张贝尔，蒋旭东，孙京禄，马金强

（安徽省经济研究院地理信息研究所，安徽　合肥　230001）

加快安徽主体功能区建设的几点思考

张贝尔，蒋旭东，孙京禄，马金强

（安徽省经济研究院地理信息研究所，安徽合肥230001）

十八届五中全会和国家“十三五”规划建议提出加快建设主体功能区，强调发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。分析安徽省主体功能区制度建设的意义、现状和存在问题，从完善主体功能区规划体系，落实主体功能区配套政策，创新绩效考评制度和“多规合一”机制，构建监测、评价与预警体系等角度提出加快安徽省主体功能区建设的对策。

主体功能区建设；空间规划体系；区域协调发展

一、引言

主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划①国家发展和改革委员会：《全国及各地区主体功能区规划》，北京：人民出版社，2015年。，是一项重要的上位规划，具有发展导向和规划引导性质，可看作是空间战略规划②刘慧，樊杰，李扬：《“美国2050”空间战略规划及启示》，《地理研究》2015年第32期，第90-98页。。经济社会发展必然伴随着空间要素的布局，世界主要发达国家十分注重国土空间科学开发，自上世纪60-70年代先后进行了大量国土空间战略规划，并实施分功能区差异化政策。即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定具有不同主体功能的区域，实行不同的发展战略和政策③危旭芳：《主体功能区构建与制度创新：国外典型经验及启示》，《生态经济》2012年第3期，第67-72页。。特别是上世纪90年代末以来，欧美积极开展全国性和跨国性的综合空间战略规划，更加侧重战略性和长期性。1999年欧盟正式通过的“欧洲空间发展远景（ESDP）”，成员国和欧洲委员会形成了有关欧盟地域未来发展的共同目标和理念，对提高21世纪空间战略规划的框架、本质和内涵的理解提供了丰富的经验。2006年由联邦政府提议美国开始研究“美国2050”空间战略规划的编制，研究构建美国未来空间发展的基本构架。以应对21世纪美国国内人口的急剧增长、基础设施需求、经济发展和环境等问题的挑战④同②。。

长期以来，我国存在着重“发展计划”、轻“布局规划”的偏差，空间布局规划的缺失成为我国工业化和城市化进程中国土空间开发无序、区域发展失衡的重要原因⑤樊杰：《主体功能区战略与优化国土空间开发格局》，《中国科学院院刊》2013年第2期，第193-206页。盛科荣，樊杰：《主体功能区作为国土开发的基础制度作用》，《中国科学院院刊》2016年第1期，第44-50页。。近年来我国积极探索构建国土空间规划制度。十六届五中全会提出战略构想，十七大要求到2020年基本形成主体功能区布局，“十一五”规划纲要中已明确提出编制全国主体功能区规划的任务。目前我国完成全国和省两级规划，并在“十三五”规划建议中将主体功能区提升到国土空间开发保护基础制度的战略高度。加快主体功能区建设既是国家对安徽省提出的一项重要任务，也是安徽实现空间治理现代化的必然要求。

二、安徽省加快主体功能区建设的重要意义

（一）主体功能区建设是促进绿色发展的抓手

“十三五”时期是安徽省大有作为的战略机遇期，经济依然保持中高速增长，同时也面临资源环境约束日益趋紧的挑战。国土开发与资源环境保护矛盾日益凸显，已经无法延续空间规模扩张的粗放式的国土开发模式，必须树立既要绿水青山又要金山银山的绿色发展理念。贯彻绿色发展理念，首先就要优化空间结构，使城镇化、产业化和生态安全战略格局与区域资源环境承载力相适应。优化空间结构的主要手段和抓手就是主体功能区，通过主体功能区建设，可以有效统筹国土空间、产业格局、人口布局和资源要素配置。在“大保护”的前提下，进一步聚焦重点区域，促进区域集聚发展。实现生态环境保护和经济社会发展相互促进的绿色发展格局。

（二）主体功能区建设是实现协调发展的保障

目前，安徽省区域经济社会发展不协调现象依然存在，皖江、皖北、皖南和皖西四大区域协调板块间发展基础、发展水平存在较大差异，地区发展潜力没有充分发挥。以皖北和皖江两大板块为例，2015年皖江示范区与皖北地区GDP增速相差1.8个百分点，四大板块间差距有进一步拉大的风险。促进区域协调发展是安徽省“十三五”期间重要的任务。主体功能区核心理念是依据功能定位优化区域发展方式和发展方向，通过国土分类开发来实现资源合理配置和区域发展协调①王铮，孙翊：《中国主体功能区协调发展与产业结构演化》，《地理科学》2013年第33期，第641-648页。。通过主体功能区的引导，可进一步发挥区域比较优势，逐步缩小区域发展差距，促进区域错位发展、良性互动和互益发展，让群众共享主体功能区建设成果。

（三）主体功能区建设是形成规划合力的基础

目前我国各级各类规划间缺乏衔接协调，缺乏国土空间开发的顶层规划和基础，各部门编制的规划在空间上存在诸多矛盾，导致空间开发秩序和开发时序状况恶化，并影响重大项目的落地和实施。主体功能区是将其它规划“串”起来的一根“红线”②卢中原：《以“创新”为主线把脉“十三五”经济发展》，2015-12-21，http：//www.ccln.gov.cn.。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能区规划作为基础性和上位规划，消除现有规划间的“不一致”，指导经济社会发展规划、部门规划和产业规划编制，以系统论思想科学构建合理的空间规划体系，从源头消除规划冲突，促进形成规划合力。

三、安徽省主体功能区建设的现状和问题

（一）安徽省主体功能区建设现状

目前《安徽省主体功能区规划》已于2013年初公布实施，形成以县（区）为单元的功能分区，提出城镇化、农业发展和生态安全三大战略格局，并制定主体功能分区发展指引和分功能区差异化配套政策③安徽省人民政府办公厅：《安徽省人民政府关于印发安徽省主体功能区规划的通知》，2013-12-04，http：//xxgk.ah.gov.cn.，在主体功能区建设方面取得初步成果。此外，合肥市、无为县等已率先开展市县主体功能区规划编制工作，规划体系正在逐步完善。

同时，安徽省在主体功能区配套政策的实施方面开展积极探索和创新。2014年黄山市、霍山县、岳西县和金寨县等1市11县（区）跻身国家首批重点生态功能区建设试点。各试点县区每年可从国家争取1亿元左右财政转移支付，转移支付金额逐年增加。2014年出台《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》，在合肥市、六安市和岳西县试点启动实施大别山区水环境生态补偿。

（二）安徽省主体功能区建设存在问题

目前安徽省主体功能区制度建设尚处于起步阶段，主要存在如下主要问题：

主体功能区意识不足。《主体功能区规划》是一项约束性的规划，对传统的国土开发模式和地区经济社会发展方式是一种约束和挑战。地方政府往往未能正确认识绿色发展理念，未能将绿水青山作为区域发展的重要资源优势，往往将主体功能区制度中的限制开发理解为限制发展，担心主体功能区建设将限制区域经济和社会发展④李红，许露元：《主体功能区建设中的理论与实践困境》，《经济纵横》2013年第9期，第20-23页。。大部分地区在编制十三五规划纲要时未能体现主体功能区要求，以主体功能区为基础引导城镇和产业布局。

主体功能区配套政策落实不足。目前国家和安徽省主体功能区规划中均已制定“9+1”配套政策体系，但是政策落实不到位。对限制开发区域因发展方式转变带来的短期经济利益损失，无法得到稳定长效、适度增长的支持补偿，无法调动其主体功能区建设积极性。此外，差别化的开发约束机制与鼓励机制未落实到位，无法引导要素的合理高效配置。

主体功能区规划体系尚未完善。国家级和省级主体功能区规划侧重宏观层面，明确了以县为单元的主体功能分区，但对于各县内部城镇、农业和生态空间布局未进一步细分。目前安徽省仅有合肥、无为等极少数市县启动市县级主体功能区规划编制工作，省、市、县三级主体功能区规划体系尚未完善。

主体功能区规划协调能力不足。我国许多政府部门都有制定规划的权限，规划的分口制定使得政府部门横向沟通困难，使不同空间尺度、不同类型的规划间易产生冲突①方忠权：《主体功能区建设面临的问题及调整思路》，《地域研究与开发》2008年第27期，第29-33页。。各部门的政策仍然主要按照各自职能条块划分，缺乏基于主体功能区的政策整合和协调，综合性的区域空间规划优势未能充分发挥。

四、加快安徽省主体功能区建设的对策

（一）进一步完善主体功能区规划体系

构建省市两级主体功能区规划与县级“多规合一”规划相辅相成的省、市、县三级规划体系。省级主体功能区规划，着眼宏观，明确以县（区）为单元的分区和发展方向；市级主体功能区规划，着眼中观，细化省主体功能区规划，明确各市城镇化、工业化、现代农业、生态安全空间战略格局，以乡镇（街道）为单元细化主体功能分区。县级编制“多规合一”规划，重点在落实，以省、市级规划为基础，统筹国民经济与社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护等多项规划内容，划定城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，将城镇、农业、生态等各类空间落实到地块，实现空间规划“一张图”。各地在编制《国民经济与社会发展十三五规划》时要按照主体功能区要求，将发展战略、发展任务与空间布局和空间管控相结合，在功能分区基础上谋划重点项目，改变将时序与空间，发展与布局相割裂的状况。

（二）加快落实主体功能区配套政策

积极开展体制机制创新，根据各地实际，制定具有较强操作性的地方主体功能区配套政策和制度，重点抓政策的落实与实施。加快落实财政政策，以水资源生态补偿为突破口，以淠史杭和引江济淮等工程为依托，尽快实施上下游地区生态补偿试点。鼓励有条件的地级市设立基本公共服务均等化、生态安全保障、现代农业发展等市级专项统筹资金，实现不同主体功能区之间的横向转移支付。加快落实产业和投资政策，尽快编制《省主体功能区产业发展引导目录》，明确不同主体功能区鼓励、准入、限制和禁止的产业门类，并以此作为重大项目选址、招商引资和政府投资的依据。落实差别化土地政策，以主体功能区为依据明确各市、县土地开发强度，并将土地开发强度等指标纳入各地十三五规划纲要或相关专项规划指标体系。以主体功能分区为导向，进行土地利用总体规划修编。落实差别化环境政策，结合当地实际制定省、市、县实施方案。各市以市级主体功能区规划的禁止开发区域为基础，科学划定生态保护红线，实行生态红线三级分区管理，并落实各级政府责任。

（三）完善基于主体功能区的差异化绩效考评机制

健全基于主体功能区的差异化绩效考核评价体系。按照主体功能定位实行各有侧重的绩效考核评价办法。在重点开发区，重点考核经济总量及增速、产业结构、战略性新兴产业发展、城镇化率、承载人口数量、基本公共服务、资源消耗、污染物与二氧化碳排放等指标；在限制和禁止开发区域，不考核生产总值、工业发展、招商引资等指标。其中限制开发区域的农产品主产区，重点考核农业产值、主要农产品产量、农业产业化、新型农业经营主体发展、耕地地力提升、农业面源污染等指标；在限制开发区域的生态功能区，重点考核森林覆盖率、生态用地、水环境质量、大气环境质量、土壤环境质量、水土保持等指标。

（四）建立主体功能区动态监测、评价与预警体系

建立一套覆盖全省的主体功能区动态监测、评价、预警系统。依托地理空间信息库、宏观经济库等电子政务建设成果，充分利用遥感、地理信息系统、大数据等技术手段，实现对省、市、县三级主体功能区的动态监测与评价，实时掌握建设成效，并为绩效考核和规划调整提供依据。设置不同主体功能区的差异化风险阈值，在关键单项指标或综合指标严重偏离主体功能区建设目标时进行预警提示。

Reflections on speeding up the construction of major function-oriented zone in Anhui province

ZHANG Beier，JIANG Xudong，SUN Jinglu，MA Jinqiang

In the Proposal on Fifth Plenum of the 18th Central Committee of the Communist Party and Formulation of the 13th Five-Year Plan for national economy and social development，Major Function-Oriented Zone（MFOZ）was raised to a higher level position of fundamental institution function in China's land development and protection system.This paper first analyzed the importance，construction status and several problems of construction of MFOZ in Anhui province.It then proposed the countermeasures and suggestions as to perfecting the MFOZ system，implementing the MFOZ Supporting policies，innovating mechanism of performance appraisal and"multiple plans integration"，and building MFOZ monitoring and evaluation and early warning system.

construction of major function-oriented zone；spatial planning system；regional coordination development

F207/K901

A

1009-9530（2016）03-0024-03

2016-03-28

安徽省主体功能区规划项目，国家自然资源和地理空间基础信息库安徽试点项目

张贝尔（1983-），男，安徽省经济研究院助理研究员，博士，从事区域发展与空间规划、遥感与地理信息系统应用和资源环境等方面研究，参与《安徽省主体功能区规划》、《合肥市主体功能区规划》等相关规划编制。