刘桂新，江国华（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）



特别行政区制度与我国国家结构形式的关系

刘桂新，江国华
（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

摘要：单一制与联邦制的根本区别在于，前者将法律意义上的主权统一配置于中央，后者则使其在联邦政府与成员政府之间分享。这一根本区别还通过宪法安排中一系列其他重要区别体现出来，如成员政府（地方政府）权力受宪法保障的程度、地方是否享有一定的宪法自治、地方政治实体在中央被平等代表的制度设计以及中央与地方权力关系的改变方式和权限争议的解决方式等。特别行政区制度虽然是我国宪法制度中的一大创新，但其在上述方面均符合单一制国家的宪法安排，因此仍然是我国单一制国家结构之下的一种宪政建制。

关键词：特别行政区制度；国家结构形式；单一制；联邦制

一、特别行政区制度对我国国家结构形式的影响

很多学者就特别行政区制度给我国国家结构形式带来的改变这一问题展开了思考。大致说来，主要有以下几种观点：

1．特别行政区制度没有改变我国的单一制国家结构形式。

这种观点认为，特别行政区制度的确立并没有改变我国的国家结构形式，我国仍然是单一制。如有学者指出，特别行政区仅占中国极小的一部分，对于中国整体的国家结构形式不会造成很大影响，可作为我国国家结构形式的特例来看待，不足以改变我国的国家结构形式。［1］王振民教授也认为：“尽管特别行政区的权力非常之大，甚至超过联邦制国家里的成员邦，但是特别行政区的成立并没有改变中国的性质，中国并没有因此而成为联邦制国家，而仍然是单一制国家，总的国家结构形式没有变化，只是更进一步发展和完善了单一制的理论与实践，扩大了单一制的包容性，丰富了其内容。”［2］（p108）

虽然很多学者认为特别行政区制度没有改变我国的单一制国家结构形式，但又看到特别行政区制度给我国国家结构形式带来的新变化和特点，对此必须做出理论上的解释。因此，有学者通过对我国单一制进行特殊化界定的方式来解释特别行政区制度给我国国家结构形式带来的变化。主要有以下几种观点：

（1）我国的国家结构是有复合制因素的单一制。

这种观点认为，实行一国两制，给予特别行政区高度自治权，为我国传统的单一制注入了复合制的某些因素。如胡伟认为：“一国两制构想中很重要的一点就是灵活处理国家结构形式，在单一制国家结构形式中容纳复合制国家结构的某些特点。”［3］（p5）魏红英认为：“设立特别行政区，给予特区高度自治权，实现一国两制，从而超越了单一制的传统模式，使国家结构形式有了质的飞跃，单一制有了复合的因素。”［4］（p500）

（2）我国的国家结构是有联邦制特点的单一制。

这种观点认为，特别行政区所享有的高度自治权已经突破了一般单一制下地方政府传统的权力范围，在许多方面甚至超过了美国、德国、俄罗斯等联邦制国家成员单位政府的权力范围。从此意义上说，特别行政区具有了联邦成员单位的权力特点，其权力范围和联邦成员单位相似。这使我国现行的单一制国家结构形式兼有了联邦制国家的某些特点。［5］

（3）我国的国家结构是有中国特色的民主集中单一制。

持这一观点的童之伟教授认为：“我国实行的是有中国特色的民主集中单一制，即在民主集中单一制中加进了两个特点，一是民族区域自治制度，二是特别行政区制度。这两个特点分别使我国的民主集中单一制具有了地方自治单一制和联邦制的某些特征。”［6］（p61）

2．特别行政区制度改变了我国的国家结构形式。

另有部分学者则认为特别行政区制度改变了我国的国家结构形式，代表性观点如下：

（1）我国的国家结构是复合制。

这种观点认为，中央和特区之间的权力关系和运作模式既不能归到单一制之下地方政府的范畴，也不能归到联邦制之下。鉴于这种新型关系在政治上横跨“两制”，操作上同时具有单一制和联邦制之特征，且在“一国两制”之下出现了一国多制的国家结构形式，姑且从理论上将这种现象和事实称之为“复合制”。［7］（p226-227）

（2）我国的国家结构既不是单一制也不是联邦制。

有学者认为，“香港、澳门特别行政区的权力在许多方面比联邦制国家的成员单位还要大，它们在某种程度上具有某些联邦制的特点。”即使只看我国的普通行政区，中国也未必是纯粹的单一制国家。因为从宪法规定来看，“地方各级国家权力机关（即地方各级人大）由下一级人大选举或选民直接选举产生，地方各级行政机关、审判机关和检察机关都由本级人大选举产生，对它负责，受它监督。”“而且，在事实上，地方掌握着很大的权力。”因此，中国国家结构形式“既不是联邦制，也不太像传统意义上的单一制”。［8］（p112）

另有一些学者甚至直接否定国家结构形式理论。如有学者认为，国家结构理论是西方旧制度主义的产物，已经失去其当初应有的解释力和实用性。单一制是一个不断衰萎的概念，不能准确反映变迁中的制度安排。要用蕴含明确的政府间关系代替含糊不清的国家结构之说。［9］还有学者认为“联邦制与单一制的对立存在只是法律上和理论上的区分，只是具有法律和理论研究上的意义，而实践中，这些区分则没有明确的界限，实践中的联邦制与单一制的对立存在是一个假命题”。［10］（p55）

二、“法律意义上的主权”——单一制与联邦制区分标准的重述

现有的国家结构形式理论存在一些误区和盲区。其中最为根本的问题是如何对国家结构形式的两种基本类型——单一制与联邦制进行区分。已有研究的区分方式可概括为两种：一种是在对二者各自特点进行描述的基础上进行区分；另一种是从更为根本的标准入手对二者进行区分。

1．基于特点的区分及其问题。

常见的是通过对其各自特点进行描述的方式来区分单一制与联邦制。一般认为，单一制有三个显著特点：①全国只有一个宪法，一个中央机关体系；②各行政单位和自治单位均受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力；③不论中央与地方的分权达到何种程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变，地方权力没有宪法保障。联邦制的显著特点则是：①联邦和成员国都有自己的宪法和中央机关体系；②联邦公民同时也是成员国公民；③联邦权力遍及全国，但联邦和成员国之间的权限划分由宪法规定，联邦无权任意改变。［11］（p148）

通过考察实践中的国家结构形式后发现，以上关于各自特征的描述往往都存在与事实不符的情形。比如：①并不是只有单一制国家才只有一部宪法，实际上有些联邦制国家如加拿大、印度和巴基斯坦等国也都只有一部宪法。②关于联邦成员是否可以脱离联邦的问题，各个国家的宪法有不同的规定。其中，明确规定成员政府可以脱离联邦而独立的只有前苏联的宪法，其他国家在宪法规定上或者在实践中通常均否定联邦成员有这一权利。如美国联邦宪法虽然对成员政府是否有退出联邦的权利语焉不详，但当南方蓄奴州宣布退出美国联邦时，联邦政府即用战争否定了它们退出联邦的权利。③由于成文宪法的普及，实际上越来越多的单一制国家在其宪法中也明确规定中央与地方权力的分配，虽然这些规定往往比较原则，需要进一步制定法律予以落实。如日本在其宪法第八章中特设“地方自治”一章，对中央与地方关系予以明确规定。

2．基于标准的区分及其问题。

很多学者对单一制与联邦制更为根本的划分标准提出了自己的看法，主要有以下几种：

（1）“国家事权划分的手续”标准。

这一观点是由民国宪法学者王世杰和钱端升在其合著的《比较宪法》一书中提出的。这种观点将中央与地方权力划分是否由宪法规定从而有宪法保障作为划分联邦制与单一制的标准。“至于联邦制与单一制根本差别之所在，我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一国家，无论分权至何种程度，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令规定，所以地方团体的事权，初无宪法的保障。”“用宪法划分中央与各邦的事权，为联邦制不同于单一制的特性”。［12］（p316-317）

对于这个观点，我们应注意作者写作此书的年代。这个观点对当时世界各国宪政实践来说或许是适用的，但今天再看，各国国家结构形式在很多方面都已发生了改变。特别是随着成文宪法的普及，越来越多的单一制国家也通过宪法的方式对中央与地方关系做出原则性规定，如西班牙、意大利、白俄罗斯等国的宪法都对中央与地方关系做了规定。可见，以是否由宪法规定中央与地方之间的权力划分作为区分单一制与联邦制的标准已经不足取了。

（2）“授予、让与”标准。

这种观点认为，在单一制国家，中央政府原则上掌握一切国家权力，地方政府的权力来自于中央政府的授予；而在联邦制国家，联邦成员政府的权力为其本身所固有，联邦政府的权力来自成员政府的让与，并以宪法明确列举的为限。这种授予和让与的区别是单一制和联邦制的本质区别。有不少学者持这一观点，如易赛键、朱松岭认为：“区分单一制与联邦制，主要看权力来源，而不是看权力大小。若地方权力由中央授予，则属单一制；若中央权力由地方让与，则属联邦制。”［13］（p73）

这一观点从中央与地方的权力关系角度进行分析，抓住了国家结构形式的基本特征。但其也存在一个问题，即没有认识到联邦政府的权力并非来自于成员政府的让与而是直接来自于人民主权通过联邦宪法的赋权。正如美利坚合众国的开国先贤在其为联邦制辩护的伟大著作中所指出的，“在一个单一的共和国里，人民交出的一切权力是交给一个政府执行的，而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。”［14］（p265）

（3）“地方政府权力是否固有”标准。

这种观点认为，单一制与联邦制的“根本区别在于，地方政府的权力是固有的还是被授予的，地方政府权力行使的地域原本就是一个独立的政治地域单元还是中央政府依据自己的意图划分出来的行政区，即地方政府的权力是否来源于地方的地域属性的差异才是区分单一制与联邦制的基本标准。”［15］（p31）

关于地方政府权力的性质，理论界也是众说纷纭。很多学者不仅使用地方权力固有说来解释联邦国家成员政府的权力性质，也用来解释单一制国家地方政府权力的性质。姑且不去评价这一理论，单是考察各国宪政实践即可发现这一区分标准的错误。这一观点没有注意这样一种情形，即有一些联邦制国家如巴西、墨西哥等是从单一制改组而来。如果坚持这一区分标准，那么该如何解释这几个国家从地方权力不固有到地方权力固有的转变。

（4）“主权权力”标准。

童之伟教授认为：“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独占主权权力的是单一制，由全国性政府同区域性政府分享主权权力的是联邦制。”［16］（p146）需要指出的是，童之伟教授提出的主权权力具有特定含义，即将主权分为主权所有权和主权行使权，前者只有一个主体，即全体人民，不可分割；后者由于其相对于国家主权所有权而言属执行性质，能够分开，在现实中表现为国家机构体系内职权的划分。继而他又将主权行使权划分为一般和最高两部分，后者在现实中表现为各个最高国家机关的职权，并且为了分析问题的方便，有必要将这类执行性的最高权力称为主权权力，将其与主权分开。“主权权力，就是在国家生活中一定的国家机关对某一方面公共事务的最终的决定权。一个联邦制国家的区域构成单位在或多或少的公共事务上拥有这种决定权，是该国其所以能称为联邦制国家的原因所在，也是其与单一制国家根本不同之处。”［16］（p146）

从主权角度来确定单一制与联邦制的划分标准，可谓触及到了国家结构形式的本质。但从以上分析中看，童之伟教授将主权行使权区分为一般和最高两部分。这就意味着，应将童教授的主权行使权理解为全部国家权力的总和。虽然说所有的国家权力均来自于人民，但主权一直以来都是指一国内的最高权力，因此不宜将所有的国家权力都包括在“主权行使权”概念下面。主权就是指一国内之最高权力，人民主权是指这种最高权力为人民所有。“主权行使权”、“主权权力”的概念是一种语义重复。

3．主权理论与国家结构形式的关系。

众所周知，法国学者博丹首次系统论述了近代意义的主权理论，他将主权界定为国家绝对和永久的权力。博丹所处的时代，是法国正处于从封建国家向君主专制的中央集权国家过渡的阶段，其主权理论旨在通过强调君主权力的绝对性来对抗教会权力和其他封建权力，从而为欧洲大陆中央集权君主制国家的建立提供一个全新的主权理论基础。欧洲大陆的这种中央集权君主制国家即是现代民族国家的最初形式。因此，近代民族国家在产生之初都表现为主权由中央政府统一行使的单一制国家结构形式。

随着美国独立革命的爆发，美国殖民地人民于1776年获得独立，遂得以自由构建其国家结构形式。美国独立之后的13个殖民地由于面临着外部的军事威胁，同时考虑到建立北美统一市场的需要，他们并不想各自独立地构建自己的国家。但另一方面又都想保持各自相对的独立性，而不想联合成一个统一的单一国家。托克维尔指出，“他们的任务不是组建一个单一国家的政府，而是安排几个各自享有主权的州联合起来。另外，不管他们愿意与否，都得使这些州分享国家的主权。”［17］（p424-425）因此，在经历了不成功的松散邦联的尝试之后，美国人民决意建立一个更加稳固的联邦国家，其主权由联邦与成员政府之间分享。［18］（p198）这一国家结构形式所取得的成功使后来很多与美国具有相似国情的民族国家在选择其国家结构形式时效仿美国的联邦制，从而使联邦制与单一制一样成为现代民族国家纵向配置其国家权力的基本模式。

4．“法律意义上的主权”标准——基于戴雪的主权分类理论。

传统认知中，主权具有不可分割属性，联邦制似与这一认识相矛盾。且联邦制的这一主权原则一提出即遭到不少人的反对，其中一条理由即是认为联邦制奉行的是一种双重主权原则。但联邦党人麦迪逊指出，联邦制并不是一种双重主权，他认为这是不合逻辑的：“终极权威，不管在何处找到，只能存在于人民中间。”［19］（p45）美国民主最出色的观察家托克维尔也指出，被定义为制定法律之权的主权，“由联邦和各州分享”，虽然基本的主权者是人民。［17］（p137）

麦迪逊和托克维尔均区别了两种主权，这种观点最终在英国宪法学家戴雪的著作中得到了明确阐述。他指出，主权在两种意义上使用，一种为政治意义上的主权，一种为法律意义上的主权。前者意指一为全国人民所尊崇的最高意志，是一种“政治的事实，决非法律的事实”［20］（p147），尚需一国之宪法在其中明确“此项意志在最后期间常为国重之最大及最高势力”［20］（p147），才可从政治的事实变为法律的事实，即法律意义上的主权。在此意义上，联邦制与博丹式的传统主权理论之间并不存在矛盾。

我们可以从戴雪对主权的分类理论中得出：政治意义上的主权为一国立宪、布政之基础，若对此主权进行分割，则无异于国家的分裂，在此意义上的主权，无论是在单一制国家还是联邦制国家，都不可分；法律意义上的主权，各国宪法可根据其具体国情做出特定安排——单一制国家将该主权统一配置于中央，联邦制国家则使其在联邦政府与成员政府之间分享。本文所谈及的主权之分享、分割，均在法律意义上使用。

三、“法律意义上的主权”标准下的其他重要标准

单一制与联邦制的根本区别在于宪法对法律意义上的主权所做的不同安排，其又通过具体宪法制度中一系列其他重要区别体现出来，它们共同构成了区分单一制与联邦制的标准体系。这些重要的宪法制度安排主要表现在以下方面：

1．成员政府（地方政府）的权力受宪法保障的程度。

用宪法来规制中央与地方关系，最初是联邦制的产物和特色，后来随着成文宪法的普及，越来越多的单一制国家在宪法中也对中央与地方的关系做了原则性规定。有学者将其称之为对地方自治的一种概括的制度性保障。［21］（p320）从这一点上说，地方权力在某些原则性部分是受宪法保障的，是不容中央立法所随意侵夺的，否则构成违宪。但由于它需要由中央制定法律进一步落实，因此地方政府权力主要还是倚仗于中央制定的法律进行保障。这就使得中央在很大程度上可以单方面决定地方政府权力的大小和范围。而在联邦制国家，联邦宪法对联邦政府与成员政府的权力划分进行了全面明确的规定，二者各自有其明确的权力范围，联邦政府不可以通过中央立法对成员政府的权力进行限制或剥夺，否则构成违宪。这就意味着，联邦制为成员政府的权力提供了一种宪法保障，其保障程度要比单一制国家高很多。

2．地方是否享有一定程度的宪法自治。

宪法自治是由凯尔森提出的，他认为“联邦的特征在于各组成国拥有一定程度的宪法自治”。［22］（p350）

在单一制国家，地方政府是一国宪法结构的组成部分，其地方权力结构必须由中央于宪法和相关宪法性法律中统一规定，应被认为不享有任何程度的宪法自治。即使某些地区根据其特殊情况要做出不相同的权力结构设置，地方政府也没有权力自主确定，而必须由中央根据地方具体情况，对其权力结构进行规定。如我国的港澳特别行政区政府虽然享有高度自治权，但其并没有自身权力结构的自主确定权，而是要由全国人大制定《基本法》以确定其基本的权力结构。

在联邦制国家，由于成员政府与联邦政府共享主权权威，成员政府有权在联邦宪法之下享有一定程度的宪法自治，其对自身权力结构的自主确定权不受联邦政府的干预，只是往往需要遵守联邦宪法为成员国政府的宪法自治所设置的一些限制。如美国联邦宪法在其第4条第4款有“合众国应保障联邦各州实行共和政体”的规定。这意味着，联邦成员国可以根据自己的情况，确定不同的权力结构。

3．地方政治实体在中央被平等代表的制度设计。

在联邦制国家，联邦政府在组织结构上往往还存在一种保证各州在中央被平等代表的制度设计，以体现成员政府的实质参与，使成员政府的利益诉求能够直接输入联邦政府。加拿大政治学者乔治·安德森指出，联邦制国家“通常有一些关于各构成单位在关键性中央机构中的代表性上的特殊的制度安排（特别是在上议院）以及地方对中央决策的参与，经常是更小的单位获得比它们的人口分量更大的比重。”［23］（p5）如美国参议院以州为基础，由不同的州，不论大小，平均地选出2名参议员所组成。美国政治学家帕特森也指出，“在几乎所有的联邦体制下，全国立法机构都有两个议院：一个根据人口分配议席（如美国众议院），另一个根据地理区域分配议席（如美国参议院）。大多数单一体制只有一个全国立法院，它根据人口分配议席——以地域为基础的第二议院得不到宪法的支持。”［24］（p78）

虽然很多单一制国家出于权力制约的需要也采用两院制的制度设计，如法国，但两院之间的地位往往并不对等，而且也不保证各个地方行政区的平等代表权。如法国参议员是由约15万名地方代表和地方政治家间接选举的。一个地区的地方代表人数与该地区的人口数量有关，但不完全成正比，总的来说乡村地区较城市地区的选票多。

4．中央与地方权力关系的改变方式。

在单一制国家，宪法只对中央与地方关系做了原则性规定，因此在理论上中央若要改变地方政府的权力大小和范围，只需要借助中央立法和行政命令等手段。此外，中央与地方权力关系的重大变革虽然需要触动修宪程序，但考察经典单一制国家的成文宪法可知，在这些国家宪法修改程序中，地方政府不会作为一种独立主体参与宪法修改。

在联邦制下，成员政府与联邦政府在宪法之下共享主权，因此，他们在各自权力范围内都享有最终决定权，联邦政府不可以单方面改变成员政府的权力大小和范围，而必须通过修改宪法的方式才能改变双方的权力关系。另外，为了保证联邦政府与成员政府之间权力关系的改变不由联邦政府单方面决定，在联邦宪法的修改程序中往往必须体现成员政府的实质性参与，修宪由双方共同进行。例如，美国宪法修正案需要获得参众两院2/3多数和50个州议会3/4的支持。而澳大利亚和瑞士宪法的修正案必须经公民投票批准。

5．中央与地方权限争议解决方式。

在单一制国家，宪法只对中央与地方关系做了原则性规定，二者关系主要还是由法律进行调整。因此，如果中央与地方出现权限争议，其争议性质往往属于法律争议，中央可以通过修改立法或交由相应的法律裁决机构如行政法院来裁决。

在联邦制国家，中央与地方的权力划分由宪法做了明确规定，如果联邦政府与成员政府发生权限争议，这种争议属于宪法争议，只能通过修宪或者交由专门的宪法裁判机构进行解决。安德森指出，在联邦制国家，通常存在“一个仲裁人或一种仲裁程序（通常涉及法院，但有时也包括公民投票或上议院程序）来管辖政府之间的宪法争议。”［23］（p5）

四、特别行政区与中央的关系——基于“法律意义上的主权”标准的考察

特别行政区制度有一个很明显的建制意图，那就是无论特别行政区如何特别，其自治的程度有多高，特别行政区都必须是我国单一制国家结构形式下的一个地方行政区域，这一点在《中英联合声明》以及基本法中均有明确体现。①《中英联合声明》第3条第2项规定：“香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府。”《香港基本法》第1条规定：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”从以上关于单一制与联邦制的判断标准来看，特别行政区制度并没有突破我国单一制国家结构形式的基本框架。

1．从根本上说，特别行政区政府不分享主权。

两部基本法均已明确规定，特别行政区的高度自治权来自于中央的授权，并对授权的内容与范围进行了明确。但仍有学者指出，虽然在规范上这些权力均属于高度自治权的范围，但在理论上中央的授权必然要有一个底线，否则将损及中央的主权。在中央授予特别行政区的所有这些权力中，最为人质疑的即是司法终审权。一般认为，司法终审权是一国主权的基本标志，中央将司法终审权也授予了特别行政区，似乎意味着其在一定程度上分享了主权。

关于这个问题我们应注意到我国与其他国家在宪政制度上的根本不同之处。在实行权力分立宪政制度的国家，其司法终审权具有对内最高性的特征，的确可视为一国主权的重要标志。但我国的宪政制度在根本上表现为社会主义的人民代表大会制度。该制度通过人大主权来落实人民主权，其基本特征是权力的一元化设计，即各组织机构之间只是一种权力分工，其最高权力掌握于全国性权力机关——全国人民代表大会，任何其他国家机关均受全国人大及其常委会的监督，司法权也不例外。因此，在人民代表大会制度下，司法机关的司法终审权是否仍可视为一国主权的重要标志存在疑问。另外，根据我国宪法规定，全国人大常委会掌握法律解释权。全国人大常委会所享有的法律解释权是人大监督司法的一个重要形式。基本法一方面规定了特别行政区法院享有司法终审权，另一方面又规定了全国人大常委会对基本法的解释权，将特别行政区的司法终审权置于全国人大的监督之下。因此，笔者认为特别行政区所享有的司法终审权不应被视为其分享主权的一个表现。

2．特别行政区的自治权受基本法保障，不受宪法保障。

我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”特别行政区基本法即是根据宪法的这条规定制定的。特别行政区享有的高度自治权在基本法中有明确规定，受到基本法的保障。从我国宪法和基本法的规定可以看出，我国宪法并没有明确特别行政区高度自治权的内容，甚至也不存在有关特别行政区享有高度自治权的规定，仅仅是明确了由全国人大制定法律予以规定。这就意味着，特别行政区的高度自治权不受宪法保障，而仅受基本法的保障。

3．特别行政区政府不享有宪法自治。

以香港为例，《中英联合声明》对特别行政区政府的基本政治结构进行了简单规定，之后《香港基本法》以该条约为基础明确了特别行政区的基本政治结构。《中英联合声明》的性质是具有国际法效力的条约，签约双方是中、英两国政府；《香港基本法》则是由全国人大制定的一部全国性法律。二者在产生过程中均不乏特别行政区一方意志的参与，但就正式法律程序而言，特别行政区并不是制定主体。这说明，特别行政区并不享有对自身基本政治结构的自主确定权，或者说不享有任何程度的宪法自治。日后若特别行政区要变革其基本政治结构，也需要通过由全国人大修改基本法的方式进行。

4．没有在中央被平等代表的制度设计。

无论是全国人民代表大会还是中国人民政治协商会议，其组成人员均有一定的特别行政区代表。但特别行政区代表在人数上并不等于同等级的地方政治单位，说明这种代表并不是一种基于地区单位的被平等代表，而是一种以人口为基础的比例代表。这一制度设计更加接近于单一制国家议会制度的典型做法，而有别于联邦制国家议会制度中的参议院制度。

5．中央与特别行政区关系的改变方式。

中央政府与特别行政区政府之间的权力划分已经由基本法做了明确规定，任何一方如要对中央与特别行政区的权力划分做出改变均需要通过修改基本法来实现。全国人大是基本法的制定和修改主体，解释权属于全国人大常委会，这意味着，中央政府在是否以及如何改变中央与特别行政区关系的问题上具有决定性，理论上并不需要与特别行政区政府协商，可以单方面做出变更。当然，全国人大在修改基本法时，必须遵守基本法有关修改的程序和修改之限制的规定。《香港基本法》第159条对其修改做出了严格规定，并在最后一款还强调，“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触。”

6．中央与特别行政区权限争议的解决方式。

基本法对中央与特别行政区各自的权限进行了明确规定，如果在实施基本法过程中，中央与特别行政区之间出现了权限争议，将通过由全国人大常委会解释基本法的方式来解决争议。如《香港基本法》第158条规定，“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。“如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释”。这意味着，中央政府自身成为中央与特别行政区权限争议的裁决主体，这样的制度安排只可能在单一制国家中出现。

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责任编辑王京

作者简介：刘桂新（1987—），男，武汉大学法学院博士研究生；江国华（1972—），男，武汉大学法学院教授，博士生导师，法学博士，国家2011计划“司法文明协同创新中心”首席科学家。

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）04-0161-07