文|张旭东



执政末年，奥巴马的对华政策如何收尾

文|张旭东

2014年11月12日，中国国家主席习近平在北京人民大会堂举行仪式欢迎美国总统奥巴马访华

客观准确的中美关系定位与富有远见的对华政策框架，不仅对大选的进程具有塑造力，更对未来4年甚至更长时间的外交决策具有深远影响，甚至卸任后的奥巴马依然可以在这一框架中继续发挥建设性的作用。

进入2016，美国总统奥巴马迎来执政的最后一年。作为史无前例上任首年便访华的总统，奥巴马任内的中美关系迎来了开门红，但“亚太再平衡”战略的推行引发两国间摩擦不断，新型大国关系的概念为中美在亚太地区和平共处提供契机，转眼间奥巴马政府对华政策将掀开最后篇章，其执政末年中美关系何去何从令人十分期待。

连续执政8年的总统，在任期尾声往往被贴上“无为”、“畏手畏脚”或“有心无力”等标签，尤其是在对手党派全面掌控国会两院时，更被讥讽为“跛脚鸭”总统。这是否意味着将卸任总统的宿命已定？前任执政者的经历究竟有何影响，是否有借鉴意义？奥巴马执政末年的中美关系是否必然平淡收场，其对华政策的看点究竟又有哪些？

前任总统执政末年对华政策速描

二战之后的美国历史上，满打满算执政8年的总统仅有四位：艾森豪威尔、里根、克林顿和小布什，其余者不是中途接任，便是连任失败，更有因遇刺或丑闻意外去职。冷战结束后，奥巴马的两位前任分别为来自民主党的克林顿和共和党的小布什，且两人同样在执政末年面临对方党派控制国会参众两院的被动局面，因此这两人执政收尾阶段的中美关系历程对奥巴马颇有启示意义。

克林顿执政末年的中美关系有三大关键词：台湾、PNTR和人权。其中PNTR即永久性贸易最惠国待遇，是中美经贸关系取得突破的关键。首先，在台湾问题上，当年美国国会众议院强行通过的《加强台湾安全法》和台湾领导人选举，为台海局势带来重大冲击，克林顿政府坚守一个中国政策最终帮助稳定住局面。其次，在经贸问题上，入世谈判结束后，美国国会和利益集团顽固阻挠美国给予中国PNTR，牵连人权等各种无关议题，最终克林顿政府在两党共识和社会主流的支持下在大选前推动完成立法，扫清了中美经贸合作的重重障碍。再有，在人权问题上，美国国会借“法轮功”问题向行政当局施压并向中国政府发难，联合国人权会议上美国在没有联署国的窘境下第九次强推“中国人权状况”议案，尽管处心积虑、大肆活动却以失败告终、狼狈收场。

小布什执政末年的中美关系同样有三大关键词：台湾、西藏、经济危机。首先，台湾问题再次上榜，并不令人意外。台湾前领导人陈水扁执意推行“入联公投”招致国际社会一片反对声浪。美国行政当局从小布什总统到国务卿赖斯，再到负责中美战略对话的常务副国务卿内格罗蓬特均明确、坚决、公开地反对此公投，小布什政府同样用坚守一个中国政策协助稳定住台海局势，从而也共同为马英九执政后两岸关系的制度化协商与和平发展道路的开启做好铺垫。其次，北京奥运前后，美国国会借西藏发生的骚乱事件接连通过决议向中国施加压力，小布什政府屈从国会压力听之任之，甚至会见疆独和所谓的异见人士以强调对人权的支持，导致人权议题的延烧贯穿小布什执政末年的始终。再有，在经济议题上，美国持续低迷的经济表现和贸易保护主义势头触发中美贸易摩擦不断，大选关键期引爆的金融危机迅速传导至全世界，使国际金融遭遇系统风险，中美领导人频繁通话协商对策并酝酿召开国际峰会，并首先集中精力稳定各自国内的金融体系。

对华政策关键议题须有“阈值思维”

反思克林顿和小布什政府尾声阶段中美关系的发展，可以发现在台湾问题、泛人权问题和经贸问题上，两国之间的矛盾是客观普遍存在的，而摩擦甚至冲突也是常态化的。然而，在这些问题的博弈上，美国决策者须有“阈值思维”：

第一，在台湾问题上即使有人兴风作浪，即使有政治势力在背后推波助澜，美国行政当局都应该坚守一个中国政策，维护台海局势的大局稳定。台湾问题上出现大起伏，诱因在台湾内部，但发酵因素一定是美国政府政策的模糊并发出错误信号。在美国国会中亲台势力不容小视的情况下，行政部门是否恪守中美三个联合公报，决定了台海波澜的动荡幅度。如今，民进党候选人蔡英文已经赢得台湾地区领导人选举，而且该党也在台湾立法机构拥有多数席位，使得台湾问题陡然成为奥巴马执政末年在对华政策上必须异常谨慎处理的议题。美国前副国务卿伯恩斯在选后第一时间访台被视为奥巴马政府避免台海出现意外的预防性举措。历任美国政府在台湾问题上均有一根政策红线，即台海政策的阈值下限：一个中国政策，不支持“台独”、“两个中国”和“一中一台”。

第二，在人权问题上即使个案层出不穷，即使特定议题被竭力鼓噪，美国行政当局都应该控制冲突规模，避免偶发因素危及两国总体关系。中美两国价值观和社会制度不同，长期以来在人权理念和实践、在涉藏和港澳等极度敏感问题上的矛盾均在短期内无法寻找到彻底解决的有效方法，较理想状态是在建设性对话中协商处理，但是更重要的是避免美国国会中一些对华敌视的议员和某些议题组织接二连三的制造风波，并利用重大场合制造意外，满足其政治目的的同时严重激化相关矛盾。在这些问题上，美国政策的阈值下限应当是：尊重中国的主权与不刻意挑战中国的核心利益。

第三，在经贸问题上，与上述问题不同，即使有再强的国会反对和利益集团阻挠，美国行政当局都应该尽量排除政治干扰，持续积极地推动中美经贸合作再上新台阶。在克林顿和小布什任内，中美经贸关系实现了协议化和机制化，签署了PNTR法案和中美能源环境合作十年框架协议，但尚须在深度和广度方面做更多文章，通过更高水平的协议提升两国在金融、投资和贸易方面上新台阶。在这些问题上，美国政策的阈值应取上限，即随着中美经济相互依赖和共同利益的加深，使两国合作超越当前的水平，再次实现质变。

执政末年总统面临的政治险滩

当一个政党执政8年，很容易在总统选举中出现“回摆效应”，即所谓的“换人做做看”，往往倾向更换另一个党派的候选人执政。在二战结束后70年的历史上，除共和党仅一次连续执政12年外，再无党派执政超过8年。尤其是执政党派在对手全面掌控国会的情况下，遭遇的政策掣肘将更加强烈，对手政党将竭尽全力夺取白宫的控制权。在任内最后一次国情咨文演说中，奥巴马也坦言舆论的焦点都集中在即将开始的各州预选，相当多的人对奥巴马最后一年的期待已经很低。国会虽然同样面临改选，却不像卸任总统一样无法争取连任，而且通常情况下连任可能性很高，更使议员们倾向于不惜国会无作为甚至负效率，将“党派利益”凌驾于“国家利益”之上。因此，即使将卸任的总统意图有所作为，也要面临国会的完全抵抗，甚至面临“为了反对而反对”以及“为了破坏而破坏”，可能出现国会部分议员挑拨对外关系中的矛盾而污名现总统的外交业绩，而且下一任总统无需担责，也可能拖延或否决经艰苦努力达成的国际协议而阻止现总统留下外交遗产。奥巴马最后一次的国情咨文用了相当长的篇幅论述美国未来面临的最严重挑战之一，就是修复陷入困境的美国民主政治，而这一点也得到了共和党的罕见呼应。

另外，虽然理论上是一年的时间，但是实际上将卸任总统的最后5个月任期几乎变为政治冬眠期，届时美国乃至全世界的注意力都会集中到新总统的选举上。现任总统唯一能做的就是为自己党派候选人助选，并协助实现政府交接过渡，已经没有能力调动政治资源，自己的政治议程已然终结。即使遇到2008年全球金融危机的极端情况，除了采取非常必要措施外，将卸任总统也必须为继任者留出充足的政策选择空间。因此，为避免喧宾夺主，更避免自身的政策过失成为大选中对手可以攻击的把柄，将卸任总统最后一年的任期实质上只有8个月左右。两党全国代表大会召开最终确立各自候选人并发表政纲，就是总统谢幕的标志。

上述提及的都是政治环境因素，最关键的还是自身的主观动机。通常，每位总统都会试图因重大成就而青史留名，至少卸任后在民众中维持较为积极的形象和评价，这也有利于其以前总统的身份继续发挥政治影响力，在公务事业甚至是外交方面“绽放第二春”。然而，如果即将卸任的总统满足于现状，在最后一年缺少进取心，则其心猿意马的状态必然会影响执政团队的效率，而且为行政部门重要职员在新政府或其他领域谋职亮起绿灯，推动“旋转门”机制更有力运转。出现这样的局面，执政团队的人心涣散，即使客观环境怎样有利，将卸任总统也必然难有建树。

当地时间2016年1月12日，美国总统奥巴马在国会发表任期内的最后一次国情咨文演说

奥巴马执政末年对华政策展望

众所周知，奥巴马执政7年来共和党在国会中几乎对其推行的所有重大政策进行坚决抵制，府会关系的裂痕反映出美国当前政治极化现象的严重。而且，奥巴马政府任用了许多在克林顿政府中有过工作经验的人员，在希拉里竞选总统时许多现任政府的成员纷纷投入新的选战。在伊核问题和美古关系上取得突破后，奥巴马对于中美关系还有多少期待和建功立业的雄心外界不得而知，但是事实上中美当前面临着相当多的合作机遇，同时也亟待在许多潜在冲突点妥善管控好分歧，2016年的中美关系注定不平淡。

首先，奥巴马在涉及中国主权与核心利益的问题上须把握好政策方向和时机。在涉及台湾、西藏和香港等问题上，美国长期扮演着关键角色，表面上以中立方的身份对矛盾的解决表示关切，对民主和人权等价值理念进行伸张，但是实质上都是这些地区分裂势力重要的支持来源。在核心利益上，中国政府的原则明确，政策选择空间也非常有限，美国不仅需要把握好政策方向，更要拿捏好政策执行的时机。从近期任内最后一次对台军售的时间选择上，可以看出奥巴马刻意避免外界误认为军售是对台湾领导人选举中某候选人的定向支持，也选在中美外交互动相对的空档期，尽量降低军售的后续影响。由于民主党籍总统向来在自由民主等价值观议题上更加积极，未来一年中，台湾政治人物、达赖以及异见人士均有可能访美并得到政府要员甚至奥巴马的接见，香港政改问题上美国也不可能默不作声，但是在这些问题上采取怎样的政策方向，尤其选在怎样的政治时机，奥巴马必须避免发出错误政治信号，防范重大意外的发生。

其次，奥巴马在国际治理和区域一体化上面临与中国的“大战略对接”考验。2016年是国际经济治理与东亚一体化进程的“大年”。就世界范围看，中国将在杭州主办G20峰会，亚投行正式投入运行，人民币正式加入SDR、IMF改革落实；就亚太地区来看，TPP协议面临各国批准的关键门槛，亚太自贸区建设将完成产学研报告确立最终建设路径，中美双边的投资谈判协定也有望到达临门一脚阶段。在中美双方均处于经济深刻转型与调整的时期，美国对于中国参与国际经济乃至更多领域的治理，对于中国提出的完善世界秩序的理念，对于中国发展机遇所持态度，对于中国在国际规范和制度建设方面的为与不为，以及作为“亚太国家”的美国如何将自身的亚太战略与中国的亚太战略对接，事关美国主导的世界秩序与治理格局以及东亚一体化进程，奥巴马不能在这些大是大非问题上搞“战略模糊”。此外，奥巴马还必须对始终受中国怀疑的“亚太再平衡”战略和中国提出的新型大国关系建设路径给出清晰而一致的应答。

再有，奥巴马在东亚地缘政治格局上须为中美和平共处寻求建设性安全架构。环顾中国四邻，安全热点密布。西向的“伊斯兰国”威胁日益蔓延，波及中国新疆地区，打击三股势力成为全世界当务之急，而美国在东突问题上依然时而采取双重标准；南向的南海争端近年来始终被炒作不歇，美军在南海巡航更加剧了局势的复杂化，中国与东盟能否在《南海行为准则》上取得突破也要看美国这一域外大国是否发挥建设性作用；东向的钓鱼岛争端以及中日关系低迷已经持续良久，美日同盟对于日本右翼势力在中日关系上开倒车的行径难辞其咎；东北向的朝韩半岛近年来风波不断，随着朝鲜最新一次核试验的进行，奥巴马任内半岛无核化前景愈发黯淡，即将在美国召开的最后一次核安全峰会将有怎样的作为，要看伊核问题后奥巴马展现出多大的政治魄力。除此之外，缅甸民主过渡、越南政府换届、菲律宾总统选举，这些东盟国家的内政都与地缘政治的演变息息相关，更牵扯中美双方的切身利益。面对众多问题，奥巴马需要为中美在亚太的和平共处构建持久有效的建设性安全架构。更重要的是，面临“伊斯兰国”咄咄逼人的安全威胁，坚持以多边主义和慎用武力为原则的奥巴马政府，如何同包括中国在内的各国形成持久有效的国际联盟，彻底铲除这一对全人类的威胁，不仅影响中美各自的安全，也影响全球秩序的稳定。

最终，奥巴马在中美关系定位与对华政策框架上应为继任者留下可塑性遗产。克林顿和小布什政府都在卸任前推动中美建设性伙伴关系的发展，为继任者留下积极的对华政策框架。奥巴马也应当为继任者明确对华政策的方向，便于延续中美关系的良好发展趋势。2016年的美国大选，对华政策议题不出意料将是绝对重头戏，在共和党中支持率领先的特朗普似乎能将任何问题与中国挂上钩，“China”已经成为其口头禅；在民主党中支持率领先的希拉里作为奥巴马政府首任国务卿，曾参与对华政策的制定，更在外交实践中频繁与中国打交道。客观准确的中美关系定位与富有远见的对华政策框架，不仅对大选的进程具有塑造力，更对未来4年甚至更长时间的外交决策具有深远影响，甚至卸任后的奥巴马依然可以在这一框架中继续发挥建设性的作用。

张旭东清华大学国际关系学系博士研究生、中美关系研究中心助理研究员