管理制度的法规，2件

《北京市农村集体资产管理条例》对占有集体资产份额的企业提出了建立健全固定资产登记和保管使用制度、低值易耗品的物资出入库和保管领用制度、财务和现金管理制度、开支审批制度、农村集体资产报告制度等有关加强集体资产管理的制度建设要求。《北京市审计条例》对国有企业提出了建立健全内部审计制度、根据审计机关的建议健全企业各项规章制度的要求。会计作为一种经济交流的语言，对通用性要求很高，企业应当首先遵循《公司法》、《会计法》和国务院、财政部制定的适用于全国的法律、法规和规章，而北京市地方性法规则针对需要强化会计管理的特殊企业提出了特殊要求，相关企业的财务会计制度应当遵照执行。

（二）针对人力资源管理制度的法规，4件

比较重要的是《北京市集体合同条例》，详尽提出了有关员工切身利益的企业应当制定的规章制度，包括薪酬制度、工时制度、福利制度、考核与奖惩制度、履行集体合同的监督检查制度等，企业可以直接比照来设计和完善各项人事管理规则。另3件是《北京市实施（中华人民共和国职业教育法）办法》，规定企业建立健全职业教育规章制度，建立培训、考核、使用与待遇相结合的制度；《北京市专业技术人员继续教育规定》，规定企业制定专业技术人员继续教育管理制度、接受继续教育登记和考核制度；《北京市科学技术普及条例》规定企业应当建立领导干部学习现代科学知识、接受科普教育的制度，不过由于该规定内容较虚，在实践中不具有现实性和必要性，更宜作为社会倡导而非法律义务的形式提出，实务中能予以遵循的企业很少。

（三）针对行政总务管理制度的法规，9件

根据法规事项在企业管理中的重要性和复杂性，决定是否需要制定专项规则，可划分出三个层次，每一层次3件法规

1.需要单独设立专项规则的。《北京市实施（中华人民共和国档案法）办法》规定企业档案管理机构应建立健全档案管理制度。档案管理规则是中型以上企业必备的一个专项管理制度。这不仅出于遵守档案法，亦为管理所必须，因为企业在运营过程中会产生许多具有参考、保存价值的资料和物件，其中财务会计资料和人事档案的归存还需遵守其他相关法的规定，因此规范档案的收集、归档、保存、调阅、移交、销毁等事项对完整保护和有效利用企业记忆至关重要，专项规则必不可少。《北京市实施（中华人民共和国保守国家秘密法）若干规定》规定涉及国家秘密的企业应当建立保密制度。一般而言，中型以上企业为降低因泄露重要经营信息、技术信息和其他资料而可能带来的损失，需要制定专门的保密管理规则，以设定保密事项、保密级别和保密措施，不过究竟制定与否取决于企业自身，但是涉及国家秘密的企业应当依法建立保密制度。《北京市实施（中华人民共和国道路交通安全法）办法》规定企业应当建立和落实道路交通安全防范责任制度，其中包括对企业所属车辆的使用、保养、维修和检查制度，对企业所属专职机动车驾驶人的道路交通安全教育培训和考核制度。车辆管理制度虽然不是企业的一项重要经营管理制度，但是对设有车队的企业却必不可少。企业制定车辆管理制度必须严格遵守国家法律和当地法规、规章，并对所属车辆的配备和使用，安全行车和事故处理，车辆的购置、维修和报废等关键活动做出规范，以合理和有效地使用车辆，保障人员和行车安全。

2.因管理简单或者分散而不必设立专项规则，可同其他事项合并规定的。《北京市公共场所禁止吸烟的规定》要求企业建立健全禁止吸烟的公共场所的管理责任制度。同时，根据《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，企业禁止吸烟的场所包括办公、会议等工作场所和食堂、通道、电梯、卫生间等内部公共场所。企业应当至少对这些场所的有关禁烟管理作出制度规定。《北京市生活垃圾管理条例》规定企业应当建立生活垃圾分类日常管理制度。一般企业较少就禁烟事项和垃圾管理事项制定专门规则，通常可合并于其他综合性行政管理规则中。《北京市社会治安综合治理条例》规定企业建立内部治安责任制，说明企业对内部社会治安治理负有最终责任，出现治安事故应当承担法律责任。不过企业一般不会专门就内部治安治理制定规章，因为企业治安实质上是企业小环境中社会秩序的安定问题，可通过各种管理规章、特别是人事和行政总务规章的综合调整来维护。

3.特殊企业需要制定专项规则、普通企业可以合并规定的。《北京市大型社会活动安全管理条例》规定大型活动主办企业应当落实安全责任制度，参加大型活动的人员应当遵循活动现场管理规则。对于这问题，其实存在两种性质的规则：一种是为特定大型活动专门制定的现场规则；另一种是针对举办大型活动这一事项制定的一般性规则。根据法规可知，企业只要举办大型活动，就必须制定前种规则，其规制重点是安全保障；后一种规则不是每个企业都需要制定的，只有经常举办大型活动的企业，为更好地规范活动审批和管理，保障生命和财产安全，减少和控制活动开支，才需要制定可以反复适用的一般性规则。《北京市实施（中华人民共和国突发事件应对法）办法》规定企业应当制定和适时修订突发事件应急预案，公共设施和公共服务相关企业除制定预案外还应当建立安全巡查制度、安全运营制度及操作规程。根据条文，从事高危行业和提供公共服务的企业，肩负员工和社会公众的双重安全保障责任，应当制定突发事件应对管理规则。《北京市消防条例》规定企业制定消防安全制度和消防安全操作规程，特别是针对建设工程施工企业、文物和历史建筑管理企业等消防安全重点企业提出了更为具体的制度建设要求，包括制定用电用火管理制度、易燃易爆危险品管理制度等，并要求重点企业将相关管理制度报行政主管机关备案。实践中，除了消防重点企业需要制定专门的消防安全管理规则外，其他企业可以将消防管理事项合并于其他制度当中，如制定一部统一的安全管理规则，囊括消防、食品、交通、用电、办公环境等企业范围内人、财、物的安全管理工作。

（四）针对安全节能生产和产品质量管理制度的法规，4件

《北京市产品质量监督管理条例》规定生产者应当建立健全质量检验制度和质量责任制度，销售者应当建立健全质量责任制度、进货检查验收制度和售前报检制度。我国就产品质量方面有综合性的法律《产品质量法》和行政法规《产品质量监督试行办法》，前者仅提出销售者建立进货检查验收制度，后者规定质量监督部门应当指导和帮助企业建立健全产品质量检验制度，对企业尚不构成明确的强制性义务。对此，北京市法规作了有效补充，具体提出了生产和销售企业应当制定哪些产品质量管理规则，有利于从管理流程的源头上提高产品质量保障。

《北京市食品安全条例》是对企业制度建设规定地比较好的法规。体现于三方面：其一，在总则中规定食品生产经营企业应当建立健全食品安全管理制度，这在所有要求企业建规立制的北京市法规中绝无仅有。由于总则内容对法的文本具有统领作用，这就表明法规确立了企业通过制度建设来提高食品安全的立法指导思想，体现了立法者重视对企业进行制度化引导这一重大进步。其二，该法规几乎没有重复规定《食品安全法》中对企业提出的制度建设要求，而是由分则对法律作出补偿规定，明确了企业食品安全管理制度应具体包括食品安全责任制、食品安全具体规章和操作规程、职工食品安全知识培训考核、健康检查及相关档案管理制度，以及为执行政府食品安全追溯制度而进行的全过程信息记录与保存管理制度。其三，罚则完全对应了之前的行为模式，使得违反制度建设要求的企业难逃法规制裁。

另2件法规：《北京市安全生产条例》规定生产经营单位应当建立健全安全生产责任制度、安全生产规章制度和相关操作规程，《安全生产法》也有同样规定。本法规的地方特色在于，对安全生产规章制度究竟应包含哪些具体规章做出了细化规定，即第十八条以列举方式规定了生产经营单位应当制定的十类具体的安全生产规章。这是唯一以专条多项的形式集中系统地列举企业具体管理规则的北京市地方性法规，具有清晰明了、易于把握的优点。《北京市实施（中华人民共和国节约能源法）办法》规定用能企业应当制定节能管理制度，包括节能目标责任和奖惩制度，能源消费统计和利用状况分析制度等。

（五）提出综合管理制度要求的法规，5件

法规要求企业建立和完善各职能领域的经营管理制度。本类法规特点是，半数以上属于市场主体法，表明了立法者强化本地特定市场主体的内部管理制度建设的立法意图。《北京市乡村集体企业承包经营条例》规定实行承包经营的企业建立健全企业内部经营管理责任制，《北京市农村股份合作企业暂行条例》规定企业应当制定章程和规章制度，《北京市促进私营个体经济发展条例》规定私营企业应当建立健全内部管理制度，《北京市音像制品管理条例》规定从事音像制品批发业务和录像放映业务的企业应当有健全的管理制度；《北京市统计管理条例》规定企业应当建立健全原始统计记录、统计台账以及统计资料的审核、交接、档案和保密等各项管理制度。

（六）针对特殊行业企业的业务管理制度的法规，9件

对于涉及公共服务、人身安全或其他具有特殊性的行业，立法者通过专项立法审慎扩大政府的管理职权，从严规范市场主体的经营活动和社会责任。这种更强势的政府干预与更严格的企业管理之间的关系表现在，法规深度参与企业的内部事务管理，包括提出企业应当至少制定哪些具体业务规章，达到什么样的制度建设标准，并对不作为、不达标企业设定法律责任加以处罚。《北京市邮政通信条例》规定邮政企业应当建立邮政设施保护责任制度。《北京市出租汽车管理条例》规定出租车经营企业应当建立相应管理制度，包括服务标准，驾驶员和乘务员守则，车辆检修、安全行车、治安保卫、从业人员培训等规章制度。《北京市燃气管理条例》规定燃气供应企业应当建立燃气气质检测制度、安全管理制度、气瓶档案管理制度、员工岗位培训制度、用户服务制度等规章制度。《北京市实施（中华人民共和国国防教育法）办法》规定从事国防相关任务的企业应当制定国防教育制度。《北京市实施（中华人民共和国种子法）办法》规定种子生产、经营企业应当建立健全企业种子质量内部控制制度。《北京市劳动力市场管理条例》规定职业介绍机构应当具备规范的职业介绍管理制度并予以公开。《北京市人才市场管理条例》规定人才市场中介服务机构应当具备健全可行的工作规则。《北京市全民健身条例》规定从事全民健身经营活动的企业应当具备健全的管理和安全制度、健全的服务规范。《北京市精神卫生条例》规定精神疾病的诊断、治疗机构应当建立健全管理制度。

五、结语

（一）地方立法

1.立法倾向

根据表1可知，涉及企业制度建设的地方立法大多属于经济法和行政法，民商法和社会法的数量较少。这表明：其一，地方立法更多承载了本地行政管理和经济干预职能，对本地企业实现社会责任和经营发展的地方特色进行了积极立法引导。其二，民商法数量较少并不意味着民商法对企业制度建设不予关注。民商法主要解决市场主体和市场秩序，国家统性至关重要，故主要由法律、行政法规和部委规章等中央立法予以调整，地方立法空间相对较小，并以强制性最弱的促进型法规为主，企业制度建设主要受到来自《公司法》等中央立法的调控为主。其三，社会法同民商法虽然数量不相上下，但不能认为地方立法在这领域的作用有限。因为社会法是新兴部门法，本身规模不大，在地方立法中的现有数量已显示出它在引导企业履行社会责任方面大有作为。

根据表2可知，财务会计、人力资源、行政总务和生产与产品管理制度是立法规制的重点，企业的研发、市场与销售管理制度几未受到地方立法干预。这表明：其一，地方立法侧重于规制劳动权保障、民生安全、社会秩序、环境保护等政府管理事项中的企业行为，要求企业通过制度化管理进行事前预防，从源头防止事故发生。其二，营销和研发虽是企业管理的重要内容，但自主经营、自主创新的特性明显，企业在遵守市场秩序和知识产权的国家统立法前提下，制度创新的空间相当大，地方立法不予过多限制。其三，特殊行业企业受到地方立法更为严格的干预，并且直指企业制度建设，说明立法者意识到强化管理要从强化企业制度建置做起。

对表1和表2的分析相互印证了地方立法和企业制度建设相衔接的重心、倾向和特点。不过无论从哪个角度观察两者互动的多少，不可否认的是，立法对企业的强制性干预使得企业活动更加规范化和复杂化，并且干预的强度和渗透力正在增强。立法干预企业的动因已不仅仅限于弥补市场缺陷，也出于社会的建设性要求，如保护自然资源、降低企业外部性、提升公众生活质量、保护个人权利等，这些都可以成为要求企业完善内部制度的重要理由，并且制度化干预的优势体现于事前预防和管理效率，它能更好地帮助企业正常运转，帮助社会达到经济和社会双重目标。

2.罚则设定

北京市立法存在的一个普遍问题是，当法规对企业提出制度建设的义务时，缺少相应罚则，致使行为模式与结果模式无从对应，法律规则的逻辑结构缺失，相应条文不能构成个完整的法律规则。罚则缺失对义务性条款造成很大损害，原本的法律义务沦为不具制裁性后果的建议或者倡导，立法意图无法通过条文获得完满体现，企业违法不遭处罚，法规实效大打折扣。

在33件明确提出企业制度建设的法规中，仅有12件法规的有关条款有对应罚则，处罚种类包括限期改正、警告、罚款、停产停业、吊销许可证等，罚则大都符合立法技术要求，处罚有据可依，易于操作，但也有部分罚则设定不完善。从立法质量看，这12件法规的罚则设计可分为三种情况

明确完备型。罚则不仅能与之前关于制度建设的行为模式相对应，处罚种类和范围明确，没有疏漏。《北京市实施（中华人民共和国道路交通安全法）办法》《北京市生活垃圾管理条例》《北京市食品安全条例》《北京市安全生产条例》《北京市出租汽车管理条例》《北京市燃气管理条例》《北京市全民健身条例》均属此类。还有《北京市消防条例》对与《消防安全法》有重合的义务和罚则，采用准用性规则作了交叉引证，对大法未规定的补充性义务条款，在法律责任中单设罚则。

明确但不完备型。法规虽然设定相应罚则，但由于前文多处规定了不同主题的制度建设义务，而罚则仅对应其中一部分、或仅就一种情形做出规定，因此存在疏漏。如《北京市实施（中华人民共和国突发事件应对法）办法》规定相关企业应当建立安全巡查制度、安全运营制度及操作规程，而该法规仅就未建立安全巡查制度并导致重大突发事件的企业设定了罚则，对未建立安全运营制度及操作规程、未建立安全巡查制度且未导致重大突发事件的企业，没有处罚。又一例是《北京市实施（中华人民共和国节约能源法）办法》，罚则仅涉及重点用能企业，而法规对所有用能企业都提出节能管理制度要求。

模糊笼统型。处罚内容模糊，或者援引其他法律法规导致不明确，这类罚则因缺乏可操作性而难以执行。如《北京市实施（中华人民共和国保守国家秘密法）若干规定》没有专门就企业建立保密制度的义务性条款设置罚则，仅于第二十六条集合式地设定罚则，实质是将本法罚则推至其他法中，并将产生另外两个弊端：一是需准用的法律、法规既分散、繁多又不甚明确，全凭用法者的法律素养和个人判断，不具有确定性；二是其他法的法律责任是与它们自身的法律义务相对应的，而未必对应于本法规，立法者试图运用这种兜底式罚则涵盖之前所有行为模式，其结果恰恰造成责任推诿和疏漏。《北京市实施（中华人民共和国档案法）办法》第三十七条的规定同属此类。

从12件法规的颁行时间看，越晚近的法规，罚则设计越规范，这虽体现了喜人的立法进步，但更令人不无忧虑的是，六成余法规在企业制度建设义务的对应性罚则方面仍付阙如，其中不乏许多新近出台者。这既表明了立法者在立法技术方面有待进步，更反映出对企业制度建设的法律调控亟待从法律倡导上升为真正的法律约束。

（二）企业实施

企业可以根据法规的具体要求和自身的实际需要，选择三种方式实施法规提出的制度建设义务。其一，制定某一方面的规则集群。若法规提出比较具体的数项管理主题，涵盖企业管理的某一职能领域，企业无法通过一个规则解决所有问题，那么就该领域设计一套规则集群是比较合宜的做法。企业还可以在规则集群内，根据管理级别和内容细化程度，区分效力层级，最终形成整个企业管理制度体系中的一个子体系。在产品质量、食品安全和安全生产方面就需要采用这种制度设计方案，以全面实现法规要求。其二，就法规提出的事项制定一个专项管理制度。其三，将法规所涉事项纳入企业上一级主题的专项管理制度中。如何在后两种方案中做出选择？主要取决于规制事项在企业中的重要程度、管理的细化要求、涉及的员工人数等因素。比如根据《北京市专业技术人员继续教育规定》，关于专业技术人员的继续教育管理制度，一般企业可以将它作为员工培训管理制度中的一章来规定，如果该企业是高科技或者技术性企业，技术人员的培养关平企业核心竞争力，那就有必要制定技术人员培训管理的单项规则。

北京市企业是否忠实地服从了法规提出的各种制度建设要求？显然没有。企业内部制度建设与外部制度要求的对接尚不完全。一些政府重点管理领域实施得好些，如产品质量、食品安全等，一些相对次要领域差些，如科技普及、继续教育、垃圾管理等。实施不力的原因很复杂，既有立法方面的弊端，突出表现在罚则缺失导致法律强制性削弱，也有执法方面的偏颇，即政府关注企业的具体经营行为甚于抽象制度建设行为；既有企业自身的问题，如对法规政策不敏感，企业内部“立法者”对国家和地方法规了解不全面，也有社会整体规则意识薄弱，发生事故后才去追溯制度缺失的责任，才意识到规则的事前预防功能的重要性。改变这种状况，应当从改进立法和执法做起，树立法的权威，提高违法成本，逐步培养企业对外部制度的敏感性，进而提升企业规则意识。