敬志红，杨 中

(湖南农业大学经济学院，长沙 410000)

论农业产业结构调整的政策性金融服务体系*

敬志红，杨 中※

(湖南农业大学经济学院，长沙 410000)

文章基于农业产业结构调整的角度对我国农村金融支持展开研究，通过回顾历史、分析现状总结我国农业产业结构历经5次结构性调整。我国农业产业历次结构性调整虽然取得较大改进及发展，但仍存在不少问题，其中农村金融服务体系存在的问题有：(1)正规金融机构不足、服务效率低下； (2)金融知识渗透性差； (3)抵押物问题； (4)非正规金融风险较大。发现农村政策性金融对产业结构调整的作用主要体现在：(1)农业产业的扶植和政策引导功能； (2)农村和农业的开发功能； (3)农村金融市场和信用体系的完善功能。提出建立健全我国农村政策性金融服务体系的主要措施有：(1)增强教育投入、增加信贷宣传； (2)加大中小额信贷支持力度，提高融资水平； (3)应用“互联网+”金融方式，推进金融服务体系多样化； (4)加大土地政策改革，解决农民抵押物难问题。

农业产业结构调整 金融支持 农村政策性金融 金融服务体系

0 引言

农业产业结构调整，既是一个历史性话题，也是一项现实任务，调整合理与否关系到“三农”事业的兴衰。农业产业结构调整，是指通过对构成农业产业的内部生产结构、产品结构和区域结构等方面的调整，实现农产品的投入产出与市场需求相协调的过程。农业产业结构调整的目的在于改变过去盲目生产的状况，合理开发农业资源，提高农业产业的质量和效益，增加农民收入，从而提高我国农产品质量水平和国际竞争力，维持农村经济社会的持续发展。

农业产业结构调整，离不开金融服务体系的支持作用。近年来随着各项农村改革的推进与农业现代化的发展，我国农业劳动生产率得到较大提高，农户收入持续增长，消费贷款比重不断增加。而农户对金融服务的需求也在日益提升，特别是农户拓展非农经营的融资服务需求逐步增加。农业现代化发展进程对农村金融服务的服务水平和服务质量带来了更高要求，也对相关金融机构的业务范围和创新活动提出了更高要求。

我国农村金融服务体系的构成主要包括正规金融机构和民间非正规金融机构，其中正规金融组织又包括政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构、新型农业金融机构和农业保险机构，而非正规金融机构主要包括民间借贷、地下钱庄和典当行等[1]。政策性金融机构主要是农业发展银行和国家开发银行； 商业性金融机构包括农业银行、邮政储蓄银行等； 合作性金融机构特指农村信用合作社； 而新型农村金融机构包括村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等(图1)。

图1 农村金融服务体系的构成

从农村金融服务体系的构成可以看出，农村政策性金融机构在整个服务体系中主要起着政策引导和支持作用。可以说，农村产业结构调整离不开各级金融支持，而政策性金融机构作为整个金融服务体系的“领头羊”，其发展创新的能力更是我国农业经济可持续发展的重要保证。

1 农业产业结构调整的历史沿革及现状分析

1.1 农业产业结构调整的历史阶段

1.1.1 解决农民温饱、适当增加农民收入阶段(1978～1984年)

该阶段结构调整战略突破“以粮为纲”的约束[2]，一方面继续强调粮食生产的重要性，另一方面积极发展多种经营方式，比如实行家庭式畜禽养殖等。在此期间，全国粮食播种面积出现小幅度下降，与之相对应的其他经济作物的种植比例出现大幅度提高。通过几年的努力，该阶段调整的目标得到较好实现，国内粮食不再短缺，农民温饱问题得到解决，同时农民收入水平实现了较大幅度提升。

1.1.2 “两高一优”的农业内部结构调整阶段(1985～1991年)

该阶段结构调整战略为“两高一优”的农业内部结构调整战略，“两高一优”即高产、优质、高效[3]，在“两高一优”的战略下，粮食总产量于1989年达到历史高点，并在随后的年份中农业总产值保持较高水平增长。此阶段的结构调整不足之处在于，虽然粮食产量得到一定程度提升，但是农民收入水平却未能实现较高提升，主要原因是基于农产品的需求弹性不足，在粮食增产情况下反而出现“卖粮难”的状况，说明该阶段农业产业结构调整未达到预期目标。

1.1.3 基于粮票制度改革的收入持续增长阶段(1992～1997年)

由于第二阶段的内部结构调整目标未能实现，我国政府于1992年起全面取消粮票制度，同时掀起在城郊建设开发区的热潮，由此产生了第一批进城务工的“农民工”群体，这一群体对农产品需求的增加做出了较大贡献。农村劳动力的减少，以及城市人口对农产品需求的增加，使得农产品价格得到一定程度的回升，因此从1992年开始农民收入水平持续5年连续增长。

1.1.4 新的结构升级与政策补贴阶段(1998～2005年)

该阶段在城市化建设的浪潮推动下，农村劳动力出现大幅度减少，更多务农人员进入城市转变为“农民工”，因此农村劳动力出现大幅度降低。由此我国政府相继出台各项政策来对农业产业进行支持和保护，比如制定保护收购价和减免农业税务等政策，鼓励农业生产，帮助农产品价格恢复稳定。在各项政策的支持下，农业产业结构调整趋向合理化、高质量、高效率方向发展。

1.1.5 推动农村金融发展，深化“三农”改革发展阶段(2006年至今)

该阶段我国政府提出“工业反哺农业，城市支持农村”的措施，确定了城乡经济一体化发展战略，建设社会主义新农村的发展思路。在银监会的号召下，农业银行对“三农”事业部进行改革，提出以县域金融业务为主体，进行独立核算和经营决策等，为更好地服务“三农”打下了良好基础。同时各大涉农银行推出“三农”优惠政策，不断加大金融扶贫工作，在一些地区实施农村金融改革试点，对提供给农业、农村企业和农业各类组织的贷款利息进行营业税优惠政策。在农村金融政策的支持下，农村产业结构调整得到进一步深化，农业迈入机械化和信息化时代，农产品生产更加高效，农产品销售渠道也在不断拓宽，为下一步深化农业产业结构调整奠基了良好基础。

1.2 农业产业结构调整存在的问题分析

虽然我国农业产业结构历经5次结构性调整，农业产业结构得到大幅度改进和发展，取得了一定的成绩，但也仍然存在不少问题，也有不少矛盾亟需处理和解决。

1.2.1 部分地区农民未能深刻把握市场特征，农产品结构调整存在盲目性

近年来频繁出现有些农产品产量过剩而难以出售的情况，究其原因主要是农民在种植农产品的选择上存在盲目性。当农民发现近期某类农产品的价格较高，会将原本种植的农产品淘汰改为种植当前利润较高的农产品，而这种选择上的盲目性和趋同性，直接导致农产品收获期市场上该类产品供大于需，价格发生大幅度回落，使得农民难以获得期望的回报和收入。

1.2.2 农业产业结构调整的广度和深度不足，产业链不完整，服务意识不强

与其他产业相比，农业发展相对较慢，未能跟上信息时代的要求，农民整体缺乏服务意识，相应的社会化服务体系发展滞后。农业生产和销售还停留在先产后销阶段，产业链条不完整，之前的结构性改革更多调整的是农产品的生产阶段，而未能对生产的预期链条和产后销售链条进行较好衔接，因此农业产业结构调整的广度和深度相对不足。[4]

1.2.3 财政、信贷政策支持有限，金融体系发展不完善

与第二产业的建筑业和第三产业的服务业相比，农业产业具有利润率较低的特点，因此难以吸引商业金融在资金上的支持，农业金融体系也得不到较好发展。而财政政策和信贷政策对农业的支持相对有限，国家财政支农和信贷支农的比例均较小，也使得农业产业结构发展的速度和效率都不高。[5]

2 农业产业结构调整过程中农村金融服务体系存在的问题

2.1 正规金融机构严重不足，金融服务效率低下，难以满足农民金融需求

农民有很多的金融需求，无论是开辟山林、集中生产、购置农机具等生产性贷款，还是子女上学、婚丧嫁娶等消费性贷款，都需要金融支持。但是正规金融机构严重不足，无论是从类别还是数量，与城市金融机构相比都少之又少。并且农村金融网点在很长一段时间内出现了持续性萎缩现象，中国农业银行负责人曾指出：全国只有27%的农民能够从正规渠道获得贷款，有金融需求的农户中仍有40%以上不能获得正规渠道的信贷支持[6]。

农村金融服务效率低下，主要原因是农户居住位置相对较为分散，金融服务难以对接。同样一笔金额的贷款，一个信贷员在城市可能半天就能签下，而在农村，要翻山越岭跑很多地方，也未必能签约完成。农村基础设施的不足也给金融服务带来较大障碍，由于道路不通畅导致商品的流动性差，或信息网络的匮乏导致金融业务的完成需要使用最原始的方式，对人力物力造成了极大浪费。

2.2 农村教育资源缺乏，金融知识和保险知识渗透性差

农村教育资源不足，很多农民的知识水平还停留在小学阶段，仅能认识几个字，会一些简单的加减乘除，但是对于现代的金融知识缺乏相应的学习和渗透。比如说绝大多数农民都没有理财观念，即便是办了信用卡也从来不用，他们对金钱的态度就是钱多就多花，钱少就少花，没有就不花。这种现象导致原本一些很有效益和前景的农业项目，因为缺乏资金而农民不愿意向银行贷款，农民不愿意负债经营的观念使得项目无法顺利进行下去。另外，农业产品周期长、风险大，比如很多果树要若干年才能进行收获而其价格波动大，在这种大风险下农民没有相应的保险意识，也很少想到去为自己的财产购置保险，因此出现问题时没有人可以分担，后续生产也难以继续进行。

2.3 农民缺乏抵押物，导致融资时常常受阻

对于农民来说，最重要的是土地，最有价值的也是土地。根据我国的土地制度，农村土地归集体所有，集体所有权受村党支部和村委员会监管，农民只享有土地的承包权和经营权。《农村土地承包法》中规定，农村土地不具备抵押贷款条件，而虽然土地经营权可以进行抵押，但经营权作为承包权的自权利，在母权利无法抵押的情况下允许子权利抵押，一方面与现有法律冲突； 另一方面一旦发生风险，银行方面难以将抵押物变现。因此土地通常情况下难以作为贷款抵押物。而除了土地，农民手上没有其他值钱的抵押物在贷款时使用，而金融机构在审核贷款时出于风险控制的考虑也很难将款项贷给缺乏抵押物的农民。

2.4 非正规金融机构缺乏监控管理，融资风险大

由于正规金融机构在贷款时审批手续复杂、资信等级严格，农民在有金融需求时往往转向非正规金融机构。而民间金融机构在风险控制方面没有科学的信用体系为依据，而只是基于亲缘关系，简单地考察一下借款人的家庭状况就做出贷款决定，因此存在很大程度上的冒险和投机性质，融资风险较大。另外，非正规金融机构的贷款成本往往较高，也就是民间常说的“高利贷”，借款人背负高额利息将导致其资金的使用成本上升，相应的农产品生产的利润率也随之下降，直接影响后期持续生产的投入。而非正规金融机构缺乏相应的监管机制和机构，且民间金融往往自发组织也难以进行监管，监管不善的非正规金融机构却往往给正规金融机构的正常金融业务带来冲击，影响正规金融机构业务的正常开展。

3 农村政策性金融对农村产业结构调整的作用

农村政策性金融作为农村金融体系的重要部分，通常发挥着政策引导和带头作用，有利于提高农民收入和待遇水平，帮助建设新农村，发展新农业，从而使得“三农”问题得到妥善解决，促进农村产业结构调整，促进农村经济快速增长。农村政策性金融对农村产业结构调整的作用主要体现在农业产业的扶植和政策引导功能、农村和农业的开发功能、农村金融市场和信用体系的完善功能等方面。

3.1 农业产业的扶植和政策引导功能

农业生产活动离不开充足的资金作为保障措施，而农村政策性金融可以通过发放政策性贷款的方式帮助农业生产获得充足资金。同时，农村政策性金融还可以提供专业的辅助和服务，保障农业生产向现代化和机械化发展，提高生产效率，提高产品品质，提高农业综合竞争力。[7]农村政策性金融产品往往与政府的制度导向紧密相关，可以通过金融手段引导投资方向，帮助政府的农业发展政策和目标顺利完成和实现。同时政策性贷款的发放，可以向市场发出信号，规避农民“谷贱伤农”等现象的出现，稳定市场价格，保护农民的合理收益。

3.2 农村和农业的开发功能

农村开发主要体现在农村的基础设施开发上，农村政策性金融支持可以帮助农村完善基础设施条件[8]。农村的水、电、路等基础设施的完善，可为农村提高生活环境和提高生产效率带来便利，而这些农村的基础设施建设项目未来难以获得较高的回报率，并且建设周期长、资金量大，趋利导向的商业银行往往对其避之不及，而农村政策性金融基于其政策上的优惠和导向性，能够为基础设施建设提供帮助，为农村的未来发展奠定良好基础。农业开发主要体现在发展农村服务业、改善农村产业结构单一现象上。通过政策性金融的支持，可以在教育、咨询、信息等非金融领域开发和挖掘发展机会，推进农村产业结构调整的深化。

3.3 农村金融市场和信用体系的完善功能

农村的金融市场由于金融机构较少，缺乏有效竞争机制，因此相应的市场制度和信用体系不够完善，且缺乏健全的法律法规体系进行监督管理。而政策性金融可以帮助政府介入市场机制，在市场失灵时使用政策手段进行调节，也可以对金融市场进行补充和完善。政策性金融也可以调动农村其他金融机构，激励他们建立合理的信用体系，提高信贷投放的积极性。这种自上而下的政策引导和控制，可以帮助市场步入健康稳定运行的轨道。

4 农村政策性金融服务体系的建立健全措施

农村金融服务是影响“三农”问题的重要因素，农村政策性金融服务体系的发展，既影响农业产业结构调整的发展方向，也影响农村区域经济的发展速度，更进一步地影响我国区域经济的发展。因此，有必要建立健全我国农村政策性金融服务体系进行，从而引导农村整个金融服务体系的完善和发展。

4.1 增加教育投入，加强信贷宣传

改善农村金融服务体系，首先要加大农村的教育投入，对农民加大金融知识和信贷知识的宣传力度。农民是有相应的消费性金融需求和生产性金融需求，但是在如何将这些需求顺利实现上往往不知所措，转而去寻找民间金融等方式来实现对资金缺口的补充。应当在农村广泛宣传正确的信贷方式，改变农民对正规金融机构贷款的固有偏见，让农民知道完善的信贷审批手续其实是为了保护农民自身资金的安全性。农业发展银行和国家开发银行等政策性银行应充分发挥积极带头作用，设置宣传教育基金，通过下乡办讲座，提供实时实地资讯服务等方式来帮助农民树立正确的金融观念。另外，通过教育投入教会农民在生产经营过程中如何规避市场风险、如何经营农业品牌，只有农业生产顺利进行、农业产品顺利销售，才是农村金融顺利发展的大前提。

4.2 加大农村中小额信贷的政策支持力度，提高金融服务水准

农村的贷款需求从金额上来说更多的是中小额，而商业银行出于趋利导向往往不会青睐中小额贷款，因此农村中小额信贷主要由农村信用合作社进行发放，但是现有的中小额信贷数量和种类仍然难以满足农民日益增长的贷款需求[9]。应当完善农户小额信用贷款内部控制制度，结合小额信贷业务发展状况，建立和不断完善业务监督、财务管理、风险预测等各项内控制度。央行还应该联合各地政府及政策性银行出台对中小额信贷的进一步支持政策，通过建立中小企业信贷担保银行的方式来建立健全中小额信贷的管理机制。同时对广大农民进行金融服务时要提高金融从业人员的服务意识，要将金融从业人员的服务态度和服务水准列为其员工绩效考核的重要指标，并建立规范化的对农民进行服务的标准和打分体系，在金融机构中掀起“我为农民服务我骄傲”的良好工作氛围，对农民要比对城市市民更有耐心，更有毅力，从而更快的提高金融服务水准。

4.3 应用新型“互联网+”金融方式，推进农村政策性金融服务体系的多样化发展

农村金融的不易开展，很大一部分原因在于农户居住位置过于分散，增设金融网点回报率不高，而新型的“互联网+”金融方式可以解决这一难题。在互联网环境下，信息能以更为低廉的成本生产、能以更便捷的渠道获取和适用，从而降低互联网金融供求双方的信息不对称程度，提高交易或业务合作的成功率[10]。通过建立依托于网络化的服务平台，可以构建一个集农村金融服务、便民服务、大数据采集分析的综合系统。通过系统分析，可以进行信用评级和贷款审核的初步分析； 通过大数据的支持，可以将贷款金额定向发放给更需要资金且信誉良好的农民； 通过搭建综合平台，可以进一步开拓新领域、新产品和新模式，创新金融服务产品。在“互联网+”金融模式的推动下，有助于农村政策性金融服务体系向多样化和完善化的道路发展。

4.4 加大农村土地政策改革，解决农民贷款抵押物难问题

2015年8月，国务院发布《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农村住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》明确指出允许将土地经营权作为抵押物，该政策在很大程度上解决了农民缺少贷款抵押物而难以贷款的问题。未来，应继续允许农民将土地作为银行贷款的抵押物，将土地改革向市场化深入[11]。首先要制定更为规范合理的农村土地抵押贷款的法律法规以及地方性行政规章，在法律上确保农民的土地抵押权； 同时，要给予农民对农村土地价格的决定权，允许农民根据土地市场自主确定土地流转价格。随着农村土地改革的深入，土地作为抵押物的权限放开，农民的贷款需求将得到极大程度释放，而相应的贷款供给量也会随之增加，贷款产品也会更加多样化，使得农村政策性金融体系得到进一步完善。

[1] 贾清琳. 完善农村金融服务体系建设的探究和思考.市场研究，2015， 07(07)： 12

[2] 余玲. 基于农户信贷需求的农村金融组织创新研究.重庆：西南大学，2009，(04)： 31～32

[3] 申涤尘. 我国农业产业结构调整的历史现状与发展对策.沈阳农业大学学报(社会科学版)，2002, 4(4): 290～292

[4] 张平. 农业产业结构调整的哲学思考.农业考察，2005，(06)： 255～258

[5] 刘玉松， 刘新智.农业产业结构调整与农业经济增长关系——来自福建省的例证.重庆理工大学学报(社会科学)，2013, 27(05): 41～44

[6] 贾云亮. 淮安市农村金融需求及供给研究.南京：南京农业大学，2006，(11)： 70～75

[7] 王伟， 郑思海，田杰.农村政策性金融支持现代农业发展研究.郑州航空工业管理学院学报，2009, 27(2): 11～16

[8] 张国亮. 论完善农业政策性金融体系.中国流通经济，2007，(3)： 62～64

[9] 徐新. 金融促进县域经济发展.中国金融家，2011，(04)： 133～135

[10]连耀山. 互联网环境下普惠金融发展研究——以中国邮政储蓄银行金融实践为例.中国农业资源与区划，2015, 36(3): 86～100

[11]陈振， 程久苗，费罗成，等.农地流转现状及影响因素分析——以芜湖市为例.中国农业资源与区划， 2015, 36(6): 72～77

THE POLICY FINANCIAL SERVICE SYSTEM UNDER THE AGRICULTURAL STUCTURE ADJUSTMENT*

Jing Zhihong，Yang Zhong※

(School of economics Hunan agricultural university, Changsha 410000,China)

This paper studied the support of rural finance based on the angle of agricultural industrial structure adjustment. It reviewed the 5 times of agricultural industrial structure adjustment through the analysis of the history, present situation. Agricultural industrial structure has been greatly improved and developed, but there are still many problems in the rural financial service system, including (1) the shortage formal financial institution, low service efficiency;(2) the weak financial knowledge;(3) the collateral issues;(4) high risk of the informal financial. The roles of the rural policy finance were mainly in: the support and policy guidance of industrial structure adjustment, rural and agricultural development, rural financial markets, and improving the function of credit system. Finally, it put forward some measures to establish and improve China's rural policy finance service system, including (1) enhancing the education investment, increasing credit publicity;(2) increasing the intensity of microfinance support and improving the level of finance; (3) using "Internet +" financial way to promote diversified financial service system;(4) strengthening land policy reform and solving the loan problem of farmers.

agricultural structure adjustment; financial support; rural policy finance; financial service system;

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161122

2015-11-01

敬志红(1966—)，男，湖南桃源人，教授、硕士生导师。研究方向：政策金融与投资。※通讯作者：杨中(1987—)，男，湖南长沙人，硕士。研究方向：信用管理。27413022@qq.com

*资助项目：湖南省哲学社会科学基金委托项目“地方政府融资平台债务风险防控研究”(12JD32)、“完善我国非政府组织对食品安全风险防范研究”(13YBA164)的研究成果

F832

A

1005-9121[2016]11-0145-06