焦居仁　水利部水土保持司



水和生态系统建设是城市发展的生命线

焦居仁水利部水土保持司

Water & the Construction of Ecosystem Are the Lifeline of Urban Development

Jiao Juren

随着工业化、城镇化快速发展和全球气候变化影响加大，我国局部地区洪涝灾害频发、水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化和水土流失严重等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

中共中央政治局2015年9月11日会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，建立生态绩效评价考核和责任追究、试点自然资源资产离任审计等八项制度，为我国生态文明领域改革作出了顶层设计。在完善最严格的水资源管理制度方面，按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。

城市的兴衰发展与河流和水资源息息相关。我国江河流域水生态系统存在四大问题：洪涝灾害、河道断流、水质污染、水土流失，本文围绕上述四大问题并探讨对策建议。

一、局部地区洪涝灾害依然是中华民族心腹之患

2015年6月16日夜到17日晨，特大暴雨袭击上海，虹口三门站最大达221毫米，达到特大暴雨程度，178个测站超过100毫米，达到大暴雨程度，此前12轮强降雨袭击了南方。北京市房山2012年7月21日暴雨成灾，记忆犹新。

黄河是“地上悬河”，洪水含沙量大，河道冲淤变化剧烈，造成了下游防洪的严重性。根据黄委会实测资料分析，1950~1998年下游河道共淤积泥沙92亿吨，与20世纪50年代相比，河床普遍抬高2~4米。目前河床高出背河地面4~6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花园口站洪峰流量7600m3/s，其水位比1958年的22000m3/s的大洪水还高0.91米。

遵循自然规律，给洪水以出路是上策。

在江河规划中都有规划治理导线——红线。

长江三峡工程重要作用之一就是保中下游防洪安全。

防御山洪、滑坡、泥石流等山地灾害。预防为主，综合防治。在搞好滑坡、泥石流普查的基础上，分别提出对策，如：加强监测，搞好预警，制定预案；开展勘察设计，进行处理；或者采取移民等措施，确保安全。

二、干旱缺水，水资源紧缺，制约经济社会发展

我国洪涝和干旱灾害问题频发。1998年的南北大水，我们记忆犹新，2010年春天以来我国西南地区大旱，近在眼前，其中云南、贵州是最严重的，又尤以云南为最！

灾害发生原因是多方面的。大自然的变化是人类无法改变的，老天爷就是不下雨，或者暴雨就下在你那里，有什么办法？但人类活动，违背自然规律、破坏生态的做法等加剧了气候变化，在事实面前，不能不引起大家再次深思和重视。人类每一次胜利，最终都要受到大自然的惩罚！人和自然和谐，遵循自然规律，走科学发展道路，是我们的必然选择。

北京拟以水定人，倒逼功能疏解。当前北京面临的最大挑战是人口与资源环境矛盾不断加剧。北京目前正研究北京人口数量的最高限，明确人口总量的控制目标，倒逼城市功能疏解。市委书记郭金龙说，目前正在研究按照水资源限制条件来进行计算。

北京市除了使用地下水以外，还要：

1、依靠密云水库、怀柔水库，通过京密引水渠把水引到城市；

2、依靠官厅水库，通过永定河，在门头沟的三家店闸，把水引到城市。

上述这几座在上世纪50-60年代建设的水库，当时规划目标都是为农业灌溉建设的，现在，全部用于城市还不够，不得不再建设南水北调中线工程，实行最严格的水资源管理制度，划定三条红线。

实行最严格水资源管理制度，是加快推进生态文明建设的迫切需要。要加快从供水管理向需水管理转变，坚持节水优先、以水定需、量水而行，全面建设节水型社会。

水资源管理要划定三条红线，加快分解落实流域和省市县三级行政区域的红线控制指标体系：

1、水资源开发利用控制；

2、用水效率控制；

3、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标。

要全面加强水资源开发利用管理。严格规划管理、建设项目水资源论证和取水许可审批。

习近平主席2015年新年祝词提到：2014年12月12日南水北调中线工程已胜利通水。

水利是我国最重要的生态系统建设工程，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。合理开发利用水资源有利于水土保持生态建设，在我国西北地区，有水就有绿洲，无水一片荒凉；塔里木河和黑河都是通过紧急输水来挽救其下游生态危机的。陕西省修建了黑河西安市供水工程，2014年又开工建设引汉济渭工程，即陕西省的南水北调工程。

三、水质污染，严重影响人民群众生产和生活

水土流失作为载体，是造成农药、化肥、畜禽养殖、农村垃圾等面源污染的重要原因。目前全国1/3以上的国土面积存在水土流失问题，江河湖泊普遍存在面源污染，不少地区的生态环境已超出其承载能力。据中国水土流失与生态安全科学考察估算，每年水土流失给我国带来的经济损失相当于GDP的2.25%左右，带来的生态环境损失难以估算。

发展绿色经济，严格排污权管理，建设节水防污型社会。

加强水功能区限制纳污红线和入河湖排污口的监督管理，实施入河湖排污总量的动态监控，建立取水许可和排污口设置管理联动机制。

进一步强化水质管理，加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，推进生态脆弱河流和地区水生态修复，开展水生态保护示范区建设，建立水功能区水质达标评价体系，推进水生态系统保护和修复，改善水环境质发展绿色经济，严格排污权管理，建设节水防污型社会。

科学合理建设河湖水系连通工程，改善水质。“太湖美，美就美在太湖水”，但在2007年曾遭遇蓝藻威胁。东、西苕溪进入太湖的水量占其总量的2/3，两条河流所在地的浙江省湖州市主动关停污染企业，截污治污，保证清水入湖；同时，国家还实施了引（长）江济太（湖）工程，都取得了成效。北京市为了办好绿色奥运，环境保护方面，推出了首钢搬迁、焦化厂停产、几十万辆汽车停驶等重大举措，迎来了蓝天碧水绿色环境。

加大投入是关键。为促进生态环保建设，2015年国家发展改革委向甘肃、云南、宁夏、内蒙古等四省区先后下达了46.25亿元的2015年重点流域水污染治理投资计划。

四、水土流失是我国头号环境问题

水利部作为全国水土保持主管部门，解放以来先后对我国的水土流失状况进行了三次遥感调查，手段是先进的，数据是科学的，基本上反映了我国水土保持生态建设的发展变化状况。

第三次工作纳入第一次全国水利普查范围，标准时点是2011年12月31日，我国水力侵蚀和风力侵蚀面积达294.91万平方公里，占国土面积的30.72%，形势依然严峻。

黄土高原水土流失严重区每年流失表土达1厘米以上，东北黑土区一些地方耕作层厚度由开垦初期的1米左右降到现在的不足20厘米，不少地方耕作层表土已流失殆尽，丧失了生产能力。北方土石山区土层厚度不足30厘米的土地面积占总面积的比例高达77%，西南岩溶区、长江上中游和西南诸河区分别达到42.1% 和18.8%。

风力侵蚀尚未得到有效遏制，风力侵蚀面积达165.59万平方公里，占国土面积17.25%。新疆南疆历史上的一些城镇消亡，与水土流失严重、生态脆弱密切相关。另外，我国草原地区的水土流失问题也很严重。我国牧草地面积39.1642亿亩，即26109.5公顷。全国草原退化、沙化、盐碱化、石漠化现象十分严重。全国重点天然草原牲畜超载率31.2%，水土流失面积1333万公顷，鼠虫害年均危害面积6153万公顷。

今日沧海桑田。水土流失是不以人的意志为转移的，有双重性。长江入海口的上海吴淞口水文站资料显示：解放50年来陆地面积扩大了850平方公里，平均每年17平方公里；黄委会研究认为黄河入海口的陆地面积每年以15~20平方公里的速度在扩展。珠江是由东、西、北三江汇流而成，并在三角洲形成了八口出海之势。根据珠江流域治理规划，三江综合以后的八个珠江出海口门的多年平均输沙量为8870万吨。

顺应自然规律，（综合治理+生态修复）大见成效。

1、探索总结出了小流域综合治理技术路线

坚持以大流域为骨干，以小流域为单元；坚持山水田林路统一规划；坚持预防监督、保护环境和综合治理、建设生态两手抓，两手都要硬的方针；坚持工程、林草和农技三大措施，因地制宜科学配置；坚持生态、经济和社会三大效益统筹兼顾，综合治理的技术路线。以实施这条技术路线所形成的水土流失综合防治体系，减少了水土流失，保护并新增了耕地，改善了农业生产条件，改善了生态环境，造福于当地群众，是水土保持生态环境建设的杰出成果，得到了有关部门和社会各界的认同，取得了成效，做出了贡献。

2、总结推广(综合治理+生态修复）新举措

内蒙古自治区乌兰察布盟从1994年实施“进一退二还三”战略，陕西省吴旗县1998年做出“封山禁牧、舍饲养羊”决定，在面积几千到几万平方公里的地（市）级和县级的大范围，通过3-8年的长期成功实践，生态得到改善，经济获得发展取得了显著成效。水利部和全国人大农委联合于2001年8月在人民大会堂，召开《水土保持法颁布实施十周年纪念大会》，正式推出了生态修复的新思路和新举措。

生态修复是基层的探索和群众的创造，实施生态修复是一场顺应自然规律的重大变革。“综合治理+生态修复”的理念和举措得到了全社会广泛认同。

——从过去的人定胜天、战天斗地、战胜自然，到以人为本、人与自然和谐，走可持续发展的路子；

——从过去的陡坡开荒种粮，漫山遍野放牛羊，到今天的退耕还林（草）、封山禁牧、舍饲养畜；

——从过去的“牛羊头数越多越好”，超载过牧，毁草种粮，到今天的退牧还草、以水定草，以草定畜，围栏封育，休牧轮牧；

——从过去的伐木砍树人，到实施天然林保护政策，变为今天的种树人和天然林保护者。

生态修复使水土保持实现了从传统到现代的飞跃。

3、生态建设必须尊重科学，遵循自然规律

林草植被建设应当按照各地水分地带性分异规律，围绕水分条件这个中心，确立林、灌、草植被适宜建设带。

黄土高原，特别是在干旱半干旱地区的植被地带性是长期的自然环境对植被作用的结果，是合理的和稳定的，是有其内在规律的。这应作为我们进行绿色植被建设的主要依据。

4、北京市城乡统筹，建设生态清洁小流域，创出了新路子

近年来，北京市以水源保护为中心，创造性地提出了“构筑水源保护三道防线，建设生态清洁小流域”的水土保持生态建设新思路，三道防线建设措施布局因地制宜，重点突出，实施综合治理。

第一道防线：生态修复区。主要通过减少人为活动和人为干扰，充分依靠大自然的力量修复生态，发挥植被特别是灌草植被的生态功能，涵养水源。

第二道防线：生态治理区。主要通过发展与水源保护相适应的生态农业和产业，加强农村水务基础设施建设，改善人居环境，促进水源保护与人水和谐。

第三道防线：生态保护区。主要通过加强管理和适当的生物和工程措施，营造并维系河道及湖库周边和谐自然的生态系统，达到控制侵蚀、改善水质、美化环境的目标。

截至2010年4月，北京市已有5万山区农民走出大山，221个村从北京地图上消失，搬迁已腾退土地2000余亩，24万亩林地恢复生态，得以休养生息，每年可增加吸收二氧化碳11万吨，相当于新造6万亩林地吸收碳量，造林价值相当于6000万元。

焦居仁（1941-12~），教授级高级工程师，水利部水土保持司原司长，清华大学水利系毕业，长期从事水利工程、水土保持工程和生态建设的设计、施工、管理和研究工作，是我国水土保持方案及“三同时”制度的探索者和主要开创者之一，荣获国务院授予的政府特殊津贴，被环保部、中宣部等表彰为“环境保护杰出贡献者”光荣称号。

作者简介