房世刚　梁懿文



国家治理现代化视域下党的执政能力提升的若干思考*

房世刚梁懿文

提 要：中国特色社会主义制度下的“国家治理体系和治理能力现代化”，实质是党推进国家治理体系和治理能力的现代化，具体体现为党运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力的现代化，党的执政能力与国家治理之间有着内生的逻辑性，双方相互影响、彼此制约，唯有实现它们之间的良性互动，党才能在国家治理现代化的伟大实践中，真正发挥好领导核心的作用。适应国家治理现代化党的执政能力建设，是一项艰巨而伟大的系统工程，应从提升对制度的建构与执行能力，从制度和组织层面加强政党自身治理，完善党的执政方式的科学化、民主化和法治化等方面下功夫，从而达成党的执政能力提升与国家治理现代化的战略性互动。

关键词：国家治理 现代化 中国共产党 执政能力

作者房世刚，男，山东大学哲学与社会发展研究中心教师，山东大学马克思主义学院博士后（济南 250100）；梁懿文，女，山东大学翻译学院教师（威海 264209）。

中国共产党的“国家治理”理念，既吸收了一般治理概念的内核，又融入了中国特有的政治文化元素，把国家与治理有机结合起来，具有鲜明的中国特色、中国风格和中国气派。这不仅为新形势下中国社会的全面发展明确了战略方向，也实现了马克思主义理论的又一创新和党的治国方略的重大转型，是中国共产党执政成熟的显著标志。中国特色社会主义制度下，党的执政能力与国家治理相互影响、彼此制约，两者之间有着内在统一的逻辑关系。因此，加强适应国家治理现代化党的执政能力提升研究，能够为党的综合能力的全面提升和优化发展提供学术引导， 为深入思考如何将中国共产党的执政职能有效地转化为人民当家做主的能力提供理论支持。①参见王韶兴：《关于中国共产党治国理政与自身建设科学化的思考》 ，《理论探讨》 ，2010年第4期。

一、国家治理是新时期中国共产党对治理理念的战略性回应

治理（ governance ）一词源于拉丁文的gouvernail，原意是掌舵、引导和操纵。①［法］皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年版，第4-5页。自20世纪90年代以来，西方学者赋予“治理”全新的现代含义，治理理念被广泛地运用到政治学、经济学和社会学等领域，全球治理、地方治理、社区治理、网络治理等相关术语应运而生。一如杰索普所言：“它在许多语境中大行其道，以至成了一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词汇’。”②［英］包勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期。

当前，人们对于治理定义的相关阐释多达140 余种。其中，以全球治理委员会的定义最具代表性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”③潘小娟、张辰龙主编：《当代西方政治学新词典》，长春：吉林人民出版社，2001年版，第223页。它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理过程的基础不是控制，而是协调。与“统治”相区别，“治理”的基本涵义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”。它以追求“善治”（ good governance ）为最高价值取向，以合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正或包容性等为主要衡量标准。④俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第5页。

需要指出的是，虽然中国古代话语中的“治理”与西方现代意义上的“治理”在内涵上有所不同，但对中国人而言，治理却不是一个陌生的词汇。在中国历史上，治理包括四层涵义：一是统治和管理。《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻。”《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”二是指理政的成效。如天下大乱达到天下大治，一治一乱。三是治理政务的道理。清严有禧《漱华随笔·限田》：“‘由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”四是处理公共问题，对某事某物的整修、整顿等。如：治理黄河、治理官吏。⑤徐勇、吕楠：《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》，《当代世界与社会主义》，2014年第1期。可以说，治理在中国政治历史上的传统意涵与现代西方渊源的治理思维，存有某种程度的契合性。

新中国成立后，“治理”一词在治国理政、治理水患灾难和自然灾害中长期应用，它所包含的那种因势制宜、揆情度势和统筹兼顾的意蕴愈发凸显。新时期以来，尤其是党的十六大提出“党领导人民治理国家”后，“治理”开始成为党的文件中的热门词汇。党的十七大报告进一步提出，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。党的十八大报告在治理国家的意义上，明确坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，要求更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。在党的十八届三中全会上，将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入我国全面深化改革的总目标，并强调这是实现中华民族伟大复兴的必要步骤。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第91页。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》，2014年第1期。

“把国家治理放到统领全局的高度和地位，不仅表明治理已被纳入党的路线、方针、政策、话语体系，而且标志着中国改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。”③张小劲、于晓虹：《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》，北京：人民出版社，2014年版，第40页。中国共产党对治理理念的战略性回应，“是对中共执掌国家政权以来治国理政经验的一次全面总结和升华，是对中国数千年的传统中所包含的优秀治国理政思想和实践精髓的一次提炼和发展，同时还呼应了当今世界上全球化时代各国治理的先进经验”④景跃进等：《专家圆桌：“第五个现代化”启程》，《人民论坛》，2014年第10期。。这不仅为新形势下中国社会的全面发展明确了战略方向，也完成了马克思主义理论的又一创新和党的治国方略的重大转型，是中国共产党执政成熟的显著标志。

二、中国特色社会主义话语体系中国家治理的鲜明特色

中国特色社会主义话语体系中的国家治理，“是在中国共产党领导下，遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，在社会主义市场经济发展和社会变化的新的历史条件下，按照科学、民主、依法和有效性来优化和创新领导方式、执政方式，优化和创新执政体制机制、国家管理体制机制，优化和提升执政能力，实现民主与法治的共融、国家与社会的共通、政府与公民的共治，由此达成国家与社会的和谐发展和长治久安”⑤王浦劬：《全面准确深入把握全面深化改革的总目标》，《中国高校社会科学》，2014年第1期。。中国的国家治理现代化，是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程，是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下，科学民主依法有效地进行国家和社会管理，是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政。⑥虞崇胜：《制度建设是国家治理现代化的题中应有之义》，《福建论坛》（人文社会科学版），2014年第2期。

显见，中国共产党提出运用的“国家治理”理念，既吸收了一般治理概念的内核，又融入了中国特有的政治文化元素，把国家与治理有机地结合起来。它在本质上既不同于中国历代统治者的“治国理政”，而是把“管理”与“治理”先区别开来，又联系起来，建立在“以人为本”的基础上；更不同于西方国家把“治理”以“公民社会”为基点，而是坚持党的领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障的新格局。中国共产党人讲的“治理”，是在社会主义核心价值体系既定方向上运行，在中国特色社会主义理论体系话语语境中展开，具有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。⑦李龙：《建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程》，《现代法学》，2014年第3期。可以说，中国共产党的国家治理理念，既是治理理论的逻辑延展，又是治理实践的空间拓展。“其历史逻辑出自中国共产党建设中国特色社会主义的改革进程，其理论逻辑出自于马克思主义国家理论，其实践逻辑出自中国改革开放和问题解决的历史过程，它既是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应，也是坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的内在要求，是中国共产党执政成熟的重要标志和长期执政的必然选择。”①张小劲、于晓虹：《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》，北京：人民出版社，2014年版，第47页。需要强调的是，与西方治理理论“去国家化”和“去政治化”色彩不同的是，国家治理有着强烈的回归国家倾向，是国家权威的一种具体实施方式。

中国特色社会主义话语体系中的国家治理之所以呈现出如上鲜明特色，从根本上说，中国共产党在国家现代化中具有领导党和执政党的双重身份，这是研究当代中国政治发展的前提性逻辑。从全球视野来看，区别于西方主要资本主义国家“社会造国家、国家造政党”的国家社会中心主义现代化路径，中国在某种意义上走的是一条“政党造国家，国家造社会”的政党中心主义现代化道路。中国共产党和国家的关系是紧密而非松散的，谈国家必须谈党，中国的问题关键在党，治国理政必须坚持党的领导，这是中国特色社会主义建设事业的一个定律。正如党的十八届三中全会所强调：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”治理的逻辑前提与道路选择的差异，决定了中国的国家治理现代化决不能西化，而是必须强化中国共产党的领导。在中国，“国家治理体系和治理能力现代化，实际是执政党推进国家治理体系和治理能力的现代化，实际表现为执政党运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力的现代化”②张荣臣：《建设什么样的党、怎样建设党——以国家治理体系和治理能力现代化为视角》， 《中共中央党校学报》，2014年第4期。。

三、中国特色社会主义制度下党的执政能力与国家治理现代化的内生逻辑

“领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务”③江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，北京：人民出版社，2002年版，第31页。，是党执政的核心内容。党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》 指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”④《十六大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2006年版，第272页。可见，我党对执政能力定义的界定，主要是以执政党治理国家和社会的目标层面为逻辑起点的，是“科学驾驭和运用执政的制度、体制、方式而表现出来的治理国家、管理社会的能力和水平”⑤刘一纯：《承担执政之重：以依法方式依宪政思维》，《广西社会科学》，2005年第2期。。

在中国，共产党通过执掌国家政权的方式领导国家治理，党的执政能力与国家治理之间有着内在统一的逻辑关系。其中，国家治理现代化内涵着党执政能力的现代化要求，党的执政能力提升是国家治理现代化的题中之义和重要保障，两者具有内生的逻辑性。

一是党的执政能力与国家治理现代化民本价值取向的同质性，两者均以保障人民当家作主的地位和实现最广大人民群众的根本利益为最终落脚点，都担负着“为民立命”的历史使命。具体来说，党的执政能力建设以人民利益为价值导向，目的在于带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党。国家治理现代化以社会和谐为价值导向，目的是通过政府和社会关系的根本性变革，构建政府、市场和社会组织协调治理的有效运行的体制与机制，扩大公民有序参与社会管理，保障人民作为国家治理的主体的地位。①参见江胜尧：《国家治理能力现代化视阈下党的执政能力科学化》，《广西社会科学》，2014年第12期。

二是党的执政能力与国家治理现代化社会制度属性的一致性。恩格斯说：“我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由。”②《马克思恩格斯全集》（第二十一卷），北京：人民出版社，1965年版，第570页。其中，党的执政能力建设是在实现社会主义制度自信和制度自觉的基础上彰显我们的制度优势，国家治理现代化则致力于完善和发展中国特色社会主义制度。就此意义而言，党的执政能力和国家治理现代化在制度属性上是相一致的，都属于社会主义制度的基本范畴。

三是党的执政能力与国家治理现代化人民主体地位的一致性。马克思主义唯物史观认为，历史活动是人民群众的事业，人民群众是历史的创造者，社会发展和变革必须充分发挥人民的主体性作用，这是推动党的执政能力建设和国家治理现代化的核心指导思想。由此，党的执政能力建设的关键是将社会各个阶层的力量整合起来，协调党和政府与公民之间关系，发挥人民群众在社会管理中的能动作用，提高社会公共事务的管理效率和社会公共服务的能力绩效，从而坚持社会发展规律与人民历史主体地位的一致性。国家治理现代化应重视政府与市场、政府与公民社会的良性合作和互动，吸引更多社会力量共同参与国家治理，使共治的治理手段和协商的治理手段释放出正能量，实现国家管理社会公共事务的权力逐渐回归社会，切实发挥人民群众的主体性作用。③参见江胜尧：《国家治理能力现代化视阈下党的执政能力科学化》，《广西社会科学》，2014年第12期。

党的执政能力建设与国家治理现代化之间存有紧密的逻辑关系，双方相互影响、彼此制约，唯有实现它们之间的良性互动，党才能在国家治理现代化的伟大实践中，真正发挥好领导核心的作用。

四、适应国家治理现代化党的执政能力提升路径

党的执政能力与国家治理现代化的内生性逻辑决定，作为国家治理现代化的领导核心和主导性推动力量，党唯有不断提升自身执政能力，才能真正实现完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标。

（一）积极提升党对制度的建构与执行能力，这是推动国家治理现代化的题中之义

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，是中国共产党执掌国家政权的核心内涵。提升党的执政能力，必须加强党对制度的建构与执行的能力。即在制度的建构环节，必须要保证制度的制定程序和具体内容坚持最广大人民群众根本利益的价值取向，充分发扬人民民主，健全完善社会主义法治，注重健全制度的执行机制与相关配套措施，保证制度的各个组成部分和构成要素围绕既定目标协调运行。在制度的具体执行中，党员领导干部必须带头学习制度，切实领会制度精神、熟知制度内容，发挥好示范引领作用，并做好强化监督检查与落实责任。④参见李磊：《国家治理现代化视域下加强党的执政能力建设的思考》，《宁夏党校学报》，2015年第1期。

（二）着重从制度和组织层面加强政党自身治理，为党的执政能力和国家治理现代化提供坚实的主体性力量

“在中国特色社会主义制度下，国家建设与党的建设紧密联系在一起，党的建设同样是一个治理的过程。”①齐卫平：《政党治理视角下执政党组织规模问题的思考》，《江汉论坛》，2014年第7期。当前形势下，加强政党自身治理，应着重于党的制度建设和组织建设层面。首先，以完善党内民主制度和党员“进出口”机制为抓手，实现党内制度和机制的优化升级。严肃入党程序，完善党员“进出口”机制，既能把那些真正先进积极分子吸收到党内，又能及时将那些沉沦消极的党员清除出党的肌体。其次，不断推动党的组织结构网络型扁平化方向发展。中国共产党的组织结构在具体设计上呈现出明显的集权倾向，这种传统的金字塔型结构具有较强的精确性、稳定性、纪律性和可靠性等特征。然而，就系统论的视角而言，这种组织结构伴有管理层次多、权力结构集中、对环境开放性差、过度强调服从等诸多缺陷。在网络信息技术高度发达的现代社会，这些缺陷被无限扩大开来，阻碍了党员主体性的发挥和政党组织的发展。在信息社会和知识经济发展的今天，从传统金字塔型组织结构向网络型扁平化组织结构逐步过渡是政党民主最终得以实现的根本。②参见王淑梅、祁刚利：《政党组织结构对政党民主的根本性影响》，《求实》，2007 年第8期。推动党的组织结构网络型扁平化发展，需要在充分利用网络技术、创建网上平台的基础上，适度地分散、下放组织权力，简化中间层级党组织，健全党的基本制度，以充分发挥党员个体的能动性，在党内营造民主和谐氛围。

（三）完善党的执政方式的科学化、民主化和法治化，为国家治理现代化提供实践路径

中国共产党是一个领导人民掌握全国政权并长期执政的党，但由于历史的现实的等多重因素的影响，党的执政水平尚待进一步提升。执政方式的科学化、民主化和法治化程度，是衡量党的执政水平的基本维度，也是推进国家治理现代化的重要现实路径。完善党的执政方式的科学化、民主化和法治化，需要在进一步优化党法关系、党政关系和党群关系上下功夫。在我国，尽管兼任执政党和领导党的双重身份，但中国共产党毫无凌驾于法律之上的任何特权，而是严格依照宪法和法律履行政党职能。国家法律既是人民意志和利益的集中体现，又是党的政策和主张的基本反映，党的领导、人民民主和依法治国是有机统一的。“党政关系的法制化、规范化，能从法律上保证党对国家机关的领导作用，使领导制度、执政方式明确化、具体化，从而更有利于党的方针、路线和政策在国家中的顺利实施，有利于党的正确领导，保证社会的稳定、健康发展。”③张荣臣：《建设什么样的党、怎样建设党——以国家治理体系和治理能力现代化为视角》， 《中共中央党校学报》，2014年第4期。党群关系在实质上反映的是党同公共权力之间的关系，当前构建互动合理的党群关系模式，必须“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”④胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年版，第25页。。

中国特色社会主义制度下，适应国家治理现代化党的执政能力建设，是一项艰巨而伟大的系统工程。中国共产党必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，整体推进这一新的伟大工程，达成党的执政能力提升与国家治理现代化的战略性互动，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。

责任编辑：凌 雁

*本文系国家社会科学基金重点项目“马克思主义执政党治国理政与自身建设关系问题研究”（10AKS003）、中国博士后基金一等资助“五四运动时期国民党人对中共成立的影响研究”（2014M560545）的阶段性成果。