马 兵，刘建龙

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430072）

论行政规划的行政诉讼救济

马 兵，刘建龙

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430072）

由于行政规划复杂的表现形式与法律属性，关于行政规划的可诉性问题，学者们之间存在较大的争议。但是，行政规划作为行政权力运行的表现形式之一，基于“控权”的行政法基本原理，亦应当对其进行可诉化的控制。就域外国家或地区的处理模式而言，对行政规划的规范化控制模式有：行政规划制定阶段的控制、运行阶段的控制以及权利救济阶段的控制。文章在对行政规划进行分类的基础上，并在对行政规划的诉讼路径可行性分析的前提下，厘清行政规划的可诉范围，以期为疏理行政规划的司法救济路径提供学理支撑。

行政规划；法律属性；可诉性；可诉范围

一、行政规划的法律属性

行政规划的法律属性决定着行政规划在制定程序、实施方式以及在实施过程中出现纠纷或者损害行政相对人的利益后，行政相对人是否有权请求司法救济等一系列问题［1］。因此，厘清行政规划的法律属性，是分析行政规划的可诉性问题，所不可能回避的一个亟待解决的事项。

（一）行政规划的法律属性

行政规划的法律属性，是行政规划内在所固有的，区别于其他行政行为的本质属性。由于行政规划复杂的表现形式，如立法性的行政规划、具体性的行政规划、事实性的行政规划等，不同表现形式的行政规划，其内在的法律属性亦存在较大的差别。目前关于行政规划的性质主要有“政策性行为说”、“立法行为说”、“机能说”、“具体行政行为说”、“分别归类说”等［1］。政策性行为，系指行政机关以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策性内容在一定程度上具有超前性的预测，超越现有的法律规定范畴，并且具有灵活多变的特性。政策性行为更能体现政治性与抽象性的特点。立法行为，指行政主体依照法定权限和程序制定行政法律法规等法律规范性。立法行为说认为大多数行政规划属于抽象行政行为。具体行政行为说的观点源自于对行政行为的分类：抽象行政行为与具体行政行为。就上述行政规划之法律属性的争议，归结到底，亦还是抽象行政规划与具体行政规划之分。然而，行政规划在其宽泛的外延中，必然存在一系列的内容可以归属于抽象行政行为，或者具体行政行为的范畴，但是并不能以此而一概地认为行政规划仅具有上述单一属性。唯有对具体实践中的行政规划行为，加以有类别的区分，才是最为恰当的处理模式。因此，笔者更赞同“分别归类说”的观点。

（二）行政规划的法律属性与可诉性

行政规划的可诉性问题，在我国并无太大争议，大多数学者认为行政规划在现有的诉讼体制与诉讼理论下，难以纳入行政诉讼的受案范围［2］。就我国现有的可诉理论前提而论，将某一具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，需要考虑两个前提性的问题：其一，是关于具体行政行为与抽象行政行为之分，抽象行政行为不可诉，而主流的观点即认为行政规划属于抽象行政行为而不具有可诉性；其二，是关于行政诉讼以行政行为影响或侵害公民合法权益为前提，而行政规划更多地具有政策性的特点，并不直接对行政相对的权益造成损害。正是基于上述两个基础性的论点，而将行政规划排除在可诉范围之列。当然，也有学者立足于行政规划程序控制的角度，认为对行政规划的控制乃至诉讼救济，主要是以行政规划的程序规范化作为切入点，违反程序性规定即可诉，然而我国对行政规划系统的程序性规范存在立法上的缺失［3］。

笔者认为，随着行政规划在我国政府行政行为实践中的普及，从权力的膨胀性趋势来看，行政规划在欠缺法律规制的前提下，已经导致了许多规划乱象，其中涵盖规划与规划之间的冲突、规划内容与公民合法权益的冲突、规划自身合法性问题，因此有的学者认为对于行政规划的可诉性问题不能一概而论。学者刘莘认为，尽管众多的行政规划看似是针对不特定多数人，并不直接影响具体相对人的权益，但是行政规划兼具有具体性与抽象性的特点，而其中的拘束性的行政规划则在事实上对特定范围的行政相对人造成实际的影响，因此不能片面地依据行政计划的形式是否为具体行政行为而决定其可诉性，应当结合具体的行政规划进行具体的分析［4］。同时，也有相关的文章如孟鸿志《行政规划法律规制研究》、张晶《行政规划的法律属性及其规制研究》等文章试图通过论述抽象化的行政规划之可诉性，而将行政规划全方位地纳入诉讼救济范畴。

结合行政行为的规范化原理，不难发现，属于行政行为①的行政规划有纳入行政诉讼控制的趋势。当然，考虑到当下我国司法救济实践的大环境，在将行政规划纳入行政诉讼范围还存有较大争议的前提下，一味地倡导将行政规划全方位纳入行政诉讼，会不可避免地导致较大争议，对此亦当循序渐进扩张可诉范围，契合社会实践需求。在我国现有的理论之下，可以通过对行政规划作有类别的划分，并在此基础上来区分可诉性问题，将部分的具有拘束性的行政规划纳入行政诉讼范畴，而不能片面和绝对化地讨论可诉论与不可诉论。

二、行政规划可诉性的域外模式及启示

在德国，行政规划的可诉性争议随着《联邦德国行政程序法》颁布而逐步消除。德国的《行政程序法》将行政规划的程序划分为五阶段，分别为拟定规划，拟定规划的公开与异议，预告听证、听证，确定规划的裁决。经过行政裁决确定的行政规划具有权利处分性，确定规划的裁决是具有形成效果的行政处分特征②。通过具体的程序化模式来肯定行政规划的可诉性，同时也确定了行政规划的可诉范围，行政规划只有经过确认裁决这一必经程序，相对人才能就其中的具有异议性内容提起诉讼。如此，则另辟蹊径，较好地回避了行政规划先定性后诉讼的一般性路径，从而跨越了行政规划定性难的问题，值得我国借鉴与学习。

在日本，对于行政规划的可诉性问题，存在官方与学界两种不同的观点。其中，日本司法界对于行政规划的可诉性问题显得比较保守，在对行政规划作拘束性与非拘束性分类的基础上，日本最高法院认为行政规划只不过是一种事业性的蓝图，并不具有明确的针对性，以此而否定了行政规划（如土地规划事业）的处分特性，对行政规划类的诉讼不予支持。行政法学界认为，具体的事业实施计划实质上决定着相关利害关系主体的权利义务划分，提前对实施计划进行必要性的规范化，对于公共利益的保护有着积极的现实意义，主张通过程序控制与诉讼救济控制，实现行政规划的可控性。我国对行政规划的态度同日本趋同，但是在理论研究方面，我国则略显滞后。同时，在日本当下的司法实务中，近年来的判例亦显示出其逐步将行政规划（如城市开发规划等）纳入行政诉讼受案范围的倾向。

在英美法系国家，基于传统的法治理念——政府“守夜人”原理，对于积极的行政规划行为，政府干预越来越少，以减少政府对于经济社会的影响。但是，二十世纪三十年代的经济危机，促使了英美法系国家对政府干预理念的修正，因此行政规划行为也逐步纳入学者的研究范畴，行政规划制度亦逐渐为英美法系国家所重视。其中，英国注重于具体的经济规划，建立全国经济发展委员会，负责制定旨在促进经济增长的行政规划。在规划的法律救济问题上，英国则根据程序法上的普遍原则，通过行政法上的基本原则，如越权无效、自然公正、法治等，来规范行政规划的制定与实施过程。仅通过原则性的规范来约束其行政规划活动，必然的配套于其特定的司法环境——法官能动，通过法官的自由裁量与基本裁判原则的结合，从而达到司法规范的效果。笔者认为，结合我国当前对行政规划的司法控制需求以及立法空白的现状，若对行政规划进行相关的约束与裁判，行政法基本原则也不失为过渡阶段的可取操作模式。

三、行政规划的可诉范围

我国的《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围采取列举式的设定模式，其所列举范围内的事项属于可诉范围，而对于其他未被列举的事项则排除在行政诉讼的救济范围之外。当然，此种列举模式可以提高诉讼范围的明确性与可预见性，然而从其另一方面分析，此种列举模式必然规避了一系列社会实然层面的诉权需求，形成难以罗列全面与适应社会发展对行政行为法律规制需求的矛盾。因此笔者认为，正是基于行政诉讼法未明确列举行政规划的可诉性内容，进而直接导致实践中，法院对直接针对行政规划而提起的行政诉讼，通常的处理方式即为“不予受理”。然则，基于“有权力行使必有侵害，有侵害必有权利救济”的原理。从英美法系国家的法治原理出发，源于对公权力的不信任理论，直接导致公权力与私权利的对立关系，而私权利保护之重要救济途径的司法诉讼救济，其可诉内容的范围，则直接标志着公民权利的受保护程度与标尺。基于权力运行的规范化与完善私权利救济途径的考量，明确公民关于行政规范的可诉范围，是将行政规划纳入行政诉讼救济核心问题。

（一）行政规划具体分类的宏观分析

1.域外学者对行政规划的分类

其一，在德国被广泛采用的一个划分标准是规划的约束力即计划影响行政相对人的强度，以此将行政规划划分为指导性规划、调控性规划与命令性规划。就“命令性行政规划”而言，该类规划有着明确的适用相对人群体，针对具体的事项，直接影响相对人的具体权益，因而就此可以将其纳入到具体行政行为的范畴，从而推导出其可诉性［5］。在日本，根据行政计划对国民的法律拘束性将行政规划划分为拘束性规划与非拘束性规划。拘束性规划是指对国民权益加以直接限制的法律确认性行政规划，是对行政机关和行政相对人具有约束力的行政计划［6］。因此，拘束性的行政规划也可以类比而纳入到可诉范畴。

2.我国学者对行政规划的分类

在我国，较有意义的行政规划划分是以规划效力为标准的：命令性规划、影响性规划、资讯性规划。其中，资讯性规划（也称建议性规划），具体是指行政机关向外发布消息、判断、预测等，仅供相对人参考，或者向行政主体表达一种建议或意向。从该定义不难看出该类规划并不产生实际的法律效果（不产生利益划分），因而可以划分到行政指导的范畴。影响性规划，则是在资讯性计划的基础上所作的具体化的规划，赋予规划以相应的影响力或诱导性，驱使相对人采取符合行政主体目标内容的规划。余凌云认为，影响性规划契合信赖保护的构成模式，易导致相对人产生相应的合理预期，对于此规划则不能随意变更或者废止，否则应当给予相关主体以相对应的救济途径以及一定的补偿或赔偿［7］。命令性规划可以表现为抽象行政行为，在特定情形下，也可能表现为具体行政行为，针对特定的人群而做出的具体规划，而此则可以作为行政诉讼救济的突破口，纳入行政诉讼的范畴。胡建森教授从法律救济的角度分析，认为可以将行政规划及其行为划分为三类：行政规划、行政规划行为与行政规划的实施行为。传统理论认为，行政规划的抽象性较为明显，需要通过后续具体行政行为才能实现其效果，相对人也只能针对后续行政行为寻求法律救济［8］。其中，行政规划作为行政规划的文本内容，在我国不具有可诉性。行政规划行为，是指相关部门制定行政规划的行为，亦不适用行政诉讼救济。而对于行政规划的实施行为则作为一类行为分析，具体可以分解为其他的行政行为，如行政许可、行政强制、行政处罚等，具有相应的外部影响力，这些具体的规划实施行为就可以采用诉讼救济的途径［9］。

因此，从上述的分类中不难发现行政规划兼具抽象行政行为与具体行政行为的特性，在考虑可诉范畴之下，可以先行将反映具体性的行政规划纳入行政诉讼救济范畴，通过具体的司法实践来验证行政规划的可诉性原理。

（二）行政规划运行路径分析③

1.制定程序的合法性问题可诉

在行政法学界出现这样一种倾向：注重从程序法治的角度着手，对行政规划进行专门研究，如德国和我国台湾地区就将行政规划的制定程序纳入其行政程序法中进行专门的规定，力图通过程序规制而将行政规划引入法治化的轨道，以期通过制定程序路径来实现法律控制的目的。在分析行政规划的程序规制问题，必然需要对行政规划的具体制定程序、违反制定程序的处理措施、程序违法是否可诉这三部分展开论述。

其一，关于行政规划的制定程序问题，具体的行政规划程序应该涵盖哪些步骤？其中，在我国《行政程序法》的立法过程中，主要有姜明安教授主持起草的试拟稿、应松年教授主持的试拟稿以及马怀德教授主持的试拟稿，其中都有对行政规划的制定程序或分章、节进行明确的规定，综合上述程序笔者认为，行政规划的程序大致涵盖适用范围、规划草案拟定、规划草案评估、规划草案的确定主体、规划草案的公告、利害关系人的异议与听证、专家意见、规划确定裁决、规划实效、规划的变更与废止、规划的竞合与冲突［10］。

其二，关于违反制定程序的处理措施问题。就程序违法问题而言，法国行政法院通过判例作了一定的区分，即主要程序形式违法和次要程序形式违法，只有在主要程序形式违法的前提下，才存在可撤销的情形，对于次要性的程序违法如未影响实质公正则一般不予考虑［11］。德国《行政程序法》规定了对程序违法的情形，可以采取补正、撤销、判决无效三种措施。就我国的行政诉讼法而言，对于程序违法事项，其责任形式就是撤销，笔者认为，此种单一的处理措施不免有“一刀切”的弊端，应当在法律责任形式上采取多样化的处理方式，如无效、补正、更正等，如此才能更合理地针对形式各样的程序违法行为，采取恰当的处理措施。

其三，关于程序违法的可诉性问题。德国对于行政机关的程序行为，只有等到程序终结，作成决定后，才能将程序行为并同事实决定，经由通常法律途径，提起“程序违法”或“程序瑕疵”诉讼［12］。美国行政法基于成熟原则的标准，认为对于程序性争议属于中间项，如若在中间阶段进行程序审查，将有碍于程序的正常发展，因此在程序制定阶段不予审查，只有在决定做出之后才可以提起诉讼［13］。而日本，则可以不用等到行政决定做出之后，在程序违法导致行政行为无效之时，即可单独对程序违法提起行政诉讼。上述国家，对于程序违法的可诉性问题并不存在较大争议，只是在具体的可诉时间段上存有区分。笔者以为，结合我国现状，行政规划只有在内容明确，在直接影响社会公众的情况下，即在相关行政主体对行政规划作出确定性裁决的前提下，才可以通过诉讼途径加以控制。诚然，将整个制定程序全方位纳入司法审查的规制下，可以为相对人权益作出事前保障。但是，有可能会加重司法审查的负担以及存在司法涉足行政的可能。就程序违法何时能够请求司法救济的问题，要兼顾各种因素，只有在综合分析的前提下才可以作出相应的判断。笔者认为，对于程序性违法的可诉性问题，应当结合行政行为的影响力划分为内部程序违法（具有行政主体内部影响力的程序违法）与外部程序违法（具有行政主体外部影响力的程序违法），结合具体行政行为来分析，某一行政行为只有在其产生社会不利影响时才具有可诉性，因此只有外部行政程序违法才具有可诉性，即行政规划的确认裁决与实施阶段。

2.规划变更与废止的国家赔偿或补偿

行政行为基于公信力的考量，一旦制定，必然应当对其进行严格限制，确保法律关系的可预见性与政府的行政权威。但是基于行政规划自身的特性，“立足当前，着眼未来”，然而未来就是一个待定系数，存在着不确定性与易变性，因此行政规划的未来导向性必然连带促进行政规划的可修正性特征，行政规划的变更与废止便成为其应有之义。

行政规划的变更与废止存在两种情形：一种是合法情形下的变更，对应的是行政补偿；一种是违法情形下的变更，对应的是国家赔偿。纵观我国国家赔偿与行政补偿的案例，因为行政计划的变更、废止给相对人造成损失或损害，在司法实践中行政机关一般都不予以赔偿或者补偿，而且也缺乏有关的法律依据［14］。但是行政规划的变更与废止，往往会给特定或不特定的相关利害关系人带来权益上的调增或调减，此种利益的调整不外乎是公民基于对行政规划的信任而作出具体行为所导致的信赖利益损失，因此有必要给予一定范围内的行政相对人以相应的救济权利与国家赔偿或补偿。德国的《行政程序法》规定，行政规划的救济包括有因信赖利益损失的请求权和赔偿请求权以及行政规划变更时的适应措施和过渡措施享有的请求权。该类请求权则直接指向因行政规划的变更与废止而导致损失的公民的利益保障，通过上述措施既可以减少公民的合法利益损失，也可以控制行政规划权力运行，规避行政主体的规划任意性，同时还可以促进行政规划变更的社会适应性，减少民众对行政规划的抵触动机。

当然，对因行政规划而引起的信赖利益损失赔偿或补偿的范围也不能过于宽泛，应当权衡公共利益与个人利益的边界，否则会相应加重政府财政负担，对此需要作出相应原理上的控制。笔者认为应当从信赖利益保障的角度出发，援引信赖利益的保护限定条件：存在信赖基础（对相对人构成拘束力）、具备信赖行为（相对人的信赖行为）、信赖值得保护（正当信赖）［15］。例如，国家已表明对于协助达成计划目标的人给予一定的优惠待遇，而且该人也期待获得该等待遇而做出相应的行为（如投资），这时因为计划的变更或废止给对方造成的损失，应给予补偿或赔偿，此种赔偿或补偿是基于政府的信用作的保证，也即“规划保证请求权”。对于不构成上述条件的情形，则不纳入信赖利益的范畴。

四、小 结

笔者深知行政规划在我国学理界与司法实务界都属于新的研究门类，学者对其研究较少且存有较多争议，但是其作为行政行为的基本定位，是不容置疑的。基于行政行为的控制与规范化原理，本文从可诉讼的范畴对行政规划的控制做浅显的论述，以期能引起学者对行政规划的关注与研究。

注释

①《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由行政行为替代原有的具体行政行为，即可反映出立法层面上述趋势。

②参见《联邦德国行政程序法》（1997年）第74-75条，载应松年主编《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第194-195页。

③笔者认为，从主流的行政行为两分法（具体行政行为与抽象行政行为）来分析可诉性，诚然毫无任何过错，然而行政规划一时难以明确划分其性质的现状，从此角度分析可诉性不易展开论述，因此从行政规划的运行路径展开论述，从而回避其定性难题。

［1］应松年.当代中国行政法：下卷［M］.北京：中国方正出版社，2005：1044-1046.

［2］王青斌.行政规划法治化研究［M］.北京：人民出版社，2010：217.

［3］朱新力，苏苗罕.行政计划论［C］//公法研究：第3卷，北京：商务印书馆，2005：144.

［4］刘莘.中国行政法学新理念［M］.北京：中国方正出版社，1997：91.

［5］汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫.行政法：第2卷［M］.高家伟，译，北京：商务印书馆，2002：182.

［6］杨建顺.日本行政法通论［M］.北京：中国法制出版社，1998：92-93.

［7］林明锵.行政计划法论［J］.法学论丛，1996（4）：27-66.

［8］郭庆珠.行政规划的法律性质研究［J］.现代法学，2008（6）：92-93.

［9］胡建森.中国现行行政法律制度［M］.北京：中国法制出版社，2011：342-343.

［10］王青斌.行政规划法治化研究［M］.北京：人民出版社，2010：180-193.

［11］王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1989：663.

［12］翁岳生.行政法：上册［M］.北京：中国法制出版社，2002：992-993.

［13］王名扬.美国行政法：下［M］.北京：中国法制出版社，1995：649.

［14］皮纯协.行政程序法比较研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2000：542-543.

［15］城仲模.行政法之一般原则［M］.台北：三民书局1997：241.

On Administrative Litigation Relief of Administrative Planning

MA Bing，LIU Jian-long
（School of Law，Huazhong Normal University，Wuhan 430072，China）

Based on the complex forms of administrative planning and the legal nature of administrative planning，scholars have a great controversy on the issue of administrative planning.However，as one of the manifestations of administrative power，administrative planning is the basic principle of the administrative law based on the“power control”.In terms of the foreign countries or regions of the processing model，the administrative planning of the standardization of the control model is:the administrative planning and development phase of the control，the operation stage of the control and the rights of the relief phase of the control.This paper is based on classification of administrative planning，and the premise of analysis in the feasibility of administrative litigation path planning under the administrative planning and clarify the scope of litigation，in order to analyse the administrative planning of judicial relief path and provide theoretical support.

administrative planning；legal attribute；actionable；actionable range

D921.1

A

1674-8638（2016）06-0086-05

［责任编辑：欧世平］

2016-09-14

马 兵（1991-），男，湖北孝感人。硕士研究生，研究方向：行政法；刘建龙（1991-），男，湖北孝感人。硕士研究生，研究方向：诉讼法。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.015