胡萍

（中国建设银行股份有限公司湖北省分行，湖北 武汉 430015）

浅析城镇化建设贷款的风险防范及商业银行的授信策略

胡萍

（中国建设银行股份有限公司湖北省分行，湖北 武汉 430015）

党的十八大和中央经济工作会议提出了将新型城镇化作为未来中国经济建设的发展规划，新型城镇化建设将成为今后时期我国经济社会发展的重要战略，其中蕴含着巨大的金融需求，为商业银行带来重大的历史机遇。本文针对商业银行适应新型城镇化建设需要而配套推出的创新业务--城镇化建设贷款的发展状况，着重分析了城镇化建设贷款的主要风险特征，提出有针对性的风险管控措施及商业银行的授信策略，从而更好地推动城镇化建设贷款健康快速发展。

城镇化建设贷款；风险防范；授信策略

城镇化建设贷款是指商业银行向承担城镇化建设的企、事业法人发放的用于城镇化建设的土地综合整治，安置房建设，新城区建设，旧城镇和旧厂房改造，产业园区建设，城镇基础设施建设的贷款。该业务具有融资主体广泛、贷款用途适应范围广、贷款需求量大、贷款期限长、还款来源宽泛、担保方式较为严格及财政层级要求较低等特点，是商业银行适应新型城镇化建设需要而配套出台的创新贷款品种。随着城镇化建设的日渐深入和力度不断加大，也暴露出很多隐患和风险，城镇化建设贷款风险也在集聚，呈现出上升趋势。商业银行应高度关注并管控好潜在的金融风险，并采取有效的防范措施及相应的授信策略，更好地促进城镇化建设贷款健康发展。

一、城镇化建设贷款的主要风险点

（一）征地拆迁风险

城镇化建设涉及大量的土地房产拆迁，征收的对象多为农民，农民住房拆迁补偿安置涉及土地、规划、建设、户籍、民政管理等多方面，同时也关系到社会治安、环境整治及民俗民风等社会问题，有关法律明确规定先安置后拆迁，不得违法违规强制拆迁。

对城市建设而言，征地拆迁是关键环节，由于拆迁过程中有着个人利益和集体利益、短期利益和长期利益的冲突，再加之集体土地房屋征收与补偿办法等法律的不规范及人为因素的影响，征地拆迁进程存在不确定性，如征地拆迁进度超出预期，势必会影响项目进展，进而影响银行贷款的如期偿还。

（二）资本金到位风险

如资本金来源为政府投入，因地方财力有限或在建项目较多，有可能出现自有资金短缺或一时难以到位的情况，项目资本金落实有难度；如资本金为企业其他经营收入来源，在当前经济下行的形势下，产能过剩情况依然严重，企业竞争压力大，如企业经营不善或资本金被挪用其他项目，则项目资本金按时到位并投入项目存在不确定性。

（三）还款来源风险

1.还款来源为土地出让收入返还的，如遇土地市场不景气，转让受阻，无法在贷款还款期内取得转让收入，特别是三四线城市，当前去库存压力巨大，短期内市场形势难以发生根本性好转，开发商拿地的热情已经减弱，土地流拍情况大量存在，土地市场的活跃度明显降低，土地能否如期并按预期价格实现转让，将直接影响贷款的及时足额偿还。

2.还款来源为税收返还收入、财政补贴收入、政府偿债基金的，如因政府财政收入减少，或政府投入建设项目过多，政府资金难以如期到位，将影响贷款的按时偿还。

3.对依靠项目自身经营或租售收入作为还款来源的，如出现未科学预测评估，项目重复建设或者新城区、产业园区的建设没有达到预期效果，项目租售情况不理想，企业自身经营遇到困难，将会对贷款的偿还带来不利影响。

（四）地方政府债务风险

1.国发43号文①下发后，地方政府性债务管理体制发生了重大变化。城镇化建设的出资人为地方政府的，其政府性债务应通过发债和PPP模式解决，项目融资的合规性受到质疑，地方政府性债务存在合规风险，有可能被认定不符合监管要求。

2.地方政府通过融资平台公司向商业银行融资，虽有政府信用注入但政府偿债责任不甚明确，从而带来后续政府债务确认的不确定性。

3.即使落实了地方政府偿债责任，其还款来源也高度依赖土地收入，融资平台贷款过度依赖“土地财政”，如作为地方政府偿债主要资金来源的土地出让金收入急剧下降，势必加剧地方政府偿债风险暴露。

4.城镇化建设贷款期限一般较长，如遇政府换届或地方政策变化，可能会产生政府信用风险。

（五）贷款挪用风险

不论融资主体是投资人，还是承建方，如企业自身实力较弱，或者投资项目多，资金需求量大，资金被挪用的风险也客观存在。特别是城镇化建设项目实施主体多为地方政府出资，其生产经营和资金调配易受到政府干预，贷款资金被地方政府统一调配，挪用情况不在少数。

（六）行政许可证件的合规风险

1.融资主体合法性风险。作为融资主体如未经有权部门批准或未明确其具备城镇化建设职能，则其主体资格存疑；如项目未经有权部门批复为城镇化建设项目，则项目合法性存疑，不符合监管要求，项目审查的基石不存。

2.项目合法性风险。项目必须符合国家或省级政府关于城镇化发展规划的相关制度规定，符合土地、环保等政策，符合土地利用总体规划、城乡规划、土地利用年度计划等规定，项目需履行相应行政许可审批、核准或备案手续，取得项目立项、土地、环保、施工等批准文件。项目审批、核准、备案层级必须符合有关规定，如果审批层级不符合政策规定，即使取得批复，也是无效要件。

地方政府出于多种原因，在项目未达到审批进度要求、尚不能出具正式批准文件的情况下，允许或默认项目向前推进，这种情况在一定程度上存在，特别是在行政层级较低的地区，项目行政许可要件不全的现象较为普遍。如项目环评、施工许可证等要件未取得而先行开工建设，一旦被举报或出现其他监管事项，势必会影响项目的正常实施，甚至可能出现因违规建设导致项目停工等问题，进而给银行信贷资金带来风险。在新一轮的城镇化进程中，为加快项目进度，提升地方政绩，不排除有些项目违法违规建设，有些地方政府违法违规融资，甚至有些项目都是虚置的，一旦出现这类情况，商业银行信贷资金面临巨大风险，故行政许可要件的审查尤其应引起高度重视。

（七）抵押风险

1.农用地转为建设用地的手续复杂，需要在拆迁土地完成平整、复垦后，经有关部门验收合格再行批复。如抵押物为项目土地的，项目建设进度缓慢、审批流程繁琐都将影响建设用地指标的批复，进而延长贷款抵押办理进程。

2.抵押物为新城或产业园区物业的，如项目建成后，实际需求与市场预期有较大差异，配套设施不到位，迁入的企业及人口聚集短时间难以形成气候，将直接影响抵押物变现价值。

二、城镇化建设贷款的风险防范措施

（一）加强行政要件审查，确保项目合法合规

应加强对融资主体和建设项目行政许可要件的审查，融资人必须是有权部门赋予其城镇化建设职能的企事业法人。融资人为承建方的，需具备相应等级的建设资质。

城镇化项目要符合国家产业、土地、环保和投资管理等法律法规和监管要求，应有合法合规的审批手续。要弄清项目是属于审批制、核准制还是备案制，涉及审批或核准的项目，应了解审批和核准的层级及部门，需取得相应层级的批复文件。

项目涉及拆迁安置的，拆迁、安置、补偿等经营活动要符合国家和地方有关法律法规和政策，取得合法有效的房屋拆迁许可文件，具备合法有效的补偿方案，包括拆迁范围、拆迁补偿标准、安置费用测算依据、安置措施等内容，还需取得项目拆迁业主同意拆迁改造的书面证明材料，防范项目土地合法性风险。

（二）选择合理的贷款投向，有效防范项目风险

尽管城镇化建设用途广泛，遍及产业园区建设、城镇基础设施建设、安置房建设、旧城改造、土地整治等各个方面，但商业银行在选择城镇化项目中，也需要认真甄别，有选择性介入。如对产业园区建设贷款，要优先选择符合国家转型升级发展规划的、产业布局合理、节能增效的国家级及省级产业园区建设项目；安置房建设要符合城市发展规划，防止出现“重复拆迁”的情况，确保项目顺利实施，防范项目建设和完工风险。

（三）加强客户实质性审查，做实第一还款来源

加强对融资人信用及还款能力的调查，针对不同类型的融资主体，确定相应的选择标准。融资人为政府融资平台的，需选择财政层级较高的、地方财力较雄厚的公司作为融资主体，还款来源中属于财政性资金的，项目资金来源不得违反地方政府性债务管理等相关规定，还款资金需确认为政府性债务，纳入地方政府全口径预算管理，有效保障第一还款来源的落实。融资人为一般企业法人的，应选择经营及财务状况良好、市场潜力大、企业信誉优的客户作为融资主体；融资人为承建方的，应优先选择资质等级高、信誉良好、还款来源充足的客户作为融资主体，项目承建商应具备较高资质等级。

贷款审查中，要加强对融资人财务及经营管理状况的分析，关注企业偿债能力、盈利能力、营运能力在同行业中的地位及其历史信用记录，分析预测企业发展趋势和还贷能力，加强客户实质性风险审查，合理判断其综合还款能力，做实第一还款来源，从源头防控风险。

（四）强化风险缓释措施，增强还款保障

好的抵押担保措施，无疑将增加银行贷款的安全系数。强化风险缓释措施，是商业银行防范信贷风险的有效手段，必须选择好的押品和好的保证人。

1.采取抵质押担保方式的，优先选择土地使用权及在建工程作为抵押物，或者选择非本项目的其他商业、住宅性质的房产作为抵押物，不接受空置三年以上的商品房及闲置两年以上的土地作为抵押物。以土地及在建工程、房产作为押品的，要保证土地权属清晰，已完成拆迁，无产权纠纷。

2.采用保证担保方式的,保证人应为较高信用等级客户，具备较强实力，具有信誉优良、代偿能力强等特征。

（五）落实项目资金封闭运行，做深贷后精细管理

1.严格落实项目资金封闭管理。开立资金监管专户，将项目资本金、其他自筹资金、项目土地出让收入中的财政资金返还部分、项目资产租售收入、税收返还收入、财政补贴收入、政府偿债基金、综合经营收入和其他合法收入等资金归集到专户管理。对贷款资金的使用进行监控，由商业银行逐笔审核方可支用，确保用款进度与项目工程进度相匹配，专款专用、谨防贷款挪用导致项目资金形成缺口，影响项目完工。

2.认真做好项目跟踪检查。贷款发放后，商业银行贷款管理者应定期开展跟踪检查，了解客户生产经营及财务变化、重大人事变动、其他重大投资等信息，关注项目进展、项目资本金到位、贷款资金使用及流向等情况，防止项目资金被挪用或抽逃情况的发生。

3.密切关注抵押物管理。对于贷款发放前承诺具备条件办理抵押手续的，商业银行贷款管理者应在城镇化项目取得土地使用权后，及时办理合法合规的抵押手续；如有在建工程符合抵押登记条件的，一并办理在建工程抵押，做实第二还款来源，防范第一还款来源不足的风险。

三、商业银行的授信策略

城镇化建设作为扩大内需的重要立足点，是未来相当长时期重点推进的工作，孕育着巨大的发展潜力，商业银行应根据我国新型城镇化建设的特殊性，找准信贷支持的“切入点”，才能抢占优质市场，避免盲目“一哄而上”而导致的信贷风险。由于配套政策及地方财力等原因，城镇化建设项目并非遍地黄金，也需要商业银行擦亮眼睛，仔细甄别，择优除劣，采取差别化的授信策略。

（一）加强贷前调查和项目评价

商业银行的贷款经办行应严格落实贷前调查，详细了解项目规划、建设用地、环保等行政许可要件及拆迁安置等合规性，重点关注地方财政的整体实力，了解政府总体举债情况和举债模式，合理评估其偿债能力，严格执行监管规定，防止过度授信和不合规融资。科学评估项目效益，合理评价其自身偿债能力，为授信审查提供依据。

（二）优选客户和项目

重点支持融资人和出资人为国有及有国资背景的企事业法人；优先支持自身实力强、信誉良好、有综合还款来源的企业法人；不支持股权关系复杂、主业不突出、自身现金流不足、抗风险能力弱的企业法人。

重点支持可纳入政府一级债务或已纳入政府一级债务的存量置换项目；优先选择财政层级高、地方财政收入相对丰裕的项目；审慎支持自身实力较弱，完全依赖项目自身产生现金流的项目；不支持未纳入地方政府性债务且自身无现金流覆盖的纯公益类项目信贷需求。

（三）合理确定担保方式

主要采用抵押方式，重点选择自身有优质土地或房产抵押的客户和项目；优先选择地理位置好、区位优势明显、权属清晰、变现能力强的地块作为抵押物；审慎选择还建安置房作为押品；不支持明确指定住户的还建安置房作为抵押物。

审慎选择保证方式，确需采用保证方式的，应严格评价保证人的保证能力，优先选择大型国有企业、央企、具有国资背景且经济效益较好的客户作为保证人，提供连带责任保证。

（四）加强银政合作

选择好政府和好押品是防范政府债务风险的不二法则，地方政府的财力和支持力度是防范政府性债务风险的有效保障。商业银行应选择财力较强的地方政府作为合作伙伴，加强高层营销，密切与政府的深层合作，引进好项目，好中选优，争取更大力度的支持，积极拓展合作领域，拓宽合作渠道，以资产业务带动负债、中间业务及电子银行、投行等业务的全面合作，进而为产业链上下游企业、居民消费、财富管理等提供金融支持，实现政府、银行和客户共赢。

可以看到，伴随着城镇化建设进程的加快，建设资金需求将会越来越大，市场孕育着旺盛的金融需求。作为商业银行支持城镇化建设的创新业务品种，城镇化建设贷款是商业银行贯彻国家重大战略部署、参与市场竞争的有效手段，但发展中的金融风险也不容小觑。商业银行在抢抓机遇、抢占市场份额、发展业务的同时，应加强信贷人员培训，规范业务流程操作，增强识别风险能力，有效防范风险，提升资产质量，加强业务联动，提高授信综合收益，更好地促进业务转型发展。

注 释：

① 指《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）。