邓长民（中国人民公安大学，北京100038）

警察执法侵权的民事责任探究

邓长民
（中国人民公安大学，北京100038）

警察权是国家法律赋予公安机关打击犯罪、维护社会稳定的权力，近年来我国警察在执法中的侵权现象屡见不鲜，而关于警察侵权民事责任的研究却甚少。随着我国民事赔偿制度和国家赔偿制度的渐趋融合，如何解决警察执法侵权的民事责任归属问题，实乃当务之急。

执法侵权；民事责任；民事赔偿；国家赔偿

一、警察执法现状

公安机关作为人民民主专政的工具，其任务是维护社会治安、保障公民安全。因此，警察被赋予了强大的执法权。［1］近年来，我国警察侵权现象不断见诸报端，政府的公信力一度被推到风口浪尖。究其原因，警察法学尚未把警察的民事责任问题纳入研究范围，而仅仅涉及刑事责任与预防措施等问题。随着公民法律意识的不断增强，维护公民自身民事权利的呼声不断高涨，越来越多的公民要求警察侵权要担负一定的民事责任。但是，由于《国家赔偿法》对民事责任赔偿的规定过于笼统和抽象，公民的民事赔偿在执行方面也有很大的缺陷和不足，因而很难实际发挥作用。

2015年9月13日，在广州荔湾区广场上有兄弟俩在给行人派送矿泉水，其中有一个胸前挂着一个天平和纸牌子，牌子上边写着“民事国家赔偿第一人”，并给大家派送相关材料。追溯事件的本身，还要回归到十年前兄弟俩做生意的光景，本身很富裕的兄弟俩由于做生意和别人发生合同纠纷，为了挽回自己的损失兄弟俩依照法定程序申请了对方两套房屋的财产保全，但是法院在没有通知当事人的情况下，擅自把房屋解封，造成了兄弟俩财产保全的房屋无效，高达135万的赔偿款无法执行。随后兄弟俩申请国家赔偿，上告至原执行法院，经过长达一年的审理最终赢得了官司，但是至今已经九个多月过去了，兄弟俩的国家赔偿金仍没有被执行。还有2008年大家熟悉的厦门市居民朱水荣被警察殴打成精神病案，公安机关在没有任何证据表明朱水荣就是嫌疑人的情况下，私自殴打朱某，并贻误了最佳治疗时间，最终导致朱某被诊断为精神病，事后警方寻找各种理由推脱责任，无奈之下，家属提请了行政诉讼，经过两级法院的审理，居然做出了截然不同的判决，为何同一个案件事实会出现两个截然不同的判决结果，为何对警察执法侵权的认定要经过舆论的推波助澜，为何赔偿金的执行如此困难，我们不禁要对此现象进行深刻反思。

民法通则中对公务侵权的规定与公民民事侵权的规定是一样的，即在民事侵权中没有地位高低之分，都是平等主体。民事侵权的认定可以经过协商解决，也可以提起民事诉讼，在赔偿方面，既包括财产损失也包括精神赔偿。但是，我国《国家赔偿法》中赔偿的范围远不及民法。虽然新的国家赔偿法增加了对精神损害赔偿的规定，但是对间接损失和精神损害赔偿的严重程度仍没有做出准确界定，国家赔偿法的修改被一度认为是换汤不换药，规定的好的，但是执行起来并不那么容易。专家学者对此的解释是国家财政状况处于紧张阶段，所有警察执法侵权的损害赔偿仅仅是量力而为。但是这个理由的公信力如何，是可想而知的。民法对精神赔偿的规定比较完善合理，在《侵权责任法》中作了详细规定。［2］虽然对精神损害的赔偿并不占多少比重，但是会严重影响到一个人的正常生活，赔偿是否满足公民的合理诉求，直接关系到公民精神状态的好坏，同时精神损害的赔偿是可以用金钱予以衡量的。从《国家赔偿法》角度来看，朱某的案件是无法进行民事赔偿的，而且启用国家赔偿对朱某又极其有限。公民的合理诉求得不到满足，容易造成严重的社会影响，包括政府公信力的下降，社会秩序的不稳定，妨碍正常的司法诉讼，罪犯逍遥法外，警民关系恶劣，公民合法权利遭受损害等等。如果从民事责任角度对被侵权人进行救济，将不会出现赔偿金方面的纠纷。因此，将民事赔偿和国家赔偿相结合，不仅能够满足被侵权人的合理诉求，更是为了规范警察权的行使，保护人权与预防、减少警察权侵权的客观需要。［3］目前，我国对警察侵权的规范仅仅是从完善国家赔偿与警察权监督的角度进行，对于民事赔偿则是完全排除在外。在国家赔偿不能完全保障公民合法权利的情况下，民事赔偿的引入则能更好的解决警察执法侵权的民事责任问题。

二、国外警察执法侵权

（一）以美国为代表的英美法系

以美国为代表的英美法系，一直以来采取的是“司法至上”原则。比如英国一般是不会启用国家赔偿，除非法官有过失或者有过错。英国的国家机关及其工作人员的侵权纠纷一般采用的是投诉或者提起民事诉讼的形式。英国有一个专门审查警察行为合理性的委员会，除此之外就没有监督警察行为的专门性机关。由于对警察执法权的审查行为一般难以达到公民的合理诉求，公民和警察侵权的纠纷大多采取提起民事诉讼的形式。因此，警察执法侵权的赔偿问题和普通公民侵权解决的程序基本一样，都可以提起民事诉讼，而国家赔偿一般不怎么启用。

美国的国家赔偿法制定的比较完善。《美国联邦侵权赔偿法》规定，政府工作人员因为执行公务造成的侵权行为，在民法范围内承担与一般公民侵权相同的民事责任，通常认为是普通的民法侵权，与一般侵权没有太大的区别，警察侵权也不例外，所以说美国没有独立的国家赔偿这个公法。［4］公安机关在执行公务过程中的侵权行为和公民之间的普通民事责任并无太大的不同，民事纠纷的解决没有因身份的不同而有所差别，一律适用普通民事侵权。警察执法侵权中的国家赔偿程序与公民之间的民事赔偿程度没有太大的不同。［5］

（二）以日本为代表的大陆法系

日本只对两种侵权行为承担国家赔偿。一种是公职人员侵权，一种是公共工程侵权。［6］对于公权力刑事责任是指国家或公共组织的雇员，包括公务员、警察在执行公务过程中由于过错或者过失造成的侵权责任，国家负责进行赔偿，这跟我国国家赔偿是相似的。但是日本的国家赔偿与我国不同的是，当国家赔偿不能穷尽所有赔偿情形时，可以采用民法中关于民事责任的赔偿。

美国和日本对国家赔偿的规定走在了世界前列。在欧美国家，由于公务侵权造成的损害，可以引用民法的相关规定，即在国家赔偿无法满足被侵权人的合理诉求时，可以援引民法之规定处理现实案例，最大程度而保障公民的合法权益，与此相比，我国国家赔偿法还有很多的不足之处。［7］

三、我国立法现状及适用

我国1986年通过了《民法通则》，公务人员的侵权赔偿被规定在其中，直到1989年，我国才颁布行政诉讼法。对于1989年之前的国家赔偿案件，我国采用的是民法中的民事归责原则和民事赔偿制度。虽然国家赔偿制度的发展与完善离不开民法理念的指导，但是，我国的赔偿制度存在着诸多不足。

（一）赔偿范围过于狭窄

我国国家赔偿法对涉及国家侵权的种类以及赔偿的情形没有进行系统的区别，仅仅是采取统一概括形式，主要包括三大类16种情形，与9种不予赔偿的情形构成了我国赔偿制度。《国家赔偿法》于1995年1月1日起正式实施，并于2010年进行了首次修改，专家学者呼吁多年的精神损害赔偿被加入其中。该法规定由国家侵权行为造成的被侵权人的精神损失，应支付相应的抚慰金，并在适当的范围内进行恢复名誉、消除影响。精神赔偿的增加顺应了当前经济形势，完善了国家赔偿制度，但是该法对赔偿金的数额以及损害严重程度的具体行为，没有做出明确的规定，这无疑是不全面的。与此同时，被诟病很久的间接损失依然没有被人大常委会认可，这也是国家赔偿制度欠缺的地方，并且精神损害赔偿严重程度认定的规定也过于笼统，在一定程度上公民会认为精神损害赔偿的规定仅仅是一种敷衍，［8］无法满足公民的合理诉求。而我国民法中对精神损害赔偿和间接损失的规定很具体，由此可见，将民法赔偿和国家赔偿相结合是大势所趋。

（二）单一的归责原则

归责原则依据某种事实状态确认责任的归属。［9］《民法通则》第106条是对归责原则的阐述，包括过错原则、无过错原则以及公平原则三种。国家赔偿法中仅仅采取过错原则，明确规定对于公务行为，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，被侵权人有权申请国家赔偿。对于本条规定中的违法应做广义上的理解，不仅包括实体法，而且包括违反法的基本原则，包括法律对国家机关的规定和国家对公民合法权利的保护。国家赔偿法把赔偿范围限制在违法行为的范畴，对于一些合法行为对公民权利的侵犯，则仅仅是规定进行相应的补偿。因此，将民事责任的相关规定引入到国家赔偿中来，不仅可以弥补国家赔偿法的局限性，更能全面具体的维护公民的合法权利。

（三）赔偿金额不足

当今各个国家的赔偿标准不尽相同，主要包括三个类型：惩罚目的型、补偿目的型以及抚慰目的型。所谓惩罚性原则，是要对侵权人进行一定的惩罚，侵权行为主体除了要弥补被侵权人所受损失以外，还要为自己的侵权行为承担额外的赔偿费用。补偿性原则，只是赔偿被侵权人的损失而已。抚慰性原则，是指国家对所损失的数额仅仅做象征性的赔偿，不可能完全赔偿被侵权人所蒙受的损失，通常赔偿的数额远低于实际损失数额。受政治和经济的影响，我国在制定国家赔偿法时采用的是抚慰性原则。随着时代的发展，早期制定的国家赔偿法赔偿数额低、涉及面狭窄，显然有待进一步完善。我国赔偿制度的发展应当效仿国外先进的做法，当国家赔偿法穷尽不了所有侵权现象时，应当允许参照民事责任的追究原则。无论侵权的主体是公务员还是警察，都应和普通的民事纠纷一样承担民事责任，赔偿民事损失。这样不仅能够约束国家公权力的行使，更能最大限度的保障公民的合法权益。

四、民事赔偿与国家赔偿融合之趋势

（一）两者具有同源性

在我国理论界，通说观点是《国家赔偿法》的渊源是宪法，也没有规定国家赔偿无法调整的领域是否允许民法的介入。因此，在相当长的时间里，法学学者都认为国家赔偿法与民法基本上是割裂开的，笔者对此持否定态度。从国家赔偿法和民法的发展史中，我们可以看出民法和国家赔偿法有着共同的学科背景。当国家侵权行为发生时，国家和公民的地位是平等的，国家机关及其工作人员不再是高高在上的执法者，公民也不再处于弱势地位，因此民法是可以介入调整国家赔偿的。

（二）民事赔偿与国家赔偿的区别

1.赔偿主体不同。民事责任一般是侵权人自己承担，国家赔偿中主体是国家，国家也可以成为民事赔偿的主体，但是作为民事赔偿的主体不是以公务员的身份，赔偿的原因不是因为公务行为，而国家赔偿是则是由国家机关承担。

2.赔偿范围和种类不同。国家赔偿只对三大类中的16行为承担责任，同时排出了9种行为的赔偿。而基本上所有民事纠纷引起的民事责任承担问题都在民法中有规定，这比国家赔偿的范围要大得多。在国家赔偿法颁布15年后，我国于2010年修改了国家赔偿法，把精神损害赔偿引入国家赔偿中，但是对于间接损失的赔偿仍无任何规定。

3.归责原则不同。民事赔偿比较公平，对于在民事侵权行为中的民事赔偿主要考虑的是损害程度和经济水平。其中损害程度不仅包括受害人的损失状况还包括加害人的损失状况，此外对于被侵权人的间接损失也包括在内。国家赔偿只对违法行使职权的行为进行赔偿，对于合法行为以及非公务行为造成的损失，则不采用国家赔偿，而仅仅是适当的补偿。

4.赔偿的方式和标准不同。我国国家赔偿的方式是金钱赔偿，民事赔偿除了进行金钱赔偿以外，还可采取恢复原状、赔礼道歉等多达10余种的形式。在赔偿标准方面，国家赔偿主要参照上半年度职工日平均工资，在此范围内对被侵权人进行适当的赔偿，而民事赔偿主要采用与损失相适当的原则。所以，国家赔偿无法在根本上对被侵权人的合理诉求予以满足。

5.赔偿的程序不同。国家赔偿涉及行政范围和刑事范围。行政侵权中的被侵权人有两种方式维护自身权益，一是申请复议，二是提起行政诉讼。刑事赔偿不可提起诉讼，在申请赔偿前要向赔偿机关提交损害事实确认书，确认之后才能申请赔偿，若没有确认则可以通过申请复议的形式解决。民事赔偿没有如此复杂繁琐的程序，可以通过协商解决，协商不成可以提起民事诉讼，经过第一审程序、第二审程序、审判监督程序和执行程序。

（三）完善国家赔偿法的需要

综上可以看出，国家赔偿法存在归责原则单一、赔偿数额低、赔偿范围狭窄等不足，针对这些缺陷，我们建议把民法中的过错原则、公平原则引入国家赔偿法中，从而建立一个完整的赔偿体系。这不仅能够最大程度的对公民进行赔偿，而且能够对警察的执法权进行一定程度的限制。对于国家赔偿数额偏低的问题，我们可以参照民法中的公平原则，不能因为是国家侵权引起的赔偿就降低赔偿的数额，如果这样不仅不能约束公权力的行使，更不能满足公民的合理诉求。因此，将民法赔偿与国家赔偿结合起来，是历史的必然，也是完善国家赔偿制度的需要。

通过对比不同国家的赔偿制度，结合我国赔偿制度的发展历史，我们可以得出这样一个结论，国家赔偿法的完善程度与一个国家的法治理念是密不可分的。“依法治国”理念的提出必然会对完善我国赔偿制度有着深刻影响。我国受到历史发展的限制，人口众多，国家要将大部分的财力投入到经济建设中去，因此，国家赔偿法对公民权利的救济是不充分的。公安机关被赋予强大的执法权，警察执法侵权现象难以避免，如何规范警察执法并最大限度的赔偿被侵权人的损失，是国家赔偿中需要面对的重大难题。虽然精神赔偿已属于国家赔偿的范畴，但是对精神赔偿数额的规定较为笼统，加上归责原则的单一，现阶段对公民的损害赔偿仍无法满足公民的诉求。笔者认为，将民事赔偿与国家赔偿相结合能够最大程度的对公民的权利进行保障。在发生国家侵权事件中，降低国家机关的工作人员身份，将公安机关和公民平等对待，对侵权责任人承担民事责任不庇护，将会促进法治社会的建设以及和谐社会的构建。

［1］郑友军.警察职业倦怠产生的原因及对策研究［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2005（8）：97-101.

［2］王竹.论实质意义上侵权法的确定与立法展望［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2011（3）：101-111.

［3］黄龙.警察侵权的民事责任问题［J］.森林公安学报，2009（2）：36-38.

［4］王文萍.国家赔偿法中精神损害抚慰金问题解读［J］.山西省政法管理干部学院学报，2013（4）：16-18.

［5］吴道霞，刘明娟，沈燕.警察执法侵权的民事责任研究［J］.延边大学学报（社会科学版），2012（5）：43-47.

［6］陈海孝.职务侵权若干法律问题初探［J］.现代妇女（理论版），2014（11）：219.

［7］王龙，姚晔.我国《国家赔偿法》的缺陷及其完善［J］.广东技术师范学院学报，2007（8）：89-95.

［8］赵玄.论精神损害赔偿在国家赔偿中的定位与司法适用［J］.中南大学学报（社会科学版），2014（5）：111-118.

［9］程一航，陈本韩.国际海运承运人责任基础与归责原则中之比较法研究［J］.江汉论坛，2013（8）：141-144.

Civil Liability on the Police Law Enforcement Infringement

Deng Changmin
（People＇s Public Security University of China，Beijing，100038，China）

The police power is endowed with the purpose to combat crime and maintain the socialstability，although police law enforcement is general，the research on the civil liability of police tort in the field of law is not very common.With the gradual integration of civil compensation and state compensation，it is an opportunity to protect the legitimate rights and interests of citizens.How to regulate the police law enforcement，and reduce the phenomenon of the infringement of law enforcement，which is the focus of our current research.

enforcement infringement；civil liability；civil compensation；state compensation

DF34

A

1671-5101（2016）01-0013-04

（责任编辑：孙雯）

2015-10-13

邓长民（1989-），男，山东滕州人，中国人民公安大学2013级民法学专业硕士研究生。