王荣国

（山东行政学院，山东 济南 250014）

大数据时代社会治理创新研究

王荣国

（山东行政学院，山东 济南 250014）

大数据时代的到来，为社会治理带来了新的机遇和挑战，社会治理的生态将发生一系列新变化，社会治理的主体应加快培育大数据社会治理意识，运用好大数据思维和手段，充分发挥数据这一战略资源的优势，促进新的管理理念和治理模式的形成，推进治理体系和治理能力现代化。

大数据时代；社会治理；创新

随着互联网、物联网尤其是社交网络、电子商务、移动互联等信息技术的广泛应用，人类社会步入了大数据新时代，大规模地数据应用也正在促使着我国经济社会快速变迁，需要管理应对的社会事务种类越来越多，相关数据量的规模和复杂程度前所未有，社会治理的难度日益显现。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］十八届五中全会上又强调实施国家大数据战略，并进一步提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的发展目标，这就要求社会治理主体应加快运用大数据思维和技术，不断创新社会治理的理念和模式，逐步实现社会治理能力的现代化。

一、推进大数据社会治理是大数据时代国家的战略选择

随着大数据时代的到来，大数据正在改变着世界经济社会的发展与治理，世界各国在利用大数据维护国家安全、社会稳定，提升社会治理水平方面不断推进。美国政府利用大数据在提升国家治理水平和国家竞争优势方面先行实践，成效显著，英国不遗余力地利用大数据改造国家治理体系，欧盟正在利用大数据改造传统的治理模式，以降低行政成本，提升管理效能，新加坡基本实现了医疗病例的数字化和共享平台的建立。由此可以看出，一个利用大数据创新治理理念和模式，提升治理能力的态势正在形成。

面对迅猛发展的现代科技革命,党中央和国务院做出了一系列战略部署,为我国的社会治理现代化带来了全新的机遇。2015年6月17日国务院召开常务会议，部署运用大数据优化政府服务和监管，提出要通过大数据的应用提高政府的行政效能。时隔仅两个月，国务院又召开常务会议，通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，强调加快大数据的应用以提升社会治理水平和创业创新活力。将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性，增强乡村社会治理能力［2］。十八届五中全会上更是提出要实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。李克强总理在贵阳出席2016中国大数据产业峰会时的讲话也强调：“利用大数据等技术为民谋利、解民所忧，促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系”［3］。国家推进大数据应用的政策措施可以说是日益强化，力度不断加大。

二、大数据驱动的社会治理新变化

随着移动互联网、大数据等现代新兴技术不断发展，人类社会也正在发生着深刻地变革，我国社会治理的生态也呈现出了前所未有的变化趋势。2003年党的十六届三中全会首次提出“社会建设和管理”，十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”的要求，不过10年的时间，在社会公众已普遍接受社会管理概念的基础上提出创新社会治理，适应了新时期我国经济社会的新特点，体现了人民群众互动参与社会治理、共同建设美好生活的新期待。2016年10月9日，习总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调指出：随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变［4］。习总书记这一精辟论述为我们明确的指明了互联网大数据时代我国社会治理模式的变化趋势。

（一）面向数据的社会治理思维

传统的社会管理往往是基于社会局部现实或者特定地区进行抽象分析，基于少部分人的状况推演、预判多数人的现实和未来，这样的模式已经很难适应大数据时代社会治理现代化的要求，因此迫切需要我们把大数据思维融入社会治理理念中，将过去建立在稀缺数据基础上的管理，转向涉及范围更广、更多数人的大数据分析，更多的让数据说话，用数据管理，用数据决策，用数据进行创新。通过综合、掌握、分析社会各方面的数据，我们就能全面、及时准确地把握社会动态，洞察深层次的社会问题，找到科学高效解决问题的方法，进而探索社会治理的新途径，提升社会治理能力。

（二）社会治理模式更切合时代

长期以来我国的社会管理主要是维持社会稳定，这种自上而下管控式的社会管理实际上就是一种静态的社会治理模式，这样的治理模式不仅阻碍了社会各阶层的流动，影响了经济社会发展，而且还催生出了一系列的社会矛盾。大数据时代，社会生态已经发生了深刻的变革，人、财、物、事等社会管理信息变得庞大而复杂，承担社会治理职责的各个社会治理主体可以依据大数据技术提供的社会实时数据，预测预判社会问题，进而作出社会治理决策，并对决策的实施情况实时评估、修改、调整，从而能更好地应对社会治理环境的变化，进而发挥动态治理的优势。

传统的社会管理模式下，居于支配地位的政府是单一管理主体，社会成员不参与社会管理，也没有有效的交流互动机制，从而导致很多公共利益难以实现。大数据时代，大数据技术的应用可以促进政府和公众互动沟通机制的形成，一方面为管理者提供了大量的数据资料，方便政府采纳或接受公众的合理意见；另一方面，也是最为重要的一点就是为公众参与社会管理提供了沟通交流的平台，打破了传统管理模式的封闭性，极大地提升了各个社会治理主体互动参与的积极性，实现了社会治理主体的多元与互动，促成了一个融合开放的治理体系。

（三）社会治理决策方式更科学

大数据时代社会状况瞬息万变，社会事务日益复杂，单靠经验与感觉已经难以全面掌握社会的发展动态并做出准确地判断，政府部门想要提高决策的科学性，就需要把大数据思维与技术运用到社会治理与决策中，依靠大规模数据的收集、分析挖掘来辅助政府部门进行科学决策。这也就是说决策将不再是凭经验“拍脑袋”来做出，而是要更多地用数据说话，通过对社会治理相关数据进行详尽分析，能够很好地回应公众的意愿，更多地集聚民意和民智，有效提高决策的精准性、适用性和科学化水平。管理者还可以通过快速汇集决策实施过程、效果的实时数据，分析判断决策的成效，找到下一步的改进方向，不断优化完善社会治理决策。

（四）社会危机管理去危机化

大数据时代通过对社会治理相关数据的分析挖掘，可以及时掌握经济社会的运行情况，了解社会公众的诉求和各类社会问题，从而极大提高风险预警能力，有效减少社会危机发生的不确定性，把社会危机带来的危害减到最小，改变传统的危机应对方式。政府部门可通过对新媒体上大量社交数据进行跟踪分析，找到危机事件发生的原因、发展演变的轨迹，进而还原危机发生的过程，以事实和数据向公众说明事情的真相，有效地化解社会危机。通过对公众所关心的社会热点、微博、网络论坛等社交媒体的实时大数据分析，也可以准确预判网络情绪发展趋势，较早预测危机发生的可能，及时发出预警，提高应对能力。

三、推进大数据社会治理面临的新挑战

（一）运用大数据进行社会治理的意识需要进一步加强

当前，我国的社会管理虽在逐步改进但在一定程度上还延续着传统的社会管理模式，很多地方和领域没有有效的数据支持，仍在靠感觉、凭经验管理着社会，一些公共领域、公共事务缺乏基础数据和实时数据，处于不治理或治理不到位的状态，社会治理绩效与水平难以根本性地提高。进入大数据时代，有些地方的管理者对应用大数据还存在一些认识上的误区，认为地方或单位小不存在大数据，不需要大数据，应用大数据价值不大，生活工作中还在惯性地沿用着传统思维，老办法不适用新办法不会用的现象比较突出。由于管理者的大数据社会治理意识不强，导致一些本可避免的社会问题时有发生，甚至产生重大损失。2015年6月9日贵州毕节4名留守儿童服农药中毒死亡，引起社会强烈震动，一段时间媒体把悲剧的原因归咎于父母、家庭、贫困、当地政府等不一而足,主要问题是责任者对留守流守儿童的底数都不清楚，何谈管理与保护。年幼的生命不再复生，血的教训警醒我们，崛起的中国不能只有经济发展，地方的管理者也不能只追求GDP，还需要具有更新、更开放的执政理念和切合时代发展的社会治理能力。

大数据时代，基础数据的掌握是社会治理能力提升和治理方式创新的基础，如果不去掌握大量的基础数据，或者掌握的信息与数据不及时更新，社会治理主体就不能真正及时了解社会的各种需求，也就无法提供有效的服务。其实建好这样的基础数据库并不难，难的是改变传统的社会治理意识，激活创新社会治理的动力，如此看来大数据时代推进我国社会治理能力的现代化还任重道远。

（二）数据公信力不够，可用数据少

2015年12月11日新华网源自新京报消息：东北多地GDP造假，县域经济规模超香港。前几年，“如果不是当初吹得高，现在也不会掉这么厉害。”一些基层官员反映部分经济数据造假严重，不仅GDP增速、投资、消费和进口等数据“大水漫灌”，甚至连棚户区改造、城乡居民收入等数据也被篡改［5］。受政绩观和部门利益的驱使，有些机构或部门信息公开透明程度不高，致使公布的数据缺乏公信力，极大地降低了数据在社会治理中的作用，由此形成了想用能用的数据无处可寻，可用可信的数据匮乏的状况。优质数据资源缺乏也极大地影响和制约着社会数据意识的形成、大数据社会治理的推进。

（三）信息孤岛走向数据孤岛仍然存在

2016年5月9日，国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上明确指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”由于国家层面的统筹规划和相关法律法规滞后，一些部门缺乏推进公共数据资源公开与共享的意愿和动力，迫于形势勉强为之，时常也是打着安全保密的幌子，犹抱琵琶半遮面，导致很多数据资源沉睡闺阁。各部门间壁垒森严，数据条块分割，也致使政府部门间的数据共享难以实现，另外，有些部门、单位把数据资源当作自己权益的延伸，不愿让权力接受监督，受到挑战，正是这些一己私利阻碍了数据公开与共享，原有的信息孤岛走向了“数据孤岛”。

（四）相关法律法规缺失

如何维护保障国家、企业、公民的隐私等信息的安全，有效掌控大数据的采集利用、开放共享的风险，法律法规并不完善。没有大数据相关法律法规，也就无法保证数据既能开放共享又不被滥用，社会治理的主体也无从知晓数据资源开放共享的边界，造成管理者、个人和企业对数据的开放利用进退失据，利益冲突，社会治理能力提升缺乏根本性保障。

（五）现有电子政务难以适应大数据社会治理要求

各地的电子政务历经多年的发展建设，虽然建成了纵横向业务系统，但很多只是原有业务流程的电子化，呈现出重信息,轻数据；重储存,轻开放的总体特征。一方面由于电子政务建设缺少顶层设计与可执行的标准，政务信息系统的开发建设自行其是，各自为战，不同业务部门数据标准格式要求不一致，导致数据相互割裂，整合困难，不仅严重制约了大数据资源的共享，而且还为大数据应用设置了牢固的藩篱和障碍；另一方面目前的政务APP应用率偏低，数据公开滞后，公开的主要是信息事项条文政策，而非数据的公开，更不是大数据时代的数据开放。因此迫切需要以大数据系统网络为基础再造业务流程，建设一个以民生为导向的电子政府体系，以提高行政效能和社会治理能力。

四、运用大数据创新社会治理的对策

（一）加快基层大数据社会治理意识的培育

大数据时代，大数据是国家的基础性战略资源,社会治理的主体应深刻认识大数据资源的战略地位，培育大数据思维，转变传统的经验思维和习惯思维，尽快建立应用大数据治理的意识。这就要求我们一方面要强化基层大数据的知识普及和培训，提高基层对大数据的整体认知和应用水平，为大数据的运用奠定良好的社会基础，另一方面，要尽快建设好应用大数据社会治理的支撑环境，在政务工作中重视运用大数据决策，充分发挥其在社会治理中的价值。理念更新是社会治理方式创新的前提，也是行动的先导。当我们用大数据的眼光观察问题时，就会在日常社会管理工作中主动收集各种数据，激活沉睡数据，把数据资源很好地利用起来，通过对相关数据的分析就会发现哪些地方有问题，哪里还可以更完善，怎样做才更精准有效。2016年10月27日,据中国之声《新闻晚高峰》报道，全国老龄办近日发布的测算数据显示，2020年，我国的失能老年人将达到4 200万，80岁以上高龄老年人将达到2 900万［6］。面对如此紧迫的形势，当务之急，应该是在基层构建基础的老年人动态信息库，掌握和了解本地失能、高龄、空巢和独居等高风险家庭的数据，未雨绸缪，早做规划，我们才可能向老人提供完善的服务。

（二）加快推进数据资源开放

2016年5月25日李克强总理在贵阳出席中国大数据产业峰会致辞时强调：“要打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，推动政府信息共享，提升政府效能，让企业和群众办事创业更方便”［3］。大数据时代让政府部门及相关机构摒弃垄断和保密的历史惯性思维，在确保数据安全的前提下开放数据，降低公众获取利用数据资源的难度和成本是我们面临的急迫问题。2015年9月国务院发布《促进大数据发展的行动纲要》，对我国数据开放作了具体规划，要求2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局；2020年底前，实现信用、交通、医疗、教育等民生保障服务领域的政府数据集向社会开放。数据开放可以促进数据资源的合理配置，有效降低政府的行政成本，提高行政效能。开放数据不只是中央政府的事，地方政府也应开放本地的数据，公众既可以利用这些数据监督政府，参政议政，也可以用来提高生活质量，创造社会价值。目前，我国越来越多地方政府已经意识到开放数据的对经济社会发展的重要性，如北京、上海、贵阳、青岛等城市最近就相继开放了本地政府一些数据，迈出了可喜的一步。

（三）建立统一共享的数据平台

虽然这些年我国经济社会信息化水平在不断提高，但随着大数据时代经济社会的快速变革，传统的信息化已经很难充分发挥其对社会建设的支撑和引领作用。因此，对各部门的数据进行清理和整合，解决数据资源的碎片化已经成为了实现大数据社会治理的重要前提。国务院《促进大数据发展行动纲要》也已规划了蓝图，要求充分利用统一的国家电子政务网络，构建跨部门的政府数据统一共享交换平台，2018年实现中央政府层面数据的统一共享交换平台。因此，各级政府也迫切需要构建一个统一共享的数据平台，实现数据标准、格式的统一和共享，并在此基础上整合各有关职能机构，例如各部门的信息中心、各类政府信息平台，设立一个大数据资源管理机构，既保证数据资源的一致性和权威性，也可以打破各部门的信息壁垒。有了大数据信息联网平台，社会治理的数据资料更加客观全面，政府部门间的数据信息调用采用“部门—大数据平台—部门”模式，既方便又快捷，群众足不出户就能办成事情，可以有效地提高社会治理的工作效率和服务公众的水平。数据多跑路，群众办事就会少跑腿，类似“北漂”小伙办护照返乡6次、补5张证明的事情，也就不会再发生了。

（四）建设好大数据人才队伍

大数据管理分析人才的严重短缺，已成为社会治理过程中面临的最大难题。要加快优质数据分析人才的培养，高校应尽快设立数据科学、数据工程专业，开设大数据相关课程，加强专业培训和业务指导，尽快培养一大批社会管理类的专业数据分析师。各级政府部门应设立专门的数据岗位，发挥社会力量的作用，建设好充分的技术外包队伍，形成多方协作的合力，以便于大力推进大数据技术在社会治理中应用。

（五）加快完善相关法律法规

大数据应用走在前列的贵州，2016年1月15日颁布了我国首部大数据地方法规——《贵州省大数据发展应用促进条例》，填补了我国大数据地方立法的空白，该条例涉及大数据发展应用、开放共享、安全保障、法律责任等多个方面，2016年3月1日施行后，必将更快更好的促进大数据在贵州的发展应用。完善大数据相关的法律法规是推动大数据社会治理的根本保障，应加快制定关于各类数据安全保护、产权归属以及整个数据产业链的法律法规，明确拥有、管理使用数据的责任、权利和义务，厘清公民隐私和数据开放共享的界限，让大数据相关法律法规跟上时代的发展，社会治理的主体就可以畅游在数据的海洋上创新社会治理。

（六）建立线下线上连接形成工作闭环

如果把政府的公共服务看做是政府向公众提供的一种特殊产品的话，我们完全可以建立类似商业关系的O2O，用微博、微信、移动APP等将政府与公众连接起来，实现线上线下的交流与互动，从而让政府的公共服务更具个性化、精细化，更好地满足公众需求。一方面社会治理决策可以根据线上相关数据分析做出；另一方面又可以借助线上社会公众的评价，知晓服务的效果和质量，从而找到需要调整改进的地方。建立以公众需求为导向的线上线下闭环工作流程，打造线上线下的融合治理，可以有效避免传统的自上而下的单向服务、决策随意的弊病。例如我们可以搭建一个将老人、社区、商家紧密连接的智能居家养老服务O2O平台，整合周边企业、商家和服务机构，一起为社区老人提供服务，把过去的“社区端菜”养老服务模式变成“百姓点菜”，极大提高服务质量和效率。

（七）利用好舆情数据的监测与分析

大数据时代，互联网尤其是移动互联网极大地拓展了人们互动交流的时间和空间，社会行为日益网络化，人们更愿意通过便捷的网络来表达思想、宣泄情绪，与此同时人们的各种行为和社会状态也被大数据所记录。在各种意见和观点纷繁复杂的网络空间，“网络水军”、舆论暴力与正常的民情民意表达混杂，因此互联网大数据时代的网络舆情不仅是社会治理的对象，还是民情民意的集中体现，也是重要的政治资源，重视舆情数据的监测分析，引导利用好舆情更是社会治理创新的重要一环。政府管理者要利用好各个舆论平台，而不是用传统思维把它当作洪水猛兽，政府要成为舆情民意中意见建议的落实者，要让舆情成为察民情、晓民意、解民忧的重要途径和科学决策的重要依据。

管理者一方面可以通过大数据技术对舆情的监测及时把握正确的舆论导向，用数据说话还原真相，防止低俗甚至恶意的网络语言，扰乱正常的意见建议反映和善意的交流；另一方面更要依托大数据技术对舆情跟踪分析，从中把握社会治理创新的着力点和落脚点。管理者可以利用社交媒体上分享交流的信息，跟踪分析预测网络情绪发展，预防犯罪行为的发生。例如通过大数据分析人们在网络论坛、微博微信等社交媒体上的食品药品信息及网络举报信息，食药管理部门或许就可以捕捉到违法分子的蛛丝马迹，挖出不法食药加工点，降低不安全食品的危害，提高执法监管效率。通过舆情来察民意，了民情，集民智，可以有效促进社会治理主体的多维与互动，解决好公众的现实利益问题，达到协商共治的目标，实现社会治理的现代化。

［1］十八届三中全会公报［EB/OL］.（2013-11-12）［2016-11-09］.http://cpc.people.com.cn/n/2013/1112/ c368480-23518946.html.

［2］国务院印发促进大数据发展行动纲要［EB/OL］.（2015-09-05）［2016-11-09］.http://politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html.

［3］李克强.利用大数据等技术为民谋利、解民所忧［EB/OL］.（2016-05-26）［2016-11-09］.http://www.chinanews.com/gn/2016/05-26/7883416.shtml.

［4］习近平.加快推进网络信息技术自主创新朝着建设网络强国目标不懈努力［EB/OL］.（2016-10-09）［2016-11-09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016 -10/09/c_1119682204.htm.

［5］东北多地GDP造假县域经济规模超香港［EB/OL］.（2015-12-11）［2016-11-09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/11/c_128519190.htm.

［6］中国失能老人4年后将达到4200万空巢老人过亿［EB/OL］.（2016-10-27）［2016-11-09］.http://china.cnr.cn/xwwgf/20161027/t20161027_523226869.shtml.

Research on the Innovation of Social Governance in the Era of Big Data

WANG Rong-guo
（Shandong Academy of Governance，Ji’nan 250014，China）

The arrival of the era of big data brings about new opportunities and challenges for the social governance，the ecology of social governance will cause a series of new changes，the main body of social governance should be to accelerate the cultivation of awareness of big data social governance，make good use of big data thinking and means，give full play to the advantage of strategic resource data，promote the formation of new management and governance，promote the modernization of governance systems and governance capacity.

big data era；social governance；innovation

D63

A

1674-8638（2016）06-0100-05

［责任编辑：欧世平］

2016-11-14

王荣国（1964-），男，山东青州人。副教授，研究方向：信息技术与社会治理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.018