李晓冬，刘亮，张凤成

(国家海洋技术中心　天津　300112)



日本和越南边远海岛管理政策探析

李晓冬，刘亮，张凤成

(国家海洋技术中心天津300112)

作为我国周边的海洋国家，日本和越南都非常重视对边远海岛的管理，针对包括边远海岛在内的海岛开发与保护管理，建立了涵盖立法及相关配套政策在内的制度体系。通过规划管理等手段，促进边远海岛优势产业发展和资源环境保护，不断加大对边远海岛基础设施建设的投入，提高社会事业发展水平，鼓励居民到边远海岛定居，改善边远海岛人居环境，加强对边远海岛的实际管控，将边远海岛作为推动海洋经济发展的重要增长点和维护国家海洋安全的战略平台。这些经验为我国今后提高边远海岛管理水平，强化对边远海岛管控能力等方面具有借鉴意义。

日本；越南；边远海岛；管理政策；启示

为了协调国家间的海洋管理关系，建立新的国际海洋秩序，1982年联合国大会通过了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。很多国家海洋管理政策的制定是以《公约》的规定为依据和参考。《公约》对岛屿制度的规定成为世界各沿海国家重视和发展海岛的重要依据。随着很多沿海国家对海岛重视程度的不断加深，包括边远海岛在内的海岛在维护国家安全和海洋权益、保障海上交通和生态安全、促进海洋经济发展和资源利用等方面发挥着越来越重要的作用。我国周边海洋国家(如日本、越南等国)也通过立法、规划、强化投入和保障等手段，不断加强对边远海岛的管理。

1　日本边远海岛管理政策分析

1.1日本边远海岛的管理概况

在日本《海洋基本法》颁布实施前，包括离岛(含边远海岛)在内的日本海洋管理体制采用的是分散管理的模式，主要由国土交通省负责，国土交通省下设的国土政策局所属的离岛振兴课根据国土开发利用和保护要求，推进离岛振兴综合政策的筹划(特别地域离岛除外)；小笠原诸岛、奄美群岛等海岛的振兴由特别地域振兴官负责；国土交通省下设的港湾局所属的海洋环境课负责特定离岛港湾设施的维护、利用、保护和管理事务[1]。其他相关职能则分散于环境省、农林水产省、外务省、文部科学省等部门。

为了加强日本海洋管理，明确有关海洋的基本计划和基本原则，有效保护海洋资源环境，日本政府于2007年颁布了《海洋基本法》，将之前的分散管理模式改为集中管理模式，设立了海洋综合政策本部，统一负责推进与海洋基本计划的制订及实施有关的工作，综合协调有关行政机构基于海洋基本计划而实施的政策，综合处理规定之外的与海洋政策有关的重要规划和事项。在官员配备方面规格较高，由内阁总理大臣担任部长、内阁官房长官和海洋政策担当大臣担任副部长，其他成员为首相、官房长官指定的国务大臣及有识之士[2]。

2005年和2006年，日本海洋政策研究财团先后提交了两份政策建议书，分别是《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》(以下简称《政策建议》)和《日本海洋政策大纲：以新的海洋立国为目标》(以下简称《政策大纲》)，都提出了制定《海洋基本法》的重要性和迫切需求。其中，《政策建议》针对离岛还提出要加强对离岛及其周边海域的管理。离岛是日本管辖海域的据点，在维护国土安全上具有重要地位，应以这些岛屿为基点，对其周边广阔海域实施合理管理，国家海洋政策对此应予明确规定。此外，还应重视安全保障，海洋环境保护以及经济活动等其他方面的问题。目前尚缺乏管理这些区域所需的信息和情况，因此，国家应尽快组织对离岛和无人岛及其周围海域的调查。以上建议在2007年出台的《海洋基本法》中得到了印证，在该法第二十六条中就明确了日本孤岛(也称离岛)的重要地位和管理方向，规定“孤岛承担着确保我国领海及专属经济区、海上交通安全及海洋资源的开发和利用、保护海洋环境等重要作用，国家应采取必要措施，在确保海岸及海上交通安全的同时，建立开发及利用海洋资源的设施、保护周边海域的自然环境、保障当地居民的生活基础” 。为了加强对离岛的保护和管理，落实《海洋基本法》中关于离岛的规定，近些年，日本政府又出台或修改完善了相关的制度和政策，如2009年12月出台的《为进行海洋管理而制定的有关离岛保护和管理的基本方针》，以及《离岛振兴法》《离岛振兴法实行令》《离岛振兴对策实施区域的基本方针》《奄美群岛振兴开发特别措施法》及《奄美群岛振兴开发特别措施法实行令》《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》及《小笠原诸岛振兴开发特别措施法实行令》《冲绳振兴特别措施法》及《冲绳振兴特别措施法实行令》等多项振兴法规和政策。逐步构建起包括边远海岛在内的日本离岛管理政策体系。

1.2日本边远海岛的管理制度和措施

1.2.1总体要求

为了落实《海洋基本法》中关于制定“海洋基本计划”的要求，2008年3月，日本内阁会议批准了《海洋基本计划》，有效期为5年，其中针对保护离岛提出了“确保海上安全，支援开发和利用海洋资源，保护离岛周边海域自然环境，制定保护和管理方针”以及“振兴离岛”的管理要求。2013年4月，在2008年《海洋基本计划》的基础上，日本内阁会议修订并颁布了新的《海洋基本计划(2013—2017)》。修订计划中对离岛的保护和振兴提出了新的要求，特别是针对保护用于划定领海和专属经济区的离岛以及对在保护国土安全和维护海洋秩序方面具有重要作用的离岛开展相关管理工作[3]。为了落实《海洋基本法》中对离岛的管理规定，2009年日本出台了《为进行海洋管理而制定的有关离岛保护和管理的基本方针》(以下简称《方针》)[4]。明确了离岛在日本通过对其管辖海域行使权利及履行义务来管控海洋中所占据的重要地位，切实加强对离岛进行保护和管理。《方针》针对边远海岛明确了5个方面的管理基本思路：一是加强对地处日本专属经济区外延的边远海岛的测绘，通过最新的调查方法测绘低潮线等位置来更新海图，掌握边远海岛的位置等基本情况；二是采取措施加固稳定边远海岛的岛体资源，防止自然因素对岛体的侵蚀和破坏；三是强化对边远海岛及周边海域保护和开发的监视监测，有效维持管理秩序；四是积极拓展在边远海岛的开发活动，捕捉并激发潜在的边远海岛开发需求，并将边远海岛作为开展海洋活动的平台；五是在尊重和传承历史与传统习俗的前提下，发挥边远海岛作为开展广泛国际合作和交流的重要媒介作用。

在5条基本思路的指导下，《方针》提出了具体的管理要求。一是明确离岛是海洋管辖权的依据，应采取妥善的措施掌握边远海岛的基本情况，明确对部分利用行为的限制要求，加强稳固岛体的保护工程措施，旨在确保边远海岛岛体长期稳定的存续。二是在保障海上安全和避免灾害影响的前提下，根据不同的作用和功能，因岛制宜地在边远海岛开展开发利用活动，同时还要确保海洋安全。三是边远海岛及其周边海域作为海洋资源的重要组成部分和基础，一方面要掌握边远海岛及其周边海域的资源环境状况；另一方面要采取以下措施，加强对边远海岛及其周边海域资源环境的保护。①在现有自然公园法、鸟兽保护法等法律法规规定的基础上，扩大各种保护区域以及依据文化财产保护法对天然纪念物等进行妥善保护，其中就将边远海岛及周边海域的资源纳入其保护范围；②在第①项措施之外，通过设立海洋保护区的方式建立一体化的保护管理体系，特别是通过修订自然公园法及自然环境保护法的内容，将设立的海域公园地区和海域特别地区增加至过去的海中公园地区和海中特别地区的范围内；③针对边远海岛的开发，要根据不同海岛的特性，降低开发活动对海岛资源环境的负面影响，同时，避免因开发行为带来的岛体改变、种群移入以及废弃物排放等所造成的海岛水土流失和环境污染等现象；④加强边远海岛及周边海域资源环境保护宣传，带动边远海岛当地居民和渔民对海藻地、泥滩和珊瑚礁等资源的保护，同时加强防治海岛水土流失、森林和植被保护、垃圾污染物处理等方面措施。加强对边远海岛历史和传统习俗的保护和评价，注重文化的传承。

1.2.2日本边远海岛的开发和保护管理

针对日本离岛(包括边远海岛)的开发和保护管理主要是由《离岛振兴法》及相关的配套法规进行规范。1953年7月22日，日本颁布了第72号法律《离岛振兴法》，主要规定了离岛振兴基本方针、离岛振兴计划以及具体的振兴措施。随着时代的发展，该法不断进行修订，目前施行的是2012年6月27日法律第40号。《离岛振兴法》的出台主要是基于保护日本的领土和专属经济区，推动海洋资源的利用和文化的传承，加强资源环境的保护，增进日本国民利益等理念，其目的是为了改善离岛的生产生活条件，增进区域间交流，促进国民向离岛定居，防止离岛人口流失和无人岛增加等。该法所确定的离岛振兴的基本方针主要包含以下4个方面。

(1)基础设施建设方面。为了缩小振兴区域与其他区域间的发展差距，提升振兴海岛居民的生活条件，改善产业发展环境，《离岛振兴法》中明确要求，对振兴区域内的海、陆、空等交通设施以及信息通信网络和其他通信体系进行完善，同时在人员往来和物资流通等方面给予充足保障，降低流通成本。

(2)产业开发方面。要求农林水产业开发要适合振兴区域的特点，充分考虑强化生产基础、区域特产开发、增进流通和消费能力以及与旅游业协调发展等方面因素，同时为了稳定振兴区域内渔民的稳定生产和经营，侧重于对水产动植物的生长环境进行保护和改善。优先推动对提高振兴区域内产业生产率、产业发展所需人才培养、先进技术的引进以及相关产业间的协调发展等方面措施。

(3)社会事业发展方面。①针对医疗保障，《离岛振兴法》提出加强在振兴区域内设置诊所、整治患者运送工具、定期巡回治疗、加强日常保健指导、完善医疗机构合作机制，保障医护人员和设施等措施，必要时，还可要求医疗机构的管理者在派遣医师和巡回诊疗车等方面提供便利。同时，对所需保障资金，明确了国家和地方的职责范围和负担比例。立法中还特别对振兴区域内的孕妇检查和生育服务提出具体要求。②针对养老保障，要求在《老人福利法》的规定范围内，对振兴区域内老年人生活补助、看护人员、设施和服务等方面提出要求，完善老年人的居住设施的保障，并有效降低老年人为看护服务所支出的费用负担。③针对教育保障，提出充分保障振兴区域内儿童的入学机会，对以走读或住校等形式在振兴区域外上学的情况给予适当的补助，保障振兴区域内从事教育事业的教职工编制，因地制宜地推动振兴区域内终身学习事业的发展。④针对就业保障，对振兴区域内就业居民以及迁居到振兴区域内就业的居民，在扩大就业机会和提升职能能力等方面给予政策保障。⑤针对文化发展和区域交流，注重对振兴区域文化的传承和发展给予保护，努力扩大离岛与其他地域间的交流。

(4)资源环境保护方面。①为了促进振兴区域内的离岛及其周边海域的自然环境保护和资源的可持续利用，加强对海岸漂浮物进行处理，积极防备有害于离岛生态系统的外来物种和传染病入侵，推动振兴区域内的资源环境的维护和恢复。②积极推动可再生能源的开发和利用，减少传统能源利用对资源环境造成的负面影响，改善传统的能源结构，有效降低传统能源的价格。③加强防灾减灾设施建设，完善国土保护设施、避难设施、储备仓库、防灾行政无线设备、利用人造卫星的通信设备及其他设施设备，推动灾难来临前居民的转移、防灾所要求的教育训练等工作，提高对受灾者的救助及其他保护措施，建立有关部门间的合作机制。

(5)制度保障方面。地方政府可根据振兴区域内地方公共团体的申请，在振兴区域内创设区域适用特殊措施、特别措施等。另外，为了促进离岛自主发展，缩小振兴区域与其他区域间的发展差距，防止边远海岛人口流失，按照日本租税特别措施法(1957年法律第26号)等的规定，在税制上给予振兴区域支持；同时，在制造业、旅馆业、信息服务业等方面给予免税或减税的优惠政策。

此外，《离岛振兴法》中还提出制订离岛振兴计划的要求。离岛振兴计划是由都道府县(类似于中国的省、自治区、直辖市)在所属市町村上报的计划草案基础上制订的，同时，《离岛振兴法》中也规定了离岛振兴计划的报批程序，并在财政预算上对计划的实施予以充分的保障。该法还对在财政补助方面国家负担的部分以及补助资金的使用进行了详细的规定。

2　越南边远海岛管理政策分析

2.1越南边远海岛的管理概况

目前，越南初步建立了从中央到地方、各级、各部委之间的配合管理模式，当前共有15个部委参与直接管理或者有管理职能[5]，许多机构和部门的职能与任务存在相互重叠、相互冲突的地方。为了有效解决职责交叉的问题，2008年8月27日，越南总理签发了第116号文件，决定设立独立的海洋和海岛专门管理机构——越南海洋与海岛管理总局，隶属于越南自然资源与环境管理局。具体负责以下工作：①参与在涉及越南主权和国家裁判权的海岛和海洋领域的国防、安全、外交战略和政策的制定；②对海洋和海岛开发利用进行综合管理；③对海洋和海岛资源与环境进行基本调查；④开展海洋海岛和大洋的考察、勘探与研究；⑤对海洋和海岛的环境进行保护。该总局下设6个行政单位和5个事业单位，将越南海洋海岛行政权集中于一个部门。此外，针对海岛、海洋环境保护和资源综合管理，越南政府也出台了具体制度，明确了涉岛部门间的职责分工和协调机制。

越南没有针对边远海岛出台专门的管理政策，对于边远海岛的管理都作为其海洋及海岛发展战略或管理政策的组成部分。20世纪90年代越南就确定了海洋强国的海洋战略目标。进入21世纪之后，随着战略中心的转移，越南政府愈加重视海洋及海岛的发展，提出多项政策与法规，加强对海洋的管理和建设，并将海洋战略作为其国家战略之一重点推进。2006年对越南的海洋战略进行了完善和提升；2007年1月，出台了《至2020年越南海洋战略》[7]； 2009年5月1日，越南政府颁布实施了《越南海洋、海岛自然资源综合管理及环境保护条例》；为落实《至2020年越南海洋战略》的行动计划，2010年2月5日，越南政府批准实施了《至2020年越南岛屿经济发展总体规划》；2012年6月，越南国会通过并颁布了《越南海洋法》；2013年，越南发布了《到2020年和面向2030年海洋资源可持续开发利用与海洋环境保护战略》，逐渐建立起越南海洋及海岛保护与开发利用的政策体系。

2.2越南边远海岛的管理制度和措施

2.2.1总体要求

《越南海洋法》是越南各界开展海岛保护与开发利用的法律依据，确定了越南海洋事业的大政方针。其中，在“海洋管理与保护政策”中明确了对海岛开发与保护的规划管理要求，即“制定和实施可持续管理、利用、开发和保护各海域、海岛和群岛的战略、规划和计划，作为国家建设、经济与社会发展和国家安全目标服务” ，以及资金和政策支持要求，即“提供财政支撑，保障海上巡航监视力量的正常运转，加强后勤基础设施建设，为在海上、岛屿和群岛开展活动服务，发展海洋人力资源；对生活在岛屿和群岛的人群实行优惠政策，对参与各海域、岛屿和群岛的管理与保护的力量给予优惠待遇” 。该法还提出要优先发展岛屿经济，鼓励组织和个人投资开发岛屿，并在税收和资金优惠方面创造有利条件，保护公民在岛上的活动[6]。

《越南至2020年海洋战略》是越南对其长期海洋政策和实践的总结与升华，是指导今后一个时期越南海洋事业发展的全面战略[8]。其中，主要设定了越南海洋经济到2020年的发展目标和优先发展领域，如海洋旅游、石油与天然气生产与加工，海洋服务等，并明确了提高海洋意识、加强海洋执法、推进基础调查、制定总体规划、完善政策机制、建立管理机构、加强对外交流、强化人才建设、鼓励投资海洋等具体举措。该战略也为后来越南出台岛屿经济发展总体规划提供了依据和指引。

《越南到2020年和面向2030年海洋资源可持续开发利用与海洋环境保护战略》是越南出台的，能够反映较为近期的越南官方对包括海岛在内的海洋资源开发与保护的总体战略。该战略将岛陆联动、边远海岛基本调查等作为其理念的重要组成部分，将推动岛屿经济社会发展和防止海岛环境污染作为具体目标之一，解决包括海岛在内的海洋资源开发与保护之间的矛盾，实现资源的最大优势和污染的最低程度。并通过采取提高民众海洋及海岛环境意识，完善海洋与海岛资源和环境综合管理法规与机制，注重培养、调动和使用人力资源，加大对海洋与海岛资源基础调查、管理和环境保护方面的投入，实现投资来源多样化，推进海洋与海岛科学研究和高科技应用以及推动海洋与海岛国际合作等措施具体实现。

2.2.2越南边远海岛的开发和保护管理

(1)越南边远海岛开发管理。越南对包括边远海岛在内的海岛的开发管理主要体现在其2010年批准实施的《至2020年越南岛屿经济发展总体规划》中。该规划是为了落实越共中央十届四中全会《至2020年越南海洋战略》要求的行动计划而制定的，旨在“快速、有效、可持续地发展海岛经济，实现我国海洋、海岛和沿海经济的突破发展，同时把海岛建设成为保护国家海洋主权的稳固防线”。该规划对于岛屿经济发展的要求主要体现在3个方面：①明确提出要加快越南岛屿的基础设施建设，吸引投资。规划提出要建设必要的基础设施，包括桥梁、港口、交通、供电、供水、通信等。以此为突破，吸引投资，同时也鼓励居民到岛屿定居生活，强化在海岛特别是边远海岛的实际存在，尤其针对一些重点海岛，创造条件着力发展经济，同时注重岛陆的统筹发展。在交通设施建设方面，规划要求“重点发展连接陆地的工程以及对各海岛经济发展具有决定性作用的主要交通线，优先发展居民两用工程” 。这些工程不仅仅为经济社会发展服务，而且也为保障国防安全服务。由此看出，规划中所确立的基础设施建设要求，将国防安全作为其发展的更深层次目的。对于岛陆交通，对目前已有的港口主要采取升级扩建的方式，将面积较大的有居民海岛作为连接陆地交通工程的枢纽，重点升级分布较为零散的小岛的码头。同时，加快发展高质量海上交通工具，为未来开发海岛提供基础条件。对目前的航空系统，则要求着力提升已有机场海岛的等级水平，同时在部分海岛上发展微型机场或水上机场，以满足未来开发海岛旅游的需求。对于海岛内部交通设施，则提出“争取到2020年，所有的海岛县、海岛乡和重要海岛具备完整的道路交通系统” 。在重要的旅游海岛修建现代化市区道路系统，继续升级和新建连接各海岛中心至各旅游区、经济区、居民区的分支道路、连接道路。在供电设施建设方面，从电力供应和电力传输网络两个方面发展海岛供电系统。在距离中心较远的区域、独立的岛屿和其他零星岛屿重点发展风能、太阳能、潮汐能、沼气能等各种新能源和清洁能源。目标是到2020年，满足各县、乡级海岛全部居民用电需求。针对边远海岛的供电设施建设，要求加快实施电力投资计划，同时明确了一些重点边远海岛的电力投资计划指标，此外，还要求同步建设从海岛中心到海岛乡、消费用户的电力传输网络，以满足一些重点海岛的未来发展需求。在给排水设施建设方面，提出要在一些重点海岛，特别是边远海岛，要新扩建水库，同时加快对海岛地下水储量的勘察和制订开采计划，研究面积较小岛屿的雨水收集、地下水开采方法。同步建设海岛中心区域、海岛工业集中区域、渔业后勤服务区和重点旅游区的排水和污水处理系统。在通信设施建设方面，要求建设现代化程度高、覆盖范围广、速度快的通信设施。保障有居民海岛在任何气候条件下都能获得畅通的通信联络，在边远海岛上发展卫星通信方式。提出“到2015年，实现有居民海岛移动通信信号全覆盖，能够提供邮政、电信和国际互联网服务”的目标。②努力实现海岛经济结构的稳定转变，重点发展优势产业。规划提出要建设发展符合海岛利益的高端产业，如旅游业、海洋服务业、海洋捕捞和养殖，2010—2020年期间，海岛经济(按增加值)年均增长达到14%～15%，其中旅游和服务业年均增长20%以上，海岛经济对全国经济的贡献水平从当前的0.2%提高到2020年的0.5%。在海洋水产业方面，规划要求合理转变生产结构，大力发展远洋捕捞、海水养殖和渔业服务，推动近海、沿海捕捞渔业向远洋捕捞渔业的结构转变，严格控制海岛近岸海域捕捞活动。同时，根据渔业资源的蕴藏特点，对一些水产业发展重点区域进行发展定位，明确了不同的发展方向，将一些边远海岛作为远洋捕捞渔业发展的重要支点。在海岛旅游业方面，旨在将旅游业培养成为海岛发展的主要产业，并加强与沿海城市和旅游区的联系。根据不同海岛区域的资源禀赋进行发展级别定位，形成体育旅游和休闲旅游等多样化海岛旅游发展模式，打造一批具有世界影响力的海岛旅游区，推出部分在国内或本地具有较高声誉的海岛旅游产品，重点发展一批海钓、潜水、海底观赏珊瑚等高端、特色旅游产品。建立连接海岛与沿海大型旅游中心和本地区旅游中心的旅游路线，吸引国内外投资，在重点旅游海岛投资建设和完善旅游服务基础设施。另外，规划还注重要求对海岛历史文化遗迹的保护、修缮和海岛高素质人才培养，为发展海岛旅游奠定基础。在海岛服务业方面，着力发展渔业服务，在有条件的海岛建设若干渔业服务中心，并明确了一些海岛的建设要求，多样化发展各种服务形式；巩固并提高海上运输质量，将升级、建设新港口与加强海岛与陆地之间航线的高质量运输工具相结合，加强岛陆连接；加强海上搜寻救助服务，保障海上活动人员和工具的安全；同时，按照经济成分多样化、服务形式多样化方向，大力发展贸易、金融、通信等其他服务产业。在海岛工业和手工业方面，要求优先发展环境污染低和淡水消耗少的行业，充分利用海产品原料，发展海产品粗加工和加工，提高海产品的高附加值；在一些具有条件的海岛建设适当规模的船只维修基地；因地制宜发展工艺美术品行业等其他小手工业。在海岛农林业方面，要求持续发展生态农业，优先发展庄园种养模式，在部分海岛大力发展具有优势的特色作物，结合开展农业观光旅游，以养殖业为海岛农业生产的主要发展方向；按照防护目标、经济目标以及旅游活动相结合的原则恢复发展林业，要求到2020年森林覆盖面积要达到65%以上，严格管理现有国家森林公园、森林保护区、生态圈保护区。在海岛社会事业发展方面，要求努力提高目前海岛地区的教育水平，在缺少学校的海岛投资新建学校；着力推动海岛人才培训发展，争取到2020年岛上通过教育培训的劳动力达到40%～45%；逐步完善物质基础、装备设备和医疗人员方面的海岛县医疗网络；加快发展文化、体育运动和其他社会事业，提高海岛地区人民的精神生活。另外，规划还提出了保障国防安全的要求，特别是针对一些边远海岛，要加强对海岛重要防守区域设施和装备投资，确保较高的机动性和战备水平，将发展海岛经济与巩固国防安全相结合，注重海岛特别是边远海岛所建设施的军民两用功能。③设定一些重要海岛或岛群的发展方向。规划对越南一些重要海岛或岛群的发展建设方向进行了定位，大体分为两种：一种是重点发展经济的海岛或岛群；另一种是发展经济和保障国防安全相结合的海岛。

规划提出要集中建设若干个以经济发展为重点的海岛，以海岛旅游为引擎，将这些海岛打造成为具有地区和国际影响力的海岛，如加快投资发展富国岛使之成为南方经济三角(富国—金瓯—河仙)的亮点，同时提出了发展富国岛经济的具体要求和产业定位，设定了一些定量发展指标。其他的重点发展经济的岛群包括云屯岛群和昆仑岛群，其中就涵盖了很多边远海岛。发展这些岛群主要是通过“以海岛旅游为产业龙头，其他相关产业协调配合”的发展模式，侧重区域协调发展，打造部分海岛成为岛群区域发展核心，带动区域内其他海岛发展，同时在海岛基础设施建设方面注重海岛间的功能配合。

针对发展经济和保障国防相结合的海岛，规划针对越南的姑苏—青邻岛群、吉婆—吉海岛群、李山岛、富贵岛以及其他一些小岛明确了发展经济和保障国防安全相结合的特性。针对这些岛群或海岛，规划进行了差异化的功能定位，提出了不同产业的发展要求，由于这些岛群中的很多海岛包括其他一些小岛等都是边远海岛，因此，规划在对这些海岛或岛群提出发展要求时，尤其是基础设施建设方面，都明确了民用和军用功能的兼容要求，一方面是要推动这些海岛或岛群的经济社会发展；另一方面也要确保这些海岛或岛群的国防安全潜力能够得到最大限度的利用。另外，对于一些边远海岛，规划还提出“建设青年岛”的模式，逐步组织居民移民到海岛稳定生活，在发展经济的同时，为维护国防安全服务。

另外，规划还在制度建设、人才培养、科技支撑、资金支持等方面提出了具体的保障措施，并明确了涉及的相关部门的具体职责分工，为越南包括边远海岛在内的海岛开发规划目标的实现提供坚实的基础。

(2)越南边远海岛保护管理。越南对其国内包括边远海岛在内的海岛保护管理主要体现在2009年颁布的《越南海洋、海岛自然资源综合管理及环境保护条例》(以下简称《条例》)中。该《条例》规定了越南沿海地区、海域及岛屿范围内海洋、海岛自然资源综合管理及环境保护工作的具体内容，将海洋海岛发展与内陆发展相结合，经济发展与环境保护相结合，发展海岛经济、保护海洋海岛环境，减少海洋海岛环境污染、保护海洋海岛生态系统等作为其保护的基本原则。《条例》明确了开展海洋海岛自然资源综合管理和环境保护工作的基本内容，包括制定相关政策、拟定相关保护规划、协调资源基本调查和相关活动、开展相关国际合作、预防海洋海岛环境污染等。

制订海洋、海岛自然资源开发利用及环境保护规划是开展海岛保护管理工作的重要方式。《条例》规定了制订规划的基本原则，规划所明确的海洋与海岛自然资源的开发利用和环境保护工作须保持其统一性和系统性，须符合越南海域、沿海及岛屿的特点、地理位置和自然规律；在开发利用海洋、海岛自然资源的过程中，须确保国家利益，同时兼顾各行业、各部门和地方的利益，须符合国家经济发展总体战略规划；海洋和海岛的开发利用活动应控制不利影响，同时保护和改善环境质量，确保海洋和海岛自然资源的可持续利用，促进海洋及岛屿的经济发展。《条例》也规定了规划的主要内容，应在充分分析和评估海洋、海岛的自然条件、经济条件、自然资源开发利用及环境保护现状的基础上，确定海洋与海岛环境保护的方向和目标，合理划定海岛的禁止开发区、限制性开发区以及特别保护区域，界定自然环境脆弱的沿海区域的缓冲区，制定适当的保护和管理措施，并拟定规划的具体实施方案。同时，《条例》中还明确了规划实施过程中的组织实施措施，界定了涉及的单位和个人的相关责任。

《条例》中对海洋、海岛自然资源保护规定的另一个内容是海洋和海岛环境污染防治管理。在海洋和海岛环境污染预防、处理和控制以及环境污染事故的应对和处理等方面制定了一些措施，包括海上作业的废物处理；海上油气开采、航道、海港疏浚所产生的污染物处理等内容，同时对相关部门在监测预报、国际合作以及生态修复等方面职责，建立了自然灾害风险保险、生态补偿等措施，加强了对污染事故的应对和处理要求。

《条例》在海洋、海岛自然资源开发利用及环境保护方面所需的资金、人才、科技、宣传教育、公众参与、国际合作等方面的支持都作出了明确规定。明确了保护资金来源和严格支出方向；建立了相对完善的人才培养体系和津贴鼓励措施；开拓了各种渠道和各种媒介的宣传途径，并予以经费保障；鼓励公共团体和个人参与到保护的各环节，并对相关项目进行投资，研究推广以社区为基础的管理模式；推动先进技术在保护工作中的应用，建立有关的政策和技术体系；加强在保护政策制定、资源调查、污染防治、生物多样性保护以及海上搜救等方面的国际合作。发挥各种措施的综合效应，强化对海洋、海岛自然资源和环境的保护。

3　启示

日本和越南是我国周边国家中拥有海岛数量较多的国家，通过对日本和越南在边远海岛的管理体制、制度体系以及开发和保护管理具体措施等方面进行考察，两国在对边远海岛的管理上存在一些相似和相异之处。

3.1建立了相对集中且统一的管理体制和完善的政策体系

日本在颁布《海洋基本法》之后，设立了海洋综合政策本部，作为其国内海洋管理的统一机构，同时配备了比较高规格的管理人员。同样，越南在设立了独立的越南海洋与海岛管理总局，作为其国内海洋和海岛专门管理机构，但在人员配备方面不如日本的规格高。另外，两国在涉岛管理部门协调方面也做了大量工作，出台政策协调相关部门工作，明确责任分工，建立协调机制，有效避免了职责交叉、管理低效等问题。

随着近些年对海岛管理的逐渐重视，日本和越南在海岛管理方面都逐步建立了相关制度体系，在顶层立法方面都出台了海洋法，为包括边远海岛在内的海岛管理提供了顶层依据，虽然两国在对边远海岛管理方面没有出台专门的政策制度，但都将边远海岛作为其海岛管理政策的重要组成内容。日本在制度建设方面则更进一步，还制定了《离岛振兴法》等规范海岛开发利用和保护的专门立法。同时，为了贯彻实施立法，还配套出台了相关政策和规划，完善了海岛管理制度体系。

3.2将规划管理作为边远海岛管理的重要方式

规划管理作为目前世界范围内各沿海国家在海洋管理体系中采用的较为普遍的管理方式，通过将未来一定时期内的管理思路和要求以规划的形式具体实施，确保管理的科学性和规范性，同时也可以根据实际情况和管理需求的变化对规划进行调整。日本在2008年制订了《海洋基本计划》，同时在《离岛振兴法》中也提出了制订离岛振兴计划的要求。越南则在规划管理方面发展较为成熟，在其发布的海洋法及涉海涉岛发展国家战略中都提到制定涉岛规划，后又出台了促进岛屿经济发展的总体规划。

3.3将边远海岛的基础设施建设和产业发展作为管理重点

在日本和越南涉及边远海岛管理的政策中，都将基础设施建设和产业开发作为重要的管理内容，两国都意识到通过完善包括边远海岛在内的海岛的基础设施条件，可以为吸引国内外投资，促进海岛产业开发和资源保护奠定坚实的基础，因此，日本和越南都在其立法或规划中对基础设施建设提出明确要求，越南则更为详细地规定了交通、通信、港口、水电等方面基础设施建设的发展目标。在对包括边远海岛在内的海岛的开发与保护管理中，日本和越南更侧重于开发，通过促进边远海岛的产业发展，吸引国内外投资，一方面可以推动其国内海洋经济发展；另一方面也可以巩固并拓展对边远海岛，尤其是一些具有权益价值边远海岛的实际管控。在具体的产业类型方面，日本和越南都将旅游业作为海岛产业发展的重要方向，同时兼顾工农业及服务业等其他产业发展。另外，越南在对其管辖范围内的包括边远海岛在内的海岛的产业开发进行分类管理，对一些重要海岛或岛群的产业发展方向进行了明确定位和提出了具体要求，更具指导性。

3.4注重边远海岛资源环境保护与经济社会协调发展

资源环境保护虽然也是日本和韩国对边远海岛管理的重要内容，但体现的是保护与开发协调发展的思想。日本和越南在包括边远海岛在内的海岛资源环境保护管理中，都注重对边远海岛开发利用污染防治的管理，明确对开发过程中产生的废弃物的处置要求，同时，在资金、人才、科技、政策等方面都明确了保障要求。除此之外，两国在管理方式和管理内容上还存在不同：日本除了加强对边远海岛的污染防治管理外，还从可再生能源的开发利用和防灾减灾建设等方面加强对边远海岛资源的保护，而越南还将规划管理作为对包括边远海岛在内的海岛资源环境保护管理的重要方式，提出具体的规划目标和要求，提高管理的科学性。

综上，通过对日本和越南在边远海岛开发与保护管理方面经验的总结，结合我国目前在边远海岛管理方面的进展情况，今后我国边远海岛的开发与保护管理应该加强以下方向。

(1)政府要高度重视对边远海岛的开发与保护管理。边远海岛一般都远离陆地，对其进行保护和开发相比陆地需要投入更多的人、财、技术等资源，日本和越南都不惜高额成本，将大量的人力、物力和财力投向边远海岛，尤其是一些具有权益价值的海岛，目的就是为了提高对这些重要海岛的管控能力。

(2)要加强制度建设。越南出台的岛屿经济发展总体规划，提出了较为详细的规划要求和重点海岛、岛群的发展方向，这为今后完善我国海岛规划对边远海岛的规划内容，制定边远海岛发展政策有参考价值。

(3)强化边远海岛基础设施建设。由于人为活动较少，边远海岛上的基础设施条件都较差，水电、交通、通信等设施建设都比陆地滞后，而且边远海岛的基础设施建设和维护存在大投入、高成本和高风险等特点，因此，日本和越南等国家为了强化对边远海岛尤其是权益海岛的实际管控，鼓励居民向边远海岛移居，减少人口流失以体现实际存在，都不断加大边远海岛的基础设施建设投入，改善岛上人居环境。

(4)注重边远海岛的资源环境保护。边远海岛受地理位置和自然条件限制，其生态系统较为独立且脆弱。日本和越南都将边远海岛的资源环境保护与经济社会发展协调发展，加强对开发利用过程中的污染防治管理，推动可再生能源在边远海岛的开发利用，促进边远海岛的资源环境保护。

[1]日本国土交通省.国土交通省組織令[EB/OL].[2015-10-13].http://law.e-gov.go.jp/htmldata/H12/H12SE255.html.

[2]金永明.日本海洋立法新动向[J].现代国际关系，2010 (3)：28-31.

[3]李景光，阎季惠.主要国家和地区海洋战略与政策[M].北京:海洋出版社，2015：155.

[4]日本综合海洋政策本部.海洋管理のための離島の保全·管理のあり方に関する基本方針[EB/OL]. [2015-10-20].http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/ritouhoushin.pdf.

[5]阮洪滔.《越南海洋法》—新形势下落实海洋战略的重要工具[J].南洋问题研究，2012 (1):97-102.

[6]李长群.我国南海无居民海岛的行政建制研究[D].青岛:中国海洋大学，2012.

On the Management Policies of Remote Islands in Japan and Vietnam

LI Xiaodong，LIU Liang，ZHANG Fengcheng

(National Ocean Technology Center, Tianjin 300112，China)

As China’s surrounding marine countries, Japan and Vietnam have attached great importance to the management of the remote islands for island development and conservation management, and established an institutional system, which covers legislation and related policies. They used planning and management, and other means to promote the development of competitive industries, resources and environmental protection in remote islands, increase the infrastructure investment, improve the development of social undertakings, encourage residents to settle in, improve the living environment and strengthen the actual control of remote islands etc. These experiences will help to promote the marine remote islands to be an important economic growth engine and maritime security strategy maintaining platform. The experiences will be valuable for the future improvement and strengthen the control ability of remote islands management in China.

Japan，Vietnam，Remote islands，Management policy，Implications

中国海洋发展研究会青年项目(CAMAQN201412).

李晓冬，助理研究员，硕士研究生，研究方向为海岛管理政策、海岛权益研究，电子信箱：haiyuntianlan@163.com

P7；D9

A

1005-9857(2016)02-0067-09