□文/段思佳（郑州大学公共管理学院　河南·郑州）



新常态下的精准扶贫：困境与出路

□文/段思佳
（郑州大学公共管理学院河南·郑州）

［提要］“新常态”重大命题提出一年多来，引起国内外各界关注。新常态从经济拓展到政治、社会、文化、环境等领域。新常态下各种社会变化对我国扶贫工作的开展形成倒逼机制，扶贫方式的调整迫在眉睫。本文阐释精准扶贫的内涵和主要内容，分析我国扶贫工作存在的困境，并提出相应的措施，旨在为政府和社会组织精准扶贫的顺利进行提出有效建议。

关键词：新常态；精准扶贫；困境与出路

原标题：新常态下的精准扶贫：困境与出路

收录日期：2016年4月12日

一、精准扶贫的提出

改革开放以来，扶贫工作自始至终受到国家高度重视，经过30多年的努力，我国的扶贫事业取得了长足进展，然而由于过去是“粗放式扶贫”，对于“谁贫困”、“为何贫困”、“如何脱贫”等难题欠缺理性思考，仍旧存在相当一部分贫困人群亟待扶持。当下特别需要转变扶贫方式，创新扶贫机制，适应新常态，为全面建成小康社会的目标而努力奋斗。

2012年12月，习近平在河北省阜平县考察扶贫工作时强调要“一家一户摸情况”；2013年11月，习近平在湖南湘西调研时提出要因地制宜“精准扶贫”；2014年1月，根据习近平等领导的系列指示，中办、国办《关于创新机制扎实推进扶贫开发工作的意见》明确提出建立精准扶贫工作机制；2015年10月，十八届五中全会指出“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭”。

按照年收入不足2，300元人民币的标准来定义，截至2014年底，中国共有7，017万贫困人口。从区域来讲，有14个集中连片特困地区，有592个国家扶贫开发重点县。《十三五规划》提出了今后五年扶贫开发领域新的目标要求：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现7，017万人口脱贫是全面建成小康社会最突出的难题，而“十三五”涵盖的2016～2020年是中国实现目标的最后冲刺阶段。

二、精准扶贫的内涵

根据中办发［2013］25号文件，“精准扶贫”是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，促进彻底脱贫摘帽的治理方式。（1）“精准识别”是指运用一定的科学方法、工具、程序等将贫困人口准确辨别出来，摸清底数、确定人头、明确原因，并录入贫困信息网络系统实时追踪；（2）“精准帮扶”是针对以往大水漫灌的粗放式扶贫的缺陷而设计的，精准帮扶会充分考虑贫困村和贫困户致贫原因的独特性，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施；（3）“精准管理”意味着所有贫困户和贫困村的信息都将运用信息化的手段进行管理，对建档立卡农户实施动态化扶持；（4）“精准考核”是依据贫困人口信息系统的数据库资料对扶贫工作效果进行量化考核，并给予扶贫参与者相应的奖惩。

三、精准扶贫的困境

（一）识别模糊，广而不精。过去的扶贫方式可以用“粗放”两个字来形容，虽然改革开放30多年来一直在搞扶贫，投入的资源多，花费的精力多，但是仔细来看，似乎没有真正落实到底谁贫困、贫困的原因何在、什么解决措施最合适。在扶贫对象和原因比较模糊的情况下平铺式地给予帮扶，这可以说是“广而不精”，不能做到“扶真贫”。“识别模糊”引起了对象不明、原因不确定、底数不清、缺乏针对性等一系列问题；“广而不精”也带来了资源浪费、弄虚造假、官员寻租、低质低效等缺陷。粗放式扶贫越来越不适应新常态的要求。经济新常态要求转变经济发展方式，优化经济结构；政治新常态要求简政放权，反腐倡廉；社会新常态要求推进法制社会建设，等等。在扶贫实践中我们发现，粗放式扶贫带来的一系列问题是国家治理现代化的一大块难以搬走的绊脚石，精准识别提上日程迫在眉睫。

（二）帮扶微弱，杯水车薪。我国贫困人口的布局呈现出大而分散的特点，那么在精准识别的基础之上，精准帮扶也就成为了扶贫的关键点，当摸清楚了谁是贫困户之后，进行有针对性的帮扶是解决贫困问题的有效途径。然而，在经济新常态下，经济从高速增长转为中高速增长，增速放缓必将引发一系列经济指标的调整和变化，尤其是财政增收速度的减缓，必将影响扶贫开发政策支持的力度，这给精准帮扶带来更大的压力。

我国扶贫实践过程中，帮扶方面存在如下问题：扶贫资金来源渠道单一，主要依靠政府有限的财政，在“大水漫灌式”的扶贫方式下，贫困居民得到的扶贫资金杯水车薪，并不足以摆脱贫困的帽子。粗放式扶贫不能明确致贫的真正原因，一刀切的帮扶缺乏针对性，不能做到因地、因村、因户制宜，因此也难以起到“真扶贫”的效果。扶贫法律法规、政策措施、监督机制不够完善，由于扶贫的效果难以立竿见影，官员不愿意啃这块硬骨头，官员不作为、难作为导致扶贫的进程缓慢。

（三）管理落后，信息不畅。政治新常态倡导坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；文化新常态要求促进创新性文化发展，增强国家文化软实力；社会治理新常态要求改进社会治理方式，坚持系统治理、综合治理、源头治理，重心落到城乡社区，确保百姓安居乐业。把上述新常态的目标要求和我国的当下粗放扶贫管理的现状做比较，可以看出我国扶贫管理机制仍旧问题重重。政治上我们强调“权力在阳光下运行”，然而用于支持扶贫项目的资金被挪作他用的现象时有发生，滋生大片寻租土壤，这是管理不透明带来的弊端。同时，扶贫政策的制定和执行很少听取民意民心，仍旧由官员、专家商讨决定，百姓的声音很少得到回应，这说明了“民主管理”贯彻力度微弱。文化上我们强调创新，然而当下扶贫管理机制僵化，尤其在动态化、系统化方面十分欠缺，贫困人口有进无出，检测不足，分管机构和管理队伍有待建设。各地区之间的交流机制没有打通，好经验得不到交流，好方法得不到推广，好典型得不到借鉴。

（四）考核偏颇，标准不当。习近平在全国组织工作会议上强调，“再也不能简单以GDP来论英雄”，“评价一个地方工作做得怎么样，应该看全面工作，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效”。“唯GDP论英雄”的政绩考核方式给我们带来了资源浪费、环境污染、经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”等弊端。在这种考核方式之下，政府官员为追求高政绩，将绝大部分的人力、物力、财力用于搞经济增长，而用于扶贫方面的资源少之又少。另外，扶贫工作考核还存在下列问题：扶贫工作做得好与不好在短时间内难以见效，仅仅以“显绩”作为考核依据是有失远见的。扶贫业绩在全部政绩考核中所占的比重非常微弱，政府不会给予扶贫工作充分的重视。考核成果运用不到位，为了考核而考核，得出考核报告后工作就结束，而没有仔细分析考核结果、总结经验教训，很少将考核结果与官员的奖惩相挂钩。

四、解决精准扶贫困境的机制

（一）精准识别，解剖麻雀。“精准识别”是精准扶贫的基本前提。“精准识别”总的原则就是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”，这种原则一改以往大水漫灌式扶贫，特别强调因地制宜、具体问题具体分析，充分体现了辩证法思维，更加契合新常态下我国社会生态的发展特点。首先，要将对贫困对象“建档立卡”的工作落实下去，真实地记录每一笔，这既是精准识别的重要方式，也是实现精准管理的重要条件。其次，开展“细胞工程”，各级官员干部深入基层，“进百村、走千户、访万难”，以“省—市—县—乡—村—户—人”七级细化的模式将贫困者认定，将贫困底数摸清，将贫困原因明确。再次，广泛宣传，自下而上，提高群众参与度。只靠官员干部的力量是不够的，群众的问题还需群策群力，让政府和社会组织、一般居民、贫困户本人都参与到精准识别的过程中，充分挖掘“真贫困”。

（二）精准帮扶，因地制宜。“精准帮扶”是精准扶贫的关键所在。在精准识别的基础之上，我们已经定位了贫困者，并摸清了缘由，那么接下来就需要有针对性地制定扶贫措施。首先，扶贫资金来源需要多元化。树立“大扶贫”理念，各级政府应当建立起扶贫专项基金。然而，依靠政府有限的财政是远远不够的，需要动员各种社会主体承担社会责任，寻求企业、第三方组织、发达地区等各类组织与个人的帮助。需要特别注意的是，要避免“天女散花”，而应该掷地有声，将扶贫资金用到实处；其次，提高扶贫方式的适应性。一方水土养一方人，不存在“放之四海而皆准”的扶贫方式，扶贫的关键在于“精准”，要紧紧围绕地域特征去制定扶贫政策，使政策与现实相适宜；再次，建立严格的问责制度。将扶贫责任落实到行动上、岗位上、人头上，建立健全扶贫法律法规，完善监督机制，将扶贫政策的执行问题以法的形式确定下来，依法追究官员不作为、懒作为和乱作为等现象。

（三）精准管理，动态透明。“精准管理”是精准扶贫的必要保证。精准管理可以发现扶贫过程中出现的漏洞并及时填补，轨道偏离时及时摆正，进度缓慢时及时督促，是贯穿始终的动态过程。首先，坚持透明管理原则。贫困居民的确定、扶贫项目的确立、扶贫资金的运用等公开化，定期公示工作进展，接受群众投诉，畅通举报渠道，让权力在阳光下运行；其次，坚持民主管理原则。实行“省市把关、县做主”的模式，充分发挥基层民主，让百姓的事情由百姓自己做主，充分调动基层的积极性、创造性；再次，坚持动态管理原则。运用现代互联网信息技术，实时更新扶贫系统数据，有进有出，实现动态管理、科学管理；最后，坚持合作管理原则。加强地域之间的平行交流和地域内部的纵向交流，分享经验、吸取教训、相互扶持，使精准扶贫的优秀管理方法得以广泛传播。

（四）精准考核，幸福至上。“精准考核”是精准扶贫的有效反馈。精准考核既是对扶贫效果的审阅，也为下一周期扶贫工作提供改进方案，又是对官员扶贫工作的检查与激励。首先，确立人民幸福考核观。近年来，国家高层领导强力主张破除“唯GDP论英雄”考核观，然而在考核内容上经济仍占50%以上，没有从真正意义上破除此观念。人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应是检验经济社会发展的根本标准，归根结底取决于人民幸福不幸福。因此，政绩考核要由人民来回答，要建立人民幸福指数的考核方法；其次，完善考核体系，显绩与隐绩相结合。过分重视眼前利益会丧失掉长久的发展，要注意将扶贫工作的“隐绩”考虑在内，眼前利益与长远利益相结合，以求得社会的长远发展；再次，考核成果合理运用。从考核报告中总结经验、吸收教训，用于改进下一周期的工作计划，使扶贫工作有所完善和创新。

五、结语

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，扶贫攻坚是全面小康的重中之重。扶贫开发贵在精准，我国政府和社会组织应积极应对“新常态”这一机遇和挑战，创新扶贫治理方式，化“漫灌”为“滴灌”，蹚过深水区，打赢攻坚战，早日实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫致富，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

主要参考文献：

［1］中国加大扶贫力度2020年实现贫困县全部摘帽［EB/OL］. http：//www.js.xinhuanet.com/2015-11/04/c_1117033749.htm，2015.11.4.

［2］公衍勇.关于精准扶贫的研究综述［J］.山东农业工程学院学报，2015. 3.

［3］李晓辉.应对经济新常态与发展型社会政策———以社会扶贫机制创新为例［J］.江苏社会科学，2015. 2.

［4］吴思.中南海专家看经济形势［J］.西部大开发，2014. 9.

［5］林鄂平. 2014扶贫“年终讲”［J］.中国扶贫，2014. 24.

中图分类号：D035

文献标识码：A