怎样打通基层环境执法的断层？
——四川省广元市农村环境监察的探索和实践

□ 四川省广元市环境保护局 张厚美

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》提出，要加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制。如何推动和加强农村环境保护和监管工作，是各地环保系统面临的一项重要课题。四川省广元市在农村环境监管执法中，试点探索出一条适应农村环境监察工作需要的监管模式。

乡镇建立环境监察队伍，探索了几种模式？

为探索乡镇环境监察执法监管工作路径，自2011年以来，广元市选取丘陵、国家生态功能区、城郊结合部不同类型的苍溪县、青川县、昭化区分别开展农村环境监察监管工作探索，形成了三种创新融合模式。

一是在乡镇经济发展部门设置环境保护站，分担环保职责。苍溪县拥有全国生态农业示范县、省级生态县、省级环境优美示范县等多项荣誉。2015年10月，苍溪县机构编制委员会下发了《关于明确乡镇人民政府环境保护职责的通知》，明确“乡镇人民政府环境保护职能统一交由各乡镇经济发展办公室或经济发展与社会事务办公室承担”。随后，在39个建制乡镇设立环境保护工作站，并落实了1名分管领导和1～2名专兼职环保工作人员，建立健全城乡一体化的环保监督管理大格局，环境管理实现了全域监控。

二是由县（区）统一派出环保监察人员至中心乡镇。昭化区享有“广元后花园”美誉。为加强乡镇环保机构建设，2012年7月，昭化区采取“四统一”规范乡镇环保机构建设。

统一机构设置。昭化区委《关于进一步加强环境保护工作的实施意见》明确要求，建立乡镇环保站（办、所），由分管领导兼任负责人，设立环保员岗位，村（社）落实兼职人员负责辖区内环境保护工作。分片区设立环境监察中队，作为区环保局的派出机构，负责辖区环境保护管理和委托执法工作。区委机构编制委员会批复统一建立4个片区环境监察中队，每个片区中队由区环保局派驻1名工作人员，与4个城建管理监察中队合署办公，实行“两块牌子、一套人马”的管理体制。

统一职能职责。由区环保局、区城乡规划建设和住房保障局明确乡镇片区环境监察中队的职能职责。

统一管辖范围。昭化环境监察中队等6个环境监察中队监管面覆盖了全区所有乡镇，环保工作延伸到所有乡村的，为全面推进美丽乡村建设发挥了应有的作用。

统一机构人员管理。片区环境监察中队设中队长、副中队长各一人，队员由辖区各乡镇（专、兼职）环保员组成。执法（办公）业务用房由所在地人民政府提供;调查取证器材等执法装备由区环保局按规定争取配备。片区环境监察人员编制、经费、供给渠道维持不变,公（业）务费用纳入所在地人民政府年度财政预算;执法工作保障经费由区环保局根据工作考核情况给予定额补助。片区环境监察中队人员实行当地党委、政府和区环保局“双重领导、以区环保局监管指导为主”的“双重管理、双重考核”体制。

三是在重点集镇派驻监察队伍。青川县素有“鸡鸣三省”、“金三角”之称。2011年3月，青川县机构编制委员会批准设立青川县环境监察执法大队竹园中队，2014年10月，青川县机构编制委员会批准设立青川县环境监察执法大队青溪中队和沙州中队。3个中队主要职责为巡查辖区内企业、处理信访投诉、督促企业整改环境安全隐患，确保辖区内环境安全，避免发生环境污染事故。

乡镇、片区环保机构，能发挥什么样的作用？

乡镇、片区环保机构建立后，按照职能职责开展环境保护宣传、行政管理、环境执法、专项整治、环境信访投诉处理等工作，有助于弥补基层环境监管短板，不仅可以及时解决一些突出的农村环境问题，减少行政运行成本，而且有助于提高农村环境监管水平。

一是弥补了环境监管执法短板。乡镇环保机构的建立，解决了乡镇环境管理失位、缺位状况，确保把问题解决在基层，维护了社会和谐稳定。同时，乡镇环保机构建立后，落实“属地管理、权责合一”，有利于从源头上做好环境污染的防控。

如苍溪县禁养区畜禽养殖户搬迁，工作阻力大，乡镇干部深入各村调查摸底造册，针对性开展思想工作，政府根据养殖场面积、畜禽数量、建筑物高度、设施设备等因素，给予适当补偿，减少工作阻力。

青川县幅员面积大，环境污染源较为分散，在日常巡查及处理投诉过程中难以做到全面、及时的处理。中队成立后切实解决了这一地理位置引起的问题，县里环境信访率降低了30%，有效避免了重复上访、信访事件的发生。

昭化区以区环保局为主体，全区落实片区环境监察执法中队、乡镇环境监管站、村（企业）配备专兼职环境监管员273名，覆盖率达100%。中队及乡镇环境监管站直接受理环境投诉、开展对辖区企业的日常监管，一旦发生环境投诉案件，都能在第一时间到达现场处理，并对整改落实情况进行动态跟踪管理，从而减少了环节，提高了效率，方便了群众。

二是提高了工作效率。乡镇环保机构建立后，形成了快速反应管理机制。基层环境保护机构工作人员长期在当地工作和生活，对辖区内污染源分布、排污情况等十分熟悉，且属地责任范围小，通过建立环境污染台账，形成了早发现、早制止、早查处的快速反应管理机制。

例如，秸秆禁烧是苍溪县陵江镇环保工作的重要任务，任务繁重困难大，陵江镇梳理后对症下药，落实全天候网格管理力量，工作到户，禁烧补贴送上门，成立“打帮队”，配合必要的处罚等，使有关禁烧的规定家喻户晓。据了解，去年以来，陵江镇就解决了6起环境污染问题。

广元市朝天区沙河镇新村

三是提升了农村环境监管水平。青溪镇是青川县的旅游重镇，同时也是县里环境污染事件高发区。青溪中队成立后，执法人员协同青溪镇人民政府开展青溪农村环境综合整治工作，通过发放环境保护宣传手册、向群众讲解环境保护重要意义、争当环保监督员等方式，有效地提高了青溪镇群众的环境保护意识，避免了环境污染事件的重复发生，青溪镇重复信访事件降低60%。

昭化区片区、乡镇环境监管机构将问题发现在一线、矛盾解决在一线，实现了环保执法工作向基层的延伸，有效地加强了乡镇（村社、企业）环境监管工作，一改过去“三人一车，天天下乡”的局面。

环境监管执法队伍力量下沉，积累了哪些经验，有些什么建议？

环保工作的重点在基层，难点也在基层，乡镇环保是环保工作的重要组成部分，对于改善农村环境质量、推进生态文明建设具有重要意义。在实践中，建立基层环保监察队伍要注意以下方面：

一是要规范机构设置。在环保派出机构的设置上，要结合地方实际，探索有利于加强当地环境监管的新模式，把环境监管触角向农村延伸。要适应环境监管工作网格化需要，积极创新基层环境监管机构设置形式，实现环境监管工作全覆盖。

各乡镇（街道）均应明确相关综合办事机构具体承担环境保护工作职责，并加挂“环境保护办公室”牌子，经济发达、工业集中、人口密集、环境风险隐患突出、生态环境监管任务特别重的乡镇（街道）应创造条件单独设置环保机构；县（市、区）环境保护局及其监察执法机构可通过有效整合监管执法力量，直接负责辖区内乡镇（街道）的环境监察执法工作，也可按区域设立乡镇（街道）环境监管所，为县级环境保护局的派出行政机构，会同区域内乡镇政府（街道办事处）承担环境保护监管职责；还可以积极探索按乡镇（街道）或区域设置覆盖环境保护、食品药品、安全生产等相关领域的综合监管所，并与相关乡镇政府（街道办事处）承担环境保护、食品药品、安全生产等相关工作职责的机构实行合署办公，通过整合工作力量，从体制机制上加强基层监管工作并统筹解决乡镇政府（街道办事处）执法主体资格等问题。

二是要厘清职能定位。乡镇承担环保监管职责的机构应具体负责所辖行政区域内有关环境保护的法律法规和相关政策的贯彻落实，组织开展环境保护相关工作。各级机构编制部门要积极会同同级环保部门，结合本地工作实际，进一步明确县（区）环境保护主管部门及环境监察执法机构与乡镇政府（街道办事处）及乡镇环保监管机构之间环境保护监管职责的事权划分，确保各层级之间工作有效衔接，监管职责不交叉重叠，监管工作不留死角和盲区。

三是要强化运行保障。一些基层环保部门，存在小马拉大车的现象，基层环保部门被赋予的职能、担负的任务与自身能力不相匹配。建议各级人社部门和环保部门要根据乡镇规模大小、经济发展状况、环保工作任务量及乡镇人员编制等情况，合理配备乡镇（街道）环保工作力量。

单独设置环保工作机构的应配备相应专职工作人员；未单独设置环保工作机构的，应在相关综合办事机构配备环保专职工作人员承担相应工作，环境监管任务轻的可配备兼职人员；综合设置环保、食品药品、安全生产监管机构的，要着重发挥人员编制的综合效能，力求精简高效。所需编制由各地在乡镇（街道）现有编制总额内调剂解决。

同时，要处理好严控机构编制与加强重点领域工作力量的关系，进一步创新机构编制管理和监管工作方式，充分借助现代科技手段、新兴媒介和社会监督提升监管工作效能。根据工作需要，可通过政府购买服务的方式聘任专（兼)职环保员。同级财政部门要安排专项资金，把乡镇环保派出机构和人员经费纳入地方财政予以保障。确保乡镇环保机构有地方办事、有条件办事、有能力办事、有积极性办事。

四是要提升人员素质。随着环境形势的发展，环保工作对专业水平特别是执法水平的要求越来越高。虽然工作中也会有培训，但系统性培训还是有欠缺。建议分期分批进行全方位培训，全面提高各级环境监管队伍能力和水平。努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理、敢担当、人民满意、适应环保工作需要的基层环保人才队伍。