员额制改革对检察队伍建设的新挑战

2016-03-15李云湖北省兴山县人民检察院湖北兴山443700

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年4期

李云(湖北省兴山县人民检察院，湖北兴山443700)

员额制改革对检察队伍建设的新挑战

李云
(湖北省兴山县人民检察院，湖北兴山443700)

员额制改革是司法责任制的基石。员额制是按司法规律配置司法人力资源，实现法官、检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，其实施关系到每一位司法人员的职业愿景和人生规划，关系到司法责任制、司法职业保障制度的改革进程和司法公信力的提升。当前，部分试点检察院员额制改革已经完成，检察官身份发生了变化、人员结构发生了变化、责权利关系发生了变化、职级待遇也发生了变化。这些变化带来了一系列新的矛盾和问题，一线办案力量相对增加、行政管理人员绝对减少、“案多人少”矛盾突出、司法行政步入困境、业务人才流失严重。这些新情况和新问题，需要有针对性地加以解决。在现行人力资源紧缺的前提下，检察机关要不断探索检察队伍建设的新办法、新路子，从一人多岗、一人多责、综合施治、协调配合、全方位监督等多角度进行探索，使检察队伍建设逐步走上规范化、科学化的轨道，促进检察事业又好又快健康发展。

员额制;司法体制改革;入额检察官;人员分类管理;检察队伍建设

党的十八届三中全会，对全面深化改革作出了深入系统的战略部署，司法改革是其中的重点。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，司法改革进入了新的历史阶段。司法责任制是司法体制改革的关键［1］，员额制改革则是司法责任制的基石。员额制是按司法规律配置司法人力资源，实现法官、检察官正规化、专业化、职业化的重要制度［2］，其实施关系到每一位司法人员的职业愿景和人生规划，关系到司法责任制、司法职业保障制度的改革进程和司法公信力的提升。当前，部分试点检察院员额制改革已经完成，队伍结构出现了新变化，改革中的矛盾正在凸显，队伍建设出现了一系列新情况和新问题，需要有针对性地加以解决。

一、队伍出现新变化

员额制是我国司法人事制度的一场革命［3］，在检察机关内部，它打破了现有的员额比例，将检察工作人员重新划分为检察官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。检察官的选任，还必须经过严格的程序。随着入额检察官的宣誓履职，队伍出现了新变化。

(一)身份发生变化

改革前，在检察机关内部人员身份的区分主要是编制上的区别，一般分为公务员、事业编制人员、工勤人员。只要具有公务员身份，都统称为检察官。而在具有公务员身份的人员中，又分为检察员、助理检察员、书记员、司法警察、技术人员。除司法警察外，所有人员均可被任命为书记员。书记员一旦通过了国家司法考试，会被任命为助理检察员，最终通过人大任命为检察员。员额制改革后，原有检察官的身份受到冲击。经过严格考试、考核，只有33%～39%的检察员和助理检察员会成为检察官，剩下的人员只能进入检察官助理、书记员、司法行政人员等行列，其检察官身份不复存在。同时，由于机构编制的变化，在已经进行内部整合改革［4］的检察院，其班子配备中取消了党组成员兼任的政治部主任、办公室主任等领导职务，原党组成员兼任的政治部主任、办公室主任以及纪检组长一旦入额，将同时辞去领导职务，从事检察业务人员的身份只有检察长、副检察长、专职检察委员会委员、检察官、检察官助理、书记员。

(二)结构发生变化

确定员额制的初衷就在于让更多司法人员投入办案，实现司法的去行政化［5］。员额制改革后，在内设机构上及领导层级上发生了明显变化。一是取消了中层正职、副职。在内设机构中，不再保留中层正职和副职。业务管理的领导层级改为检察官助理和书记员对入额检察官负责，入额检察官直接对分管检察长负责，分管检察长对检察长、检察委员会负责;二是专设了司法行政工作人员。在每一个内设处室专设了一名司法行政工作人员，负责行政事务，直接对司法行政管理局局长负责，就行政事务的管理，司法行政管理局局长对检察长负责;三是取消了分管检察长的司法行政管理权。分管检察长只管理业务，不再管理司法行政等事务性工作。

(三)权责发生变化

案件办理责任制、过错责任追究制、检察官权利、责任清单、人员分类管理等与员额制共同形成了对入额检察官的管理机制。在司法体制改革文件和各省、市、县检察改革细则中均强化了入额检察官必须承办案件，对检察官、检察官助理、书记员的职责权限进行了明确划分，除入额检察官外，其他任何人员不再具备案件决定权。无论是固定办案组还是临时办案组，其业务权责均压在入额检察官一人头上。员额制实行后，入额检察官权利无限大，责任也无限大，入额检察官将对案件质量终身负责。

(四)待遇发生变化

检察官的待遇应该涵盖政治、经济、文化、教育、社会生活等多方面，提高检察官的待遇也体现了责、权、利一致的原则。从已经试点的检察院来看，政治待遇方面已经畅通了入额检察官进入检察委员会委员、副检察长序列的渠道，检察委员会委员、副检察长的选任首先必须是入额的检察官。在经济待遇上，各地有较大差异，沿海地区、经济发达地区已经对入额检察官的待遇进行了提升，一般是以岗位津贴的方式发放，总额控制在工资总额的10%至30%不等，其他地区尚处于观望状态。至于其他待遇，也在改革方案中有所提及，正在逐步落实。

二、改革面临新问题

员额制的推行顺应了司法规律，压缩了不办案的检察官比例，减少了非办案岗位占用的检察官员额［6］，通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，大幅度减少了检察官的事务性工作负担，将主要精力投入到案件的办理之中，为检察业务工作的开展打下了良好基础。但是，员额制改革是一项新生事物，没有可供借鉴的成功经验，实践中出现的矛盾和问题不容忽视。

(一)一线办案力量相对增加

从全国试点的情况看，检察官员额最高比例为39%，在湖北省检察系统，省级检察院预留了3%的调节指标，实际执行的是36%。“入额者必须办案”［7］是员额制改革中确定入额检察官的前提。在这个前提下，有两个变化导致了一线办案力量的相对增加。一是管理人员从管理走向办理。无论是检察长、副检察长还是专职检察委员会委员，必须亲自承办具体案件，其实际业绩考核，甚至能否继续留在员额检察官行列都取决于其办案数量和质量。二是辅助人员从个体走向团队。按照改革方案，围绕入额检察官，由检察官、检察官助理和书记员组建办案组，另外还有司法警察、检察技术人员为办案服务，形成了高达46%的辅助人员团队，这种数量上的激增是以前任何时期都没有的。但办案一线力量数量上的激增是否形成办案力量的绝对增加，是否会促进办案效率和案件质量的提升，还有待实践的进一步检验。

(二)行政管理人员绝对减少

检察机关虽然是业务性很强的法律监督机关，但司法行政事务仍然繁杂。这就需要大量人员承担司法行政工作。在社会化购买服务［8］没有实行的前提下，将司法行政人员的比例压缩到15%，司法行政工作面临巨大挑战。员额制实行后，一方面司法行政人员的数量绝对减少了，15%的比例已经让行政人员捉襟见肘，而检察长必须抽出大量精力亲历办案、副检察长从以前的既管事务也管业务转化为纯粹业务、入额检察官仅对业务行使职权，这些因素又从客观上进一步削减了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人员的素质能力也绝对削弱了。改革前，检察机关的司法行政人员主要来源于业务部门，纪检组长、政治处主任、办公室主任一般是从业务部门的优秀人才中选拔。员额制改革一经宣布，司法行政人员只要具备入额条件，首选回归业务，司法行政人员中优秀人才大部分流向业务部门。以湖北省兴山县人民检察院为例，员额制改革前，除去班子成员和专职检察委员会委员外，司法行政人员为7人，占总人数的21%，员额制改革后，只有3人选择了司法行政岗位，其中，临近退休1人，长期病休1人，所有的重担其实落在了司法行政管理局局长的肩上。

(三)“案多人少”矛盾突出

缓解“案多人少”的压力也是员额制改革的目的之一。员额制改革后，原来近60%的案件承办人锐减至33%～39%，虽然有办案团队，但是，人数的增加不等于办案力量的增加，在办案责任制前提下，办案的高风险，使检察官助理不愿意独立承办案件，所有案件都需要入额检察官的亲力亲为，入额检察官不堪重负。在一些规模较小的基层检察院，如果全部人数在30人以下，入额检察官中班子成员占比非常大，除去检察长、副检察长、专职检察委员会委员等职数，原业务部门人员入额占比微乎其微，检察长、副检察长、专职检察委员会委员具体承办案件的数量和案件大幅度上升的现状比起来，只是沧海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些试点检察院不仅没有得到缓解，而且正在加剧。

(四)司法行政步入困境

员额制实行后，司法行政人员锐减是司法机关的普遍现象。以湖北省检察系统为例，检察机关的目标考核分项共计23项，23项单项考核中司法行政工作占 7项，占比为30.4%。司法行政工作的考核项还不包括平安创建、综合治理及当地党委、政府下达的招商引资、精准扶贫等工作任务。而员额制确定的司法行政人员的比例为15%，让15%的人完成30.4%以上的工作量难度非常之大。量大、事杂、要求高、责任重是司法行政工作的新特点，完成检察机关的司法行政工作也需要精英。员额制实行后，大量司法行政人员中的精英离开司法行政岗位，精英离岗、人数减少、老弱病残留守、大量非熟练人员的录用，使司法行政工作受到严重影响。

(五)业务人才流失严重

员额制改革中，人才流失的情况屡见报端，法官、检察官的流失应该引起各级领导的足够重视。人才流失的原因是多方面的，改革首先动了谁的“奶酪”［9］?当然是在岗的法官、检察官。员额制改革对“两院”每个人的利益形成冲击。在检察系统，面对案件激增、新型案件增多、案件责任制的压力，一部分优秀人才不愿意从事检察业务工作，选择放弃入额机会，从管理层退居检察官助理、书记员、司法行政人员。还有一定比例的优秀人才选择了辞职，尤其在沿海地区、经济发达地区，司法人员离职比例较大。在建立法官、检察官单独序列机制上，全国人大代表、广东省人大常委会副主任雷于蓝认为目前还缺乏顶层设计［10］。雷于蓝强调，特别是实行法官、检察官员额制度后，司法辅助人员或将面临较为严重的流失现象。“如果不尽快明确的话，5年过渡期之后问题就会更加严重。”

三、推进亟待新举措

员额制是司法体制改革的“牛鼻子”［11］。员额制改革后，检察队伍的管理模式、管理方式急需更新。在现行人力资源紧缺的前提下，面对改革出现的新问题，检察机关要不断探索检察队伍建设的新办法、新路子，为检察工作健康发展提供人才保证。

(一)探索AB双岗，缓解司法行政压力

员额制实行后，司法行政人员减少了，但是，检察改革对司法行政工作提出的要求没有变。面对人更少、事更多、要求更高、责任更大的严峻形势，在员额制改革之初，必须改变司法行政工作任务无人承担的局面。湖北省兴山县人民检察院结合空编严重，年轻干警多的实际，在员额制推行时，同步实施“青年干警成长成才工程”，所有青年干警实行AB双岗，进一步明确青年干警的业务、行政双项职责，使司法行政工作在员额制改革后未受影响。一是明确岗位设定。规定“A”岗为业务岗位，也是固定工作岗位，涵盖入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员的主要业务工作; “B”岗位为司法行政岗位，涵盖司法行政的所有工作任务。二是明确参加范围。除班子成员、专职检察委员会委员以外，所有入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员，只要年龄在40岁以下，原则上都应参加AB双岗。三是明确申报程序。针对院司法行政管理局公布的单项工作缺员明细，凡符合规定条件的干警必须自行申报一个B岗岗位，填报后交司法行政管理局，由院党组根据全院情况及申报人原承担的司法行政工作情况进行统筹，再确定申报人的B岗岗位及一定时间内的工作量。AB双岗实行以后，检察业务工作和司法行政工作同步开展，各项检察工作进展顺利。

(二)探索AB双责，缓解“案多人少”压力

员额制实行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果机械执行所有案件必须入额检察官办理的规定，势必导致入额检察官办案的重负，影响办案效率。入额检察官办案应该作广义的理解，既应该包括入额检察官对案件的亲力亲为，也应该包括对检察官助理办理简单案件的审核把关及签批。湖北省兴山县人民检察院在员额制改革后实行了案件办理分流机制，探索入额检察官、检察官助理、书记员的AB双责。一是案件“分流”。面对批捕公诉案件逐年上升的趋势，对所有案件从难易程度、处理结果进行了区分。案件从案件管理部门交到入额检察官手里后，入额检察官首先对案件从适用简易程序和普通程序以及速裁程序［12］、起诉和不起诉以及撤销案件等方面进行区分，为向检察官助理交办案件打下基础。二是权限“分流”。赋予检察官助理有限的办案权利是权限分流的关键。入额检察官要重点办理疑难、复杂案件以及信访因素较大、涉及面广的敏感案件，并负责对检察官助理办案的指导、审核、把关、签批;检察官助理主要办理入额检察官交办的普通刑事案件，检察官助理所办案件由交办检察官署名、签批。三是事务“分流”。入额检察官、检察官助理主要负责案件的办理，对于办理法律手续、告知犯罪嫌疑人及被害人诉讼权利、安排会见律师及当事人、装订卷宗等事务性工作，则由书记员全程办理，使入额检察官、检察官助理从烦琐的具体事务中解脱出来，确保集中精力、专注办理案件。

(三)探索AB双激，缓解人才流失压力

员额制改革之初，舆论导向更多关注的是入额检察官的经济待遇，其实这是对司法改革的误读。经济待遇是员额制改革的一个方面，但对检察人才最终的吸引仍然是入额检察官的职业尊荣［13］。“让检察官有尊严的工作、生活”应该成为队伍建设的终极目标。人才流失的原因是多方面的，但最重要原因是检察官对这份职业的崇高丧失信心。缓解人才流失压力需要AB两个方面的激励，一方面要激励人才留下来，另一方面要激励人才走进来。队伍建设的激励机制涉及检察官政治待遇、经济生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各级各部门以及社会各界的共同努力。

一要完善招录机制。新录用人员一律先到基层工作在缓解基层检察院人员紧缺的状况方面有积极意义，但同时也会使报考“两院”的人员在选择报考时更趋谨慎。由此在人才的招录上，要充分考虑到基层检察工作的发展与人才外流等问题，优先从社会上招录具有法律从业资格证书的人员，从已经取得司法考试资格的本地社会人士、司法工作者、执业律师中遴选检察人员，缩短人才的培养周期，解决基层人才匮乏的难题。同时，在公务员招录中要优先选录本地籍贯的毕业生，在合理配置就业资源的同时，减少人才的外流。

二要完善留人机制。要积极引导年轻干警树立和培养正确的职业理念、职业信仰、职业价值观［14］;要尽力解决新进干警子女入学、住房、生活等困难，为外地单身干警就餐、住宿、探亲等实际困难提供帮助;要努力争取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，缩小与外界的差距。通过绩效激励、晋升激励、精神激励、物质激励、负向激励、教育激励、情感激励等一系列激励方式，留住检察人才。

三要完善遴选机制。检察系统应从内容和形式上完善逐级遴选的方式、方法，形式上不能仅以考试作为单一形式，还应当辅之以领导推荐、部门评议等形式。遴选考试的重点也不应局限于一般公务员考试所要求的理论知识、应变能力，而应注重对法律实务操作能力、工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。应适当降低笔试在总成绩中的比重，增加平时工作业绩在总成绩中的比重，将近年来的年度考核等次、获得的荣誉、奖励、记功情况赋予不同的分值，适当增加其在总成绩中的权重，以期遴选出基层群众公认的优秀检察人才。

四要完善用人机制。无论是员额制改革前还是改革后，都要注重把热衷于检察事业，对工作充满激情与活力的年轻干警充实到检察队伍中来;要尽快优化人员分类管理体制，着眼于检察官专业化、职业化的要求，对不同类别岗位的人员采用不同的管理模式，畅通业务人才和事务人才提拔晋升的双渠道，使青年干警的晋升不梗阻。

五要完善育人机制。要把正确的理论灌输作为队伍建设的基础保障，坚持用正确的理论武装干警，使干警理论上明白、方向上明确、政治上坚定、业务上精通、执法上公正;要把教育培训作为队伍建设的抓手，通过开展“检察业务知识培训”、“素质能力培训”、“侦查技能培训”、“文书写作培训”、“互联网+培训”和业务考试、练赛活动以及“日记一言、周学一文、月读一书、季撰一稿、年习一技”等素能工程，提高干警的综合素能。

(四)探索AB双督，缓解队伍管理压力

八小时内外是干警工作、生活的全部。对干警全方位的监督和管理是确保干警“不越红线、不触底线、不碰高压线”的重要保障。在队伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在员额制实行以后，要开展理想信念教育和无私奉献精神的传播，通过“道德讲堂”等形式，引导干警忠于职守、爱岗敬业;要进一步落实“思想政治工作分析制度”、“干警思想报告制度”、“领导干部一岗双责制度”、“谈话戒免制度”等一系列工作机制，用制度约束干警的言行;要定期分析队伍的思想现状，及时把握干警的思想脉搏，发现问题，及时教育，使干警始终保持鲜明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目标任务考核挂图作战。适应人员分类管理，每个岗位、每名干警都必须确定目标任务;要通过年初签订目标责任状，将任务分解到月、到周、到天，挂图作战，一周一督办，一月一催办;要落实实绩考核、末位警示淘汰等规章制度，使干警时时感到压力和动力并存。三要监督管理不留死角。要建立以延伸教育为根本、管理制度为保障、健康娱乐活动为载体、家庭和社会监督为防线的单位、家庭、社会“三位一体”的监督管理机制;要严格落实责任追究制，按照“一岗双责”的要求，落实“两个责任”，一级抓一级，层层抓落实;要发挥纪检监察部门的作用，重点部门、重点案件、关键环节、关键节点要经常性、全天候进行督察，使广大干警在思想上警钟长鸣，牢固筑起拒腐防变的反腐阵线，在行为上反贪于外，防腐于内，保证每名干警不掉队、不落伍、不违规、不违纪。

四、结语

检察队伍建设不仅是一个永恒的主题，也是一项复杂的系统工程。员额制实行后，新矛盾、新问题层出不穷，检察队伍建设摆在更加突出的位置。习近平同志在中央政法工作会议上突出强调，要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。这是新时期对检察队伍建设的新要求。各级检察机关一定要直面改革矛盾，正视存在问题，在司法改革的总体布局中，积极探索、大胆创新，使检察队伍建设走上规范化、科学化的轨道，促进检察事业又好又快健康发展。

［1］刘武俊.落实司法责任制是司法改革的关键［N］.光明日报，2014－04－24.

［2］桂田田，孟建柱.“员额制”关系到司法体制改革成败［N］.北京青年报，2015－04－18.

［3］谢鹏程.员额制有利于实现司法专业化职业化精英化［N］.检察日报，2015－12－7.

［4］郭清君，许吉祥.湖北省委领导表示支持基层院内部整合改革［N］.检察日报，2013－09－12.

［5］张海霞.法官员额制的利弊和完善措施［N］.江苏经济报，2015－06－10.

［6］田成有.员额制改革:要敢于动自己的奶酪［N］.人民法院报，2015－05－25.

［7］纪欣.入额司法官不称职应可淘汰［N］.法制晚报，2015 －12－11.

［8］李丽辉.国家鼓励七领域向社会购买服务［J］.华商，2013，(10).

［9］何能高.司法改革到底要动谁的“奶酪”?［J］.民主与法制，2015，(10).

［10］陈晓璇，张林.部分改革措施需法律支持应重视员额制后流失现象［N］.羊城晚报，2015－03－14.

［11］宗和.员额制，司法体制改革的“牛鼻子”［N］.上海法治报，2015－04－21.

［12］窦玉梅.刑事速裁:“简”程序不“减”权利［N］.人民法院报，2015－03－15.