康晓文( 国家发展和改革委员会能源研究所 )



6 签署国际能源宪章、加入国际能源署联盟国 中国开启全球能源治理体系协同进化新进程

康晓文
( 国家发展和改革委员会能源研究所 )

2015年5月，在国际能源宪章的部长级会议上，中国签署了《国际能源宪章》，由受邀观察员国变为签约观察员国；11月，在国际能源署（IEA）部长级会议上，中国正式与IEA建立联盟关系，以加强双方在能源安全、能源数据和统计、能源政策分析等领域的合作。回顾过去一年，中国在参与国际能源治理的道路上迈出了坚实的一步。

国际能源宪章，是具有法律约束力的多边协议，是一系列文件不断修订补充的宪章进程。进程启动于苏联解体后的1990年6月欧洲理事会议。早期目标是保障西欧稳定供应，有序开发东欧资源，通过创建非歧视的竞争环境，降低能源投资与贸易的风险。条约的领域涵盖了整个能源产业链，涉及能源投资促进与保护、能源贸易、能源过境运输、争端解决以及能源效率等方面。

欧洲有效多边主义外交战略，融入了能源宪章的进程中。欧洲信奉有效多边主义，表现在能源外交关系上，注重通过市场力量保障能源供应，主张政治对话与经济合作。第一次石油危机期间，欧共体与阿拉伯国家启动了欧—阿对话机制，取得了较好的效果。二十世纪七八十年代，双方签署了一系列内容丰富的经贸及能源合作协议。苏联解体后，针对苏联解体引起的能源治理真空，荷兰政府首相Ruud Lubbers在1990年6月欧洲理事会议上发起了一个宪章进程，目的是建立欧洲能源共同体。1991年完成了《欧洲能源宪章》，其后三年，条约不断更新细化。随着乌拉圭回合谈判取得成果，参照关贸协商总原则，在1994年创建了《能源宪章条约（ECT）》（1998年4月生效），致力于在市场化、自由化、和平互惠原则的基础上，建立起能源生产国、消费国、过境国的多边能源合作体系。经过若干年系列修订，最终形成了《国际能源宪章》（2015）。

能源宪章的原则源于关贸总协定（WTO的前身）。正如关贸总协定中存在的若干争议一样，非歧视的互惠原则在能源领域的应用——如何既能尊重国家资源的主权，又能维护市场竞争的自由度？——在能源生产国、过境国、消费国之间也存在不同的评价尺度，成为各类纠纷的根源之一。俄罗斯签署了1991年、1994年的条款，却不再签署1998年的补充协议以及2015年的宪章；美国参与了1994年条约的制定，却放弃了1994年条约的签署，也没有签署1998年的补充条款，直至2015年才重新签署了新版的《国际能源宪章》。能源宪章包括成员国及观察国，其中观察国包括1991年宪章的签约观察国、2015年宪章的签约观察国、受邀观察国以及观察国际机构。

再看IEA，则是另一种情况。IEA是一个隶属于经济合作和发展组织（OECD）的政府间自治性能源机构，成立于第一次石油危机后（1974年11月），总部设在巴黎。宗旨是促进全球制定合理的能源政策，建立一个稳定的国际石油市场信息系统，改进全球的能源供需结构和协调成员国的环境和能源政策。IEA秘书处每月发行一期石油市场报告，一年发行两期全球能源展望，并以此逐渐成为全球能源统计的权威机构。

成立IEA的最初目标是依托原油储备，实现对石油输出国组织（OPEC）——一个因巴以冲突，由一个非官方的议价小组逐步壮大起来的政治力量——的防御性威慑，即通过紧急石油分享计划，应对不确定性，以获得消费国的集体安全。因此，早期的全球能源“治理”，本质上是一种政治工具，是围绕能源富集带而开展的国家集群式的零和博弈。

美国因素在IEA的发展中作用忽强忽弱。美国信奉单边主义，认为军事力量可以保障能源基础设施安全，将石油与军事结合起来。以国家安全为由，强化在能源富集地区的军事行动，实施以石油安全为主的能源外交政策，并希望将IEA视为国家利益的组织者。然而这种政治工具化的方向，渐渐失去了其他国家的认同。由于价值理念的不同，IEA开始脱离美国的控制，逐步成为中立的协商机构。例如，在伊拉克战争开战一周内，美国对IEA进行了大量的斡旋，希望21个成员国释放原油储备，但遭到英、德、意、西等国的抵制。美国逐渐明白，总部设在巴黎的IEA，更多充当一个协商机构，早已不再是行动组织的角色。

随着新兴经济体的崛起，IEA日益重视与非OECD的能源消费大国的关系，例如早在1996年就开始与中国建立联系，加强在能源利用技术、政策等方面的合作。但囿于传统框架的束缚，IEA的申请国必须是OECD成员国，且战略石油储备量须达到90天的进口量。这种排他性框架，在过去的40年中未有大的变化，严重束缚了IEA的发展，成员国的代表性越来越弱。IEA现任署长法提赫·比罗尔表示，在全球能源转型的大背景下，IEA需要加快现代化进程，首先是向新兴经济体敞开大门；第二拓宽能源安全的核心——除了要考虑全球石油市场的持续发展，还要将液化天然气纳入全球能源贸易体系；第三是将IEA转变为全球清洁能源技术和能源效率的中心。

IEA的“联盟关系”是在现有条件下的机制创新，联盟国不属于正式成员国，不承担强制性义务，但比伙伴国的关系更进一步，可直接参加IEA大部分高级别会议，深度参与IEA的运作。中国与IEA建立联盟关系，是双赢的合作，对双方都具有战略意义。

未来，包含国际能源宪章与IEA的全球能源治理体系正在开启深刻变革的序幕。深层次原因是：能源技术大创新，导致了能源富集地理带优势的大逆转。随着可再生能源技术成本的降低，电力在终端融合替代能力的增强，以及全球化、市场化进程的加速，全球能源生产、贸易、消费关系不断演化，联系更加紧密、复杂且更具弹性，深深撼动了传统能源地理富集带的地位。此次油价断崖式下滑之后，基于传统能源富集地理带（北非的马格里布—波斯海湾—里海—外高加索—俄罗斯西伯利亚）的上层建筑会出现进一步的深刻变化。

全球化的发展和中国经济的崛起，推动中国加快参与全球治理（包括能源治理），并与全球的治理机构协同进化。有效多边主义中的规则和善治，将发挥重要作用。借助G20、IEA以及能源宪章等多种平台，中国将坚持开放融合的姿态，逐步依据国际规范的对话口径在能源开发、能源安全、政策分析、气候变化等领域开展国际合作。这意味着中国的能源政策开始慢慢注入国际化的血液。中国的油气行业，在页岩气开发、油气资产并购等环节，将会得到更多的IEA的信息支持，并将借助能源宪章中多边协议规则，解决能源开发、贸易、运输中可能出现的国际纠纷。从历史的角度看，未来中国将从敞开国门，到融入国际秩序，并逐步参与国际秩序构建。

全球能源治理，将通过法律、信息、标准由“事后”向“事前”延伸。作为能源专业国际组织的IEA将与奉行市场非歧视原则的能源宪章，一同嵌入到全球能源治理的机制中。

编 辑：黄佳音

编 审：萧 芦