戴迎春， 陶倩倩

(1.上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海 200232；2.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232)



发达国家(地区)垃圾分类惩戒制度分析及对我国的启示

戴迎春1,2， 陶倩倩1,2

(1.上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海 200232；2.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232)

针对我国垃圾分类工作中存在的公众垃圾分类意识不足、分类投放参与率低、垃圾分类质量不高、垃圾分类收运处置体系不完善等问题难以突破的现状，从促进垃圾分类的惩戒制度入手，研究了日本、韩国和我国台湾地区在促进垃圾分类方面设置的惩戒措施，对比分析我国生活垃圾管理办法相关规定，为我国城市生活垃圾管理立法中强制措施的设置提出了意见和建议。

城市；生活垃圾；分类；惩戒

随着城市化进程的推进，生活垃圾问题已是全球关注的环境问题，“源头分类减量”是解决生活垃圾问题的一种有效途径，也是各国普遍采用的方法。我国自2000年开始正式在全国范围试点推进垃圾分类工作,各垃圾分类试点示范城市通过构建生活垃圾管理立法体系、探索尝试多种源头分类投放促进措施、完善生活垃圾分类收运处置体系等积极推进生活垃圾分类，经过16年的努力，垃圾分类工作取得了一定成效。但仍存在公众垃圾分类意识不足、分类投放参与率低、垃圾分类质量不高、垃圾分类收运处置体系不完善等问题。目前，我国主要以鼓励的方式引导公众参与垃圾分类，笔者主要从促进垃圾分类的惩戒制度入手，研究发达国家(地区)促进垃圾分类的有效惩戒措施，旨在为我国城市生活垃圾管理立法提供借鉴。

1 发达国家(地区)垃圾分类惩戒制度

1.1 日本

1.1.1 日本生活垃圾管理法律法规体系[1]。日本以建设循环型社会为发展目标，建立了完善的循环经济法律体系。该体系由3个层次组成：一是1部基本法，即《循环型社会形成推进基本法》；二是2部综合性法律，即《固体废物管理和公共清洁法》(简称《废物处理法》)和《资源有效利用促进法》；三是6部专项法，即《容器包装再生利用法》《家用电器再生利用法》《建筑材料再生利用法》《食品再生利用法》《绿色采购法》及《汽车再生利用法》。

日本固体废物处理遵循3R原则，实行生产者责任延伸制，其中生活垃圾管理的相关规定主要在《废物处理法》中体现，该法律主要包括废物的规范处理、废物处理设施的设置规定、对废物处理公司的规定、废物处理基准的设定、不规范处理对策和完善公共参与的设施等内容。专项法中与生活垃圾管理比较相关的是《容器包装再生利用法》，该法规要求消费者分类排放，市町村分类收集和制造及利用企业的再商品化。

1.1.2 日本生活垃圾管理的惩戒制度[2]。日本对生活垃圾清除处理过程中的违法行为设置的罚则按处罚的力度可以分为2个层次。第一个层次是判刑或处罚金或两者并处，该类惩罚主要是针对未按规定标准要求收集、处理处置生活垃圾，未按标准设置生活垃圾处理处置设施，无证或未按许可规定经营生活垃圾收集、处理处置业务，乱扔垃圾、随意焚烧垃圾等行为，该罚则最高可处5年有期徒刑，1千万日元罚金(约60万元人民币)，其中乱扔垃圾和随意焚烧就处于最高力度的处罚条款中。第二个层次是处罚金，该处罚主要针对生活垃圾收集和处理企业未按规定记录相关数据，未做好台账管理，拒绝接受检查，提供虚假数据等行为，该类处罚最高罚金30万日元(约1.8万元人民币)。

从日本生活垃圾的罚则设置可以看出，日本要求生活垃圾产生者不准乱扔、随意处置垃圾，并要求相关方按标准设置收集处理处置设施，且必须执证按标准收集处理处置生活垃圾，同时收集处理处置单位必须做好台账、接受检查，如若违法则将面临高额罚金或者被判刑。从制度上保障了生活垃圾收集处理处置各环节设施的配套到位，且能按标准运营。在投放环节，日本明确了生活垃圾分类投放的要求并且实行不分类不收运，运走了也会被退回的措施，同时法律又对乱扔垃圾和随意焚烧行为进行了判刑或处罚金或者两者并处的规定。确保了居民必须按要求分类投放垃圾，否则就会面临垃圾无处投放的窘境。

日本生活垃圾监督管理机构主要由主管机关和民众组成，主管机关通过常规检查、抽查等形式履行监督管理职责，民众主要以邻里间的相互监督形式监督垃圾投放问题。

1.2 韩国

1.2.1 韩国生活垃圾管理法律法规体系[3]。韩国废弃物管理法律保障体系包括环境部管辖的法律、实行令、实行规则和下属的垃圾手续费从量制实施规则以及地方政府规定的条例。具体的废弃物控制和处理法律有《废弃物管理法》《关于节约资源及促进再活用的法律》《关于废弃物处理设施设置促进及周边地域支援等的法律》《关于废物越境转移及其处置的法律》等。其中生活垃圾管理和罚款相关的内容主要在《废弃物管理法》中进行了规定，而关于垃圾袋、分类排放和处理方面的内容主要在实施规则中得到规定。

1.2.2 韩国生活垃圾管理的惩戒制度[4-6]。韩国生活垃圾管理效果良好的关键制度是强制生活垃圾分类从量收费制，该制度有两个特色：一是收费标准分类化、地区化，即针对不同种类的垃圾，采用不同的收费标准，不同区域采用不同的收费标准；二是收费时间固定化，收费形式现金化，且限时定点进行垃圾回收。保障该制度有序推行的主要配套制度是法定垃圾袋收费制度和违法投放举报奖金制度。

韩国自1995年开始正式实施垃圾袋收费制度。居民必须购买规定的垃圾袋丢垃圾，每个垃圾袋的售价就包含了垃圾清除处理的费用。韩国的垃圾袋收费是实际垃圾清运处理成本的30%。袋子上除标有容量、制造地点外，还有“若未使用政府规定的垃圾袋，罚款100万韩元”的警示语。食品垃圾袋和一般垃圾袋都需从政府指定的销售点购买，并且为了增强居民的环保意识，垃圾袋必须用现金购买。所有垃圾袋必须定时定点投放。为禁止跨区域乱投放垃圾，每个地区垃圾袋颜色有所不同。为了更好地追踪垃圾投放，韩国一些城市还采取了垃圾袋实名制，如首尔市政府要求居民在垃圾袋上署明姓名及门牌号，使追踪违规者更为容易。居民若不使用政府特制的垃圾袋或者不按规定投放，则会受到100万韩元的处罚。对于垃圾不分类的，罚款金额随次数增多而递增。

韩国垃圾分类监管体系包括多个方面：首先，韩国警察参与垃圾回收与垃圾桶管理工作；其次，环卫工人在回收时进行垃圾袋检查；再次，小区垃圾投放处均装有摄像头，最后也是最有效的是韩国自2000年开始实施的垃圾违法投放举报奖金制度，即对于举报人给予一定的奖金激励，额度最高可达处罚金额的80%。制度施行第一年，举报数为37 018个，对其中21 885个违法投放事件惩罚了16亿韩元，实际征收9.7亿韩元，征收率为59%，支付举报人奖金5.6亿韩元；施行第三年，举报数达到59 000个，惩罚金额高达26亿多韩元，支付举报人奖金11亿多韩元；此后到2007年，违法投放事件和举报数量均逐年下降，可见该制度有效减少了垃圾违法投放行为。

1.3 我国台湾地区

1.3.1 台湾地区生活垃圾管理体系。台湾地区生活垃圾管理的相关办法主要由《废弃物清理法》和配套推进法规具体条例实施的一系列办法公告所组成。与生活垃圾管理相关的办法主要有《一般废弃物回收清除处理办法》《应回收废弃物回收处理业管理办法》和《限制产品过度包装》公告等。

1.3.2 台湾地区生活垃圾管理的惩戒制度[7]。台湾地区对生活垃圾清除处理过程中的不妥行为设置的罚则按处罚的力度可以分为3个层次。第一个层次是判刑并处罚金，主要针对未按规定的“运输、分类、贮存、排出、方法、设备及再利用”要求回收、清除、处理一般废弃物并导致人生伤害的，未经许可处理废弃物，伪造、贩卖收费证明，执行机关违规委托处理废弃物，未处理废弃物而开具虚假证明等行为，判刑最高可以是无期徒刑，有期徒刑最高可以判10a，并处的罚金最高达到1 500万新台币(约300万元人民币)，并对犯罪行为人所属的企业法人或自然代理人处以对应条款的罚金。第二个层次是处罚金并处没收设施设备、停业停工等，主要针对未按时清除废弃物、未按要求申报相关信息、未随车携带相关证明文件等行为，该类处罚罚金最高30万新台币(约6万元人民币)。第三个层次是仅处罚金，主要是针对未按规定清除需负责清除的废弃物，未缴纳废弃物处理费(包括企业和居民)，明令禁止的诸如随地吐痰、抛弃纸屑瓜果皮等行为，该类行为的罚金最高可以达到3万新台币(约6 000元人民币)。其中对于限期整改的事项设置了最高90 d的时间期限，到期未完善者，则按日连续处罚；对于拒绝执行的行为规定移送强制执行。相关行政处罚由执行机关执行，执行机关不作为的由上级主管机关执行。

从台湾地区生活垃圾的罚则设置可以看出，台湾要求生活垃圾产生者必须按时交纳废弃物处理费，不准乱扔、随意处置垃圾，并要求相关方必须执证按标准收集处理处置生活垃圾，同时必须做好台账、随车携带相关证明文件、接受检查，执行机关必须严格公正执法，公开相关信息，不得开具虚假证明，如若违法则将面临高额罚金、判刑或者停工停业、没收设施设备的处罚，而且犯罪行为人所属企业法人或自然代理人将连带受到高额罚金处罚，并设置了按日连续处罚和强制执行的措施。可见，台湾地区从制度律上保障了生活垃圾产生者按时交纳废弃物处理费、及时申报相关废弃物产量，收运处置企业按标准处理处置废弃物，执法机关严格执法且有执法抓手。

台湾地区生活垃圾监督管理主要由主管机关和民众组成，民众主要通过检举的形式向主管机关或执行机关上报违法行为，主管机关对于检举人的身份给予保密，并从罚金中提取一定比例金额给予检举人，作为其检举奖金。

2 对我国城市生活垃圾管理立法的借鉴

纵观我国《城市生活垃圾管理办法》和各省市制定的生活垃圾管理相关办法可知，我国的城市生活垃圾管理办法对于生活垃圾的投放、收集、运输、处置各环节均做了明确要求，同时设置了对应的罚则，与以上发达国家(地区)生活垃圾管理法规相比，主要存在以下区别：首先，生活垃圾收费制度尚未在全国推行，目前生活垃圾收费由各城市自行规定，并未在全国范围内统一推进，且对于未按要求缴纳生活垃圾处置费的罚金较少，个人最高不超过1 000元，尚未充分利用经济手段引导公众参与垃圾分类减量；其次，罚则设置相对较轻，主要的处罚措施是罚金，且数额较小，没有判刑、停工停业等措施，也没有设置强制执行和限期执行的规定，违法成本相对较低。结合生活垃圾分类工作的推进现状，借鉴发达国家(地区)垃圾分类惩戒制度，建议我国城市生活垃圾管理立法从以下三方面加强垃圾分类强制措施的力度。

2.1 强制垃圾“分类计量收费”，引导公众自觉分类 实行垃圾按量按类收费，会推动公众从最大化减少被收费金额的角度出发，自觉减少垃圾产生量，尽可能按要求分类出不收费的垃圾。建议在条件许可的城市，尝试推行垃圾强制分类计量收费。

2.2 丰富生活垃圾分类收集运输处置环节的违法处罚方式，加大违法处置力度 目前，对于生活垃圾收集运输处置企业的处罚方式主要是罚款，且一般在10万元以下，虽然部分城市有设置吊销营业许可证的规定，如北京，但国家层面以及大部分的城市均未设置其他处罚方式。建议从国家层面总体上就相关违法行为统一处罚方式，增加诸如吊销营业许可证、停工停业、限期整改、按日连续处罚和强制执行等处罚规定，做好行刑对接，加大违法处置力度。

2.3 严惩垃圾偷倒行为，加大公众违法成本 我国目前对于随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的罚则设置相对较轻，其中对于个人最高罚金不超过200元，对单位处以5 000元以上5万元以下的罚款，违法成本相对较低，建议提高垃圾偷倒行为的处罚力度，同时结合不分类不收运措施，促使公众积极配合垃圾分类投放，同时又不出现大规模垃圾偷倒问题。

3 结语

综上所述，发达国家(地区)在法律法规制度设计上较为系统，推行生产者责任制，从循环经济的角度出发，构建涵盖生活垃圾产生、收集、运输、处置各环节的管理制度体系，明确管理要求并对违规行为设置严苛的处罚措施，对生活垃圾各环节参与者的约束力和威慑力极强。目前，我国各地垃圾分类管理政策法规相继出台，对生活垃圾全流程各环节的管理要求都进行了明确，但总体而言，原则性、指导性条款较多，强制条款偏少，关于促进生活垃圾分类的条款以激励性、倡导性为主，缺乏对垃圾排放单位和居民投放习惯的必要性条款制约。通过对发达国家(地区)垃圾分类惩戒制度的学习，有助于完善我国生活垃圾管理相关法律法规中强制措施条款的设计，使垃圾分类从倡导、激励逐步过渡到约束、强制，强化公众垃圾分类意识，提高垃圾分类参与率，减少生活垃圾末端处置量，有效解决目前垃圾围城、垃圾围村的困境。

[1] 经济产业省.资源循环利用手册2007 法制与3R的动向[A].东京都千代田区霞关1丁目3番1号，2007.

[2] 日本.废物处理法[A].2000.

[3] 刘雅星,郝淑丽.韩国垃圾管理及分类制度对我国的启示[J].再生资源与循环经济,2015,8(2)：41- 44.

[4] 陈浩，朴光玄.韩国城市生活垃圾管理制度探析[J].当代世界,2010(11):57-59.

[5] 梁洁，张孝德.韩国城市生活垃圾从量收费模式及对中国的启示：基于KDIS-WBI-CAG 政策论坛的调研分析[J].经济研究参考,2014(53):64-66.

[6] 罗梓超,李萌.韩国城市垃圾处理经验分析[J].硅谷,2014(21): 169-170.

[7] 台湾.废弃物清理法[A].2006.

Analysis of the Disciplinary System of Garbage Classification in Developed Countries (Regions) and Its Enlightenment to China

DAI Ying-chun1,2, TAO Qian-qian1,2

(1.Shanghai Environmental Engineering Design & Research Institute Co.Ltd., Shanghai 200232; 2.Shanghai Environmental & Sanitary Engineering Design Institute Co.Ltd., Shanghai 200232)

Aiming at the problems in garbage classification in China, such as lack of awareness of garbage classification, low participation rate of classification, low quality of garbage classification, imperfect garbage collection and disposal system, starting from promotion of garbage classification disciplinary system, punitive measures for promoting garbage classification in Japan, Korea, Taiwan area of China were studied, measures for management of domestic waste in China were comparatively analyzed, suggestions for setting of compulsory measures in legislation of municipal solid waste management in China were proposed.

City; Domestic garbage; Classification;Punitive measures

科技部支撑计划课题(2014BAL02B03)。

戴迎春(1984- )，女，浙江绍兴人，工程师，硕士，从事固废处理研究。

2016-08-31

S-9

A

0517-6611(2016)32-0242-03