李德福（甘肃省高级人民法院兰州铁路运输中级法院，甘肃兰州730000）



贫困农村政策落实的阻力与突破

李德福
（甘肃省高级人民法院兰州铁路运输中级法院，甘肃兰州730000）

摘要：近年来，党中央工作重心不断向农村倾斜，“三农”工作成为全党工作的重中之重。尽管许多惠农政策不断出台，但贫困农村在政策落实方面却存在许多阻力，优惠政策无法切实惠及普通群众。面对农村这个特殊的环境和农民这个特殊的群体，本文通过分析目前我国贫困农村在政策落实方面存在的现实阻力和原因，提出通过提高村民文化素质、发展农村产业经济和强化村民自治等途径，来不断提高村民农村自主创业和参与基层政治生活的积极性，从而确保党和国家的政策能够得到彻底的贯彻和执行。

关键词：贫困问题；农村工作；政策落实；产业化经营；村民自治

1　贫困农村政策落实的现实阻力

1.1宣传工作质量无法保证

贫困地区村民居住分散，每家每户相距较远。对乡镇干部和村两委干部而言，每项新政策出台以后，宣传工作是头等大事，也是最让他们头疼的事。笔者在甘肃省贫困村任职一年多，通过深入了解和调研，对农村政策落实中的困境深有感触。首先，通知开会不易。有的家庭举家外出，连邻居也不知道其联系方式，如果要向其通知开会或者相关事项，都是难上加难。其次，召集群众不易。村民本身居住分散，通知开会大都通过手机等通讯设备，虽然方便了村干部，但是由于不是面对面的通知，从而降低了村民参会的积极性。每次通知村民开会，参会者寥寥无几。再次，宣讲传达不易。由于无法将村民召集起来通过村民大会的形式来宣传政策。有的村委会就将政策先传达给各村民小组组长，然后再由其将相关政策传达到每家每户。但是由于村民小组长自身文化素质等方面的原因，往往无法原原本本的将整个政策向村民解释清楚，最终导致村民对党和国家的政策理解不全面。

1.2农民落实新政策的积极性不高

新的政策方针出台以后，由于前期宣传工作不扎实和普通群众相对较为僵化的思维，导致普通群众对新的政策参与和支持的积极性不高，有的甚至会产生抵触情绪。一方面，新政策在农民心中缺乏公信。普通群众已经习惯于固有的经营和生产模式，对新的政策从心理上不信任，生怕尝试失败，遭受损失［1］。另一方面，贫困地区的村民小农思想严重。村民往往只看重眼前利益，不能从长远的来分析看待新政策可能带来的利好。尤其在涉及到缴纳相关费用的时候，往往考虑到自己当前能从中得到多少好处。以农村合作医疗和养老保险为例，许多年轻的村民就不愿意加入［2］。但是，当他们一旦发生大额医疗费用的时候，又会想尽一切办法要求补缴，从而得到报销费用。

1.3政策落实缺乏有序的组织

乡镇和村“两委”处于农村政策宣传落实工作的最前沿，所有的政策最终都要通过乡镇机关安排给村两委去贯彻落实。在实际操作中，存在两种误区。一种是乡镇甩手不管型。就是乡镇干部将相关政策的宣传和落实工作全部交代给村“两委”。在整个过程中缺乏指导和监督，导致有些政策宣传不到位，工作落实不扎实。另外一种是乡镇全盘包办型。为了应对上级检查，乡镇干部将村上的所有工作全盘包办，从宣传、统计到最后的落实，乡镇干部除了向村干部了解基本情况外，全部一手操作。这种工作模式既忽视了村“两委”的作用，也严重打击了村干部工作的积极性。导致有的村干部混天度日，对基本的村务工作都不知情。由于存在这两种误区，乡镇和村“两委”在政策的宣传和落实方面没有正确合理的分工和定位，致使政策的落实缺乏有序的组织。

2　贫困农村政策落实受阻的原因分析

2.1贫困农村村民思想观念落后是政策落实受阻的主要原因

中国长期以来的小农经济，导致贫困地区的农民小农思想严重。大部分村民只对自身利益或家庭利益相关的事关心，对国家，政治权力漠不关心，具有浓厚的自我中心意识和圈子意识，对血缘，地缘关系以外的人和事通常持怀疑、排斥的态度。自给自足的生产方式使得小富即安的思想在他们头脑中根深蒂固［3］。在很多偏远的农村，由于各方面的限制许多农民还缺少政治参与的意识。对基层自治消极参与、漠不关心。农民在理解和接受新政策过程中，往往只从自身和眼前利益出发，不能长远考虑，使政策无法得到全面贯彻落实。

2.2村民文化素质较低和经济落后是政策落实受阻的根本原因

贫困农村，往往由于条件所限，村民从本地寻求致富的渠道较窄，许多青壮年劳动力都外出打工。农村常住人口明显呈“老龄化、妇女化、儿童化”［3］。16～50岁的人口外出比例都很高，其中20岁上下的人口外出比例最高；随着年龄的增长，留守人口的比重逐步上升。人是政策落实和经济发展的基本个体，从目前我国农村的基本情况来看，留守农民的文化素质都相对较低，导致农村经济无法健康发展。在“升学模式”的教育体制下，大批农村知识分子被引入城市，形成一种越贫困的地方越没有文化，越没有文化的地方越贫困，越贫穷的地方越不容易接受新的政策和事物的恶性循环。在农村产业结构调整中，农业剩余劳动力转移中缺乏科学、严密的规划和引导，致使农村文化程度最高的青壮年务农劳力大批流失，造成现有务农劳力中文盲、半文盲比例急剧上升，村民整体文化素质下降［5］。由于文化层次所限，村民无法及时全面的理解党和国家的各项政策，从而对政策的贯彻执行怠慢、消极，有时可能还会产生抵触情绪。大批劳动力外流在导致年龄结构失衡的同时，还导致农村经济发展缺乏劳动力，也致使政策的贯彻落实缺乏带头人和实施者。文化层次较高的青壮年劳力作为农村经济发展的主力军，相对老年人对新政策的理解和接受远远的强于老年人。本来应该是脱贫致富、发展经济的带头人。但是，这些青壮年劳动力却大多外出务工，使政策的贯彻落实缺乏执行的主体。由于在发展集体经济和农村专业合作社等方面缺乏青壮年劳动力的带头参与，使得许多惠民政策的落实大打折扣，无法取得政策设计者所预期的效果，也无法真正改变贫困落后的经济状况，而落后的经济状况又无法吸引青壮年劳动力在家乡创业致富，导致农村的经济更加落后，从而给新政策的落实造成更大的阻力。

2.3村民民主自治意识缺乏是政策落实受阻的直接原因

首先，村民民主意识淡漠导致政策落实受阻。我国的农村人口分散广泛，村民以自我为中心的意识和圈子意识较强，对血缘或地缘以外的事通常漠不关心，没有一个真正的农民组织来表达农民的利益，农村里欠缺真正为农民表达利益的组织，广大村民大多各自为政，对村里的基层建设和民主政治参与能力较低，质量不高。而农民的多一事不如少一事的观念，也让农民不愿去参与村里的政治生活村民不能积极参与基层民主自治，当然不能及时了解党和国家的各种政策，势必会对政策的执行产生阻力。其次，乡镇干部的不当行为导致政策落实受阻。如前所述，有的乡镇对村务全盘包办，致使广大村民对村“两委”的存在感缺乏认同。在村干部向村民进行政策宣传和贯彻落实时得不到村民的配合和支持。再次，部分村干部威信不高导致政策落实受阻。有些村干部文化素质较低，作风粗暴，蛮横专断，生活中不注意自身形象，工作中不讲究方式方法，严重损害地方政府形象。村干部作为最基层的政策落实人，不能以德服人、取信于民，自然会让村民对政策的落实产生抵触。

3　贫困农村政策落实受阻的突破途径

3.1转变思想观念，提高村民文化素质是农村政策落实的前提条件

农民思想观念的转变对农村政策的落实至关重要。要切实转变贫困农村农民落后的思想观念，一方面，需要加强政策宣传力度。由于农村留守人员，多为老人儿童，文化水平较低，普通的宣传手段无法达到宣传的效果。因此，地方政府应到及时通过电视、广播等媒介，通过通俗易懂的方式向农民进行讲解。在电视广播无法普及的地区，基层乡镇机关要组织专门的政策宣传对，进村入户，通过面对面的思想工作，来让广大群众认识新政策、接受新观念。通过各种方式的宣传，使广大人民认识到党和国家政策对整个农村乃至国家所带来的利好，引导村民摒弃陈旧的思想观念，接受新技术，发展新产业。另一方面要高度重视农村的教育和培训，不断提高村民的整体素质。首先，文化素质的培养要从孩子抓起。国家需要大力宣传教育，尤其是义务教育的重要性和必要性，尽最大力量保证每个贫困地区孩子上的了学。为提高贫困地区下一代人的整体素质奠定基础。其次，要有针对性的通过各类职业技术学校和各种不同的短期培训增强农民掌握先进技术的能力。过于深奥的教育模式，对贫困地区的农民来说，可能无法理解和接受。因此，国家还需要专门培养懂农业、懂技术并且了解农村的师资人才，通过深入浅出、通俗易懂的语言对贫困农村农民施以有效、针对性的教育和指导［6］。通过抓义务教育和技能培训，提高贫困地区村民的整体素质。

3.2强化“两委”职能，加强民主管理是农村政策贯彻落实的组织保障

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的最基层的群众性自治组织，村党支部是农村一切组织和全部工作的领导核心。作为最基层的农村组织，村“两委”成员既是普通村民，又是村干部，在政策的执行和宣传方面与普通村民有共同语言，也承载着共同的利益需求。因此，加强村级民主管理，强化村“两委”职能，是确保农村政策落实的组织保障。一方面村“两委”要切实履行工作职责。要正确处理与乡镇党委和政府的关系，既要接受乡镇党委的领导和乡镇政府的指导，又要充分认识村民自治的重要性，摒除涣散懒惰、推脱等靠的工作作风。通过及时、扎实的开展村务工作，充分了解村民的基本情况，及时向村民宣讲党和国家的方针政策。另一方面村“两委”要强化民主管理。要严格执行“三会一课”、“四议两公开一监督”等工作制度，通过民主管理，提高广大村民参加村级政治生活的积极性。利用村民参加村民大会等机会，大力宣传党和国家的各种方针政策，确保广大村民对党和国家的方针政策能吃透、吃准，并积极贯彻执行。

3.3加强政策引导，发展农村产业经济是农村政策落实的根本途径

农村各种政策的落实和经济的发展，主要要靠处于中坚力量的青壮年村民来实现。而要使这些村民能够安心的在家乡创业致富，一方面需要国家的政策引导。另一方面需要大力发展农村产业经济。国家的政策引导是留住青壮年劳动力的初期工程，农村产业经济的发展才是留住劳动力的根本途径。从国家政策引导的角度来讲，国家应当鼓励20～50岁年龄阶段的青壮年劳动力安心留在家乡，为农村的经济发展提供必要的人力资源。首先，要对青壮年村民给予一定的优惠政策。对青壮年村民在当地从事各种创业活动给予必要的补贴和政策上的倾斜，使他们认识到外出务工和在家创业同样能够赚钱养家。其次，要对青壮年村民及时进行创业指导。当地政府对留守创业的青壮年劳动力要定期进行培训指导。通过培训，一方面让他们及时掌握国家经济状况，寻找创业的突破口。另一方面要给他们提供业务技能方面的支持，使他们的创业计划能够顺利的实施。

从发展农村产业经济的角度来讲，地方政府应当积极扶持特色产业，走农业产业化经营的道路。要加大农业产业化经营，增强农业造血功能，促进农业自强［7］。

参考文献：

［1］吴岩，徐朝安.从公共政策角度看我国新型农村合作医疗的执行困境及对策［J］.安徽农业科学，2007.735 （15）:4672.

［2］郑前明.从博弈和供求的角度看我国新型农村合作医疗保险制度的相关问题［J］.新农村，2011（5），17.

［3］毕红微.小农思想与农民的政治参与初探［J］.学理论，2013（22），59.

［4］钟甫宁，向晶.我国农村人口年龄结构的地区比较及政策涵义［J］.现代经济探讨，2013（3），8.

［5］孙雪霞，刘桂玉.关于农村教育与农村贫困的思考［J］.科技经济市场，2007（1）.

［6］林卡，范晓光.贫困和反贫困——对中国贫困类型变迁及

反贫困政策的研究［J］.社会科学战线，2006（1）.187-192.

［7］郭鹏，余小方，程飞.中国农村贫困的特征以及反贫困对策［J］.西北农林科技大学学报，2001（1）：9-13.

［1］陈端计．构建社会主义和谐社会中的中国剩存贫困问题研究［M］．人民出版社，2006．

［2］吴碧英．城镇贫困——成因、现状与救助［M］．中国劳动社会保障出版社，2004.

［3］钟甫宁.农业政策学［M］.中国农业出版社，2000.

中图分类号：F310