◎ 全国人大代表、山东省淄博市周村区灯塔民族社区党委书记 刘荣喜

关于完善跨域污染联防联控体系为治理跨区污染营造良好执法环境的建议

◎ 全国人大代表、山东省淄博市周村区灯塔民族社区党委书记 刘荣喜

建议内容摘编：

改革开放以来，我国的经济发展取得了巨大成就，但是随着社会的快速发展和区域经济的迅速崛起，跨域公共事务开始逐渐显现出来，区域公共问题尤其是跨区域性、流域性污染事件在各地层出不穷。由于污染问题发生在行政区域交界地区，在治理跨域污染问题过程中，往往会出现相邻行政区域相关部门互相扯皮、推诿，甚至出现两不管现象，因此，具有刚性约束的传统行政区治理模式已不能满足现代跨域公共事务治理的现实需求，单一的地方政府常常无法解决复杂的区域性环境问题。经调查分析，造成我国当前区域边界跨域污染局面的因素如下：（一）发展上，“高投入、高污染”的经济增长模式在某些地区仍有市场；（二）监管上，治理体制和制度不完善；（三）监督上，查办环保类案件失职渎职犯罪力度不够大；（四）立法上，专门的法律法规缺失；（五）处罚上，环境违法成本较低。

建议：

（一）建议强化跨域联防联控机制建设。毗邻地区的政府和主管单位应保持常态化沟通和交流，建立联席会议和执法联动机制，必要情况下可举行“多方会谈”，共同应对较为复杂的跨域污染问题。建议省一级的环保部门授权市及区（县）环保部门（在一定范围内）进入污染重叠区域调查、取证，结合执法联动机制，再由当地环保部门进行执法行动。

（二）建议强化打击环境污染犯罪“两法”衔接机制建设。公安机关、检察机关、审判机关、环保部门应通力合作，建立信息共享平台，建立健全联合应急处置机制和案件查办协作制度，形成最佳环保执法合力。特别是对群众多次举报、社会反映强烈、屡查屡犯、造成重大环境污染事故的案件要依法重点查处。

（三）建议强化环境治理应坚持“预防为主，综合治理”，由“事后治理”向“事前预防”转变，强化从源头上扭转污染加剧的趋势。一是以预防为主，严把立项申报关；二是继续加大宣传教育力度；三是要深入企业、社区开展法制宣传，鼓励群众依法举报。

（四）建议对造成环境污染的企业，在立法上要加大处罚力度。环境保护和监管渎职犯罪在适用刑罚上判处缓刑、免刑较多，处理偏轻、打击不力的现象在一些地方相当严重，这种状况不仅影响了办案效果，客观上也纵容了违法犯罪行为的发生。

环境保护部复文：

一、关于强化跨区域联防联控机制的建议

建立健全跨行政区域污染联合防治机制，对于做好跨区域环境保护具有重要意义。十八届三中全会指出，要改革生态环境保护管理体制，建立污染防治区域联动机制；四中全会指出，重点在资源环境等领域内推行综合执法。2015年新修订的《环境保护法》第二十条明确规定了“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。下一步，国家将在总结实践经验的基础上，在《大气污染防治法》修订中强化区域联防联控，力争在《环境保护法》提出的“四个统一”基础上进行细化，规定划定重点区域、制定联合防治行动计划、实施更严格的机动车排放标准、规划环评会商、统一监测、联合执法等具体措施。

二、关于强化打击环境污染犯罪“两法”衔接机制的建议

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，加强环境保护与司法机关的衔接配合，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。为落实决定精神，我部联合最高人民法院、最高人民检察院和公安部加强了打击环境污染犯罪工作的衔接配合。一是最高人民法院、最高人民检察院于2013年6月出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了入刑标准，进一步规范环境污染犯罪的法律适用问题；二是我部配合最高人民检察院开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动，集中解决一批严重污染环境、群众反应强烈的突出问题。三是我部在环保方面加强与公安联动，合力打击环境违法犯罪。如，我部会同公安部出台了《关于加强环保与公安部门执法衔接配合意见》，规定环保公安联动执法的“三项制度”和“四项机制”。近年来，环保部门加大了环境执法力度，移送了一大批涉嫌环境污染犯罪的案件。下一步，我部和司法机关将进一步加大衔接配合力度，推进环境执法与司法的联席会议制度、重大案件会商制度以及信息共享平台建设，做到环境行政执法与刑事司法无缝对接。

三、关于强化环境治理由“事后治理”向“事前预防”转变的建议

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，并根据环境保护工作的实际需要，《环境保护法》明确了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与和损害担责的原则，强调从源头保护环境，全过程治理污染，避免走“先污染后治理”的老路。 一是强化环境影响评价制度，严把环境准入关。我部明确了规划环评的主要内容，合理控制建设用地规模，优化重点产业布局。健全完善项目环评管理制度，加强全过程管理，从严从紧控制“两高一资”、低水平重复建设、产能过剩及不符合环境功能分区要求的项目建设，倒逼产业结构调整，有效防范环境风险。下一步，我部将继续大力推进战略环评和规划环评，提高规划环评的有效性和执行力，强化地方政府和有关部门的主体责任，在规划决策中充分体现规划环评的成果，更加严格地做好环评审批和事中事后监管，严格遏制不符合环保要求的建设项目。同时，督促各级环保部门对未批先建等违法问题进行全面排查并依法严肃查处。二是加大环保宣传教育力度，大力推进全民参与环保的社会行动体系建设。围绕“六五”世界环境日等重大纪念日，组织开展面向公众的系列宣传纪念活动。我部重视和鼓励公众参与环保监督，积极开展环保举报热线的建设，于2009年6月5日正式开通了环境保护部“010-12369”环保举报热线，同时开通了环境保护部网上举报。近期，开通官方微博和微信，充分利用互联网、新媒体，推动环境保护社会共治，积极开展舆论引导，推动公众参与。下一步，我部将围绕大气污染防治、饮用水安全保障、农村生态环境治理等环保重点工作，组织编写通俗易懂的宣传材料，宣传《环境保护法》以及环评、水、气、声、固废、核与辐射等污染防治法律、法规和政策，提高全社会环保法治观念和守法意识。

四、关于立法加大处罚力度，完善处罚措施的建议

我部为更好地贯彻执行《环境保护法》，制定了按日连续处罚、查封扣押、限产停产、企业事业单位环境信息公开4个配套办法，并联合公安等部委发布了移送行政拘留的暂行办法。2015年，各级环保部门积极运用法律手段，有力地打击了环境违法行为。目前，《大气污染防治法（修订草案）》拟进一步细化按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留、行政问责等法律规定，提高违法行为的罚款数额。下一步，我部将在《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法规的制（修）订过程中，积极向立法机关反映代表们提出的建议，力争修订后的法律法规进一步强化企业环境保护的主体责任。