陈德柱，曲　楠

强化水利国有资产管理与预算管理初探

陈德柱，曲楠

（水利部海河水利委员会，天津300170）

通过对水利国有资产管理和行政事业单位预算管理的现状与问题分析，提出强化水利国有资产管理与预算管理的应对措施。

资产管理；预算管理；水利

水利国有资产是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受捐赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的，由水利单位占有、使用、经营的各种形态的财产或财产权利。水利国有资产既是国有资产的重要组成部分，又是水行政主管部门履行职责、保证以水资源可持续利用支撑国民经济和社会可持续发展得以实现的重要物质基础。

继部门预算、国库集中支付和政府采购“三大改革”之后，国有资产管理成为改革关注的重点。国有资产管理相对滞后，已经影响了财政改革的进一步深化。2006年5月，财政部公布了《行政单位国有资产监督管理暂行办法》和《事业单位国有资产监督管理暂行办法》（以下简称两个《办法》）。两个《办法》明确提出，行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理与预算管理相结合的原则。而现行的行政事业单位预算管理无论在编制还是在执行环节，都与现有资产运作和管理存在一定程度的脱节现象，缺乏科学性和规范性。因此，对水利国有资产管理与预算管理进行研究，以期提升水利国有资产与预算管理水平。

1　水利国有资产管理和行政事业单位预算管理的现状与问题分析

1.1水利国有资产管理现状分析

（1）资产管理责任意识有待加强。实际工作中，资产管理的重视程度有待加强，资产管理的宣传力度有待进一步强化。①管理认识上存在误区，认为资产管理是单位领导和资产管理者的责任，忽视了资产使用人的责任，不少资产使用人对资产的保管、使用责任心不强，造成办公设备损坏、丢失。②一些单位房屋出租存在未履行审批手续的现象。③个别单位的资产报废、出售不办理有关手续，形成事实上的盘亏。

（2）资产管理人员素质有待提高。自两个《办法》颁布以来，国家陆续出台了国有资产的相关配套制度，资产信息化的管理手段不断强化，这对资产管理人员的综合管理能力提出了更高的要求。从行政事业单位水利国有资产专业管理队伍来看，资产管理人员只能应付日常的国有资产登记、核对、处置上报和管理任务的上传下达，对建立资产使用效益评价机制及进行行政事业单位国有资产监管等方面的工作开展就心有余而力不足。按照国有资产管理机构及职责的要求，应当在财务部门内部设置国有资产管理机构或岗位，配备专人负责国有资产管理工作。但鉴于目前水利行政事业单位机构设置和编制人数的限制，许多单位资产管理岗位人员配备不齐且不固定，人员变动较大，资产管理业务不熟悉，资产管理专业化水平不高。

（3）部分事业单位对所属企业监管不到位。受工作目标考核影响，一些企业会计核算不规范，收入与成本不配比、成本核算不实，内部控制制度不健全，发生重大事项不向出资人报告，事业单位疏于对所属企业的监管或缺乏监管手段。甚至个别企业还存在出资资本不实，出资资本长期不到位的现象。

（4）报废处置的设备缺乏技术鉴定。有的单位在对拟报废处置的设备审批过程中，仅对所属单位上报材料的完整性、合法性、合理性进行审核，不少报废的设备缺乏专家鉴定，资产处置缺乏公平、公正性。

同时，水利国有资产管理体制与运行机制上存在着事、企不分，监管与运营职责不清；财务管理与资产管理制度缺位；企业管理体制落后、投融资能力弱等问题。另外，国有水利经营性资产规模小、布局结构不合理。在资产配置环节，由于缺乏必要的审批控制，资产配置存在较大的随意性，超编、超标现象严重；基础管理工作比较薄弱；部门、单位之间资产配置不公平，谁占有的资产存量越大、谁获取的预算资源就越多的现象十分普遍。

水利国有资产管理的以上现状，对预算管理工作形成了极大的制约，具体表现在：

（1）资产管理无法满足预算支出绩效考评的需要。开展预算支出绩效考评，要求准确计量为完成绩效目标耗费的所有成本，包括资产的耗费。由于资产管理弱化，加之现有财务会计制度的缺陷等原因，目前我们还不能准确核算单位提供公共服务所耗费的成本情况，影响了预算支出绩效考评的准确性。

（2）资产管理还没有形成实物配置标准、费用定额和预算定额的有机结合。

1.2行政事业单位预算管理现状分析

经过多年来的部门预算改革，预算管理工作模式已经发生了重大变化。预算管理不再是仅凭财务部门自己努力就能完成的工作，而是需要与业务部门、资金使用者、其他相关管理部门相互合作、相互配合才能完成的任务。这些部门、单位对预算的责任更大。如，在项目预算编制上，由资金使用单位、部门先提出申请，编制项目任务方案；在预算执行上，资金使用单位、部门和人员是直接的执行者和管理者，相当部分的费用支出财务部门往往是在发生支出后才知道结果。

1.3问题分析

综合以上分析，本研究认为水利国有资产管理以及预算管理有以下3个问题需要展开进一步研究。

（1）有些单位和部门，对各项水利事业需要分别投入多少数量的资产没有准确的界定和掌握，在进行项目预算时，大多凭经验和估测。

（2）水利国有资产重投入轻管理。水利国有资产的形成需要有相应的资金保证，由于公益水利活动的排他性和非竞争性，财政部门一般会尽可能地满足所需资金需求。但是，一旦资金被拨付给水利部门后，其使用过程的管理以及使用之后的处置却存在一定程度的漏洞。2007年上半年的资产清查中，就发现了相当数量的长期挂帐损失，充分说明水利国有资产投入以后的管理相当薄弱。

（3）水利部门的预算与绩效考核脱节。目前经营性资产的绩效评价比较规范，可根据财政部2001年发布的“水利管理行业企业绩效评价标准值”（大型企业）来进行，但行政事业性资产的绩效评价由于其产出不易计量，还缺乏一套符合水利特点的预算项目绩效评价指标体系，所以项目评价只能从预算基础工作、预决算之间差异、预算支出的合理性、预算批复程序的合规性等方面来进行。

2　强化水利国有资产管理与预算管理的应对措施

2.1加大资产管理的宣传和培训力度

加大资产管理的宣传和培训力度，强化全员的参与意识，使得全委上下人人树立资产管理意识，自觉遵守资产管理制度，维护资产的安全高效，形成良好的资产管理氛围。具体做法是将近年颁布的资产管理办法发布在内部信息网络平台上，让大家充分了解文件、掌握政策，加大资产管理方面的宣传报道力度。加大国有资产管理业务培训工作力度，进一步提高水利国有资产管理人员的业务素质。

2.2建立健全资产管理与预算管理相结合机制

水利事业性活动的业务性较强，并且各项业务相对独立。因此，可以借鉴作业预算的做法，在衡量每项业务活动需要投入多少资源（即作业动因率）的基础上，根据活动的产出要求决定资源投入。

加强资产管理与预算管理相结合研究，合理确定资产总量、增量、预算保障能力以及与单位自身履行职能的需要，为海委机构能力建设提供坚实的物质支撑和服务。①结合实际，要深刻了解国家关于水利事业发展的方针政策，深刻了解水利行业发展的规律与特点，深刻了解各项财政资金管理的规定，配合水利部做好事业单位资产配置标准研究和制定工作；②在部门预算的新增资产审核环节，依据财政部印发的《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准》审核资产购置预算；③进一步规范资产处置管理，推行资产处置进场交易，利用中央级行政事业资产处置平台促进废旧电子设备再回收，按规定督促上缴资产管理事项收入，并按规定将其收支编入部门预算。

2.3进一步规范国有资产管理事项审核审批等管理

加强资产管理重点环节监管工作，进一步规范资产事项审核审批的事前、事中和事后管理。①建立重要资产管理事项事前通气制度，各单位重大投资事项事前要与企业主管部门及时通气，以便于在政策上把关。②要抓好事中集体决策、可行性研究、资产的公开处置等制度的落实工作，严格按照制度操作。引入专家评审机制，确保资产使用、处置环节的公平、公正、公开，有效提高资产管理的科学性。③建立对已审批事项的事后追踪问效制度。对审批事项进行后续检查，督促有关单位完成已审批的资产管理事项的账务处理等后续工作。

2.4继续加强对事业单位投资企业的监管工作

进一步加强对外投资的规范管理，突破管理形式和运行机制，改变以往的运行模式，落实水利部对外投资的指导意见，提高企业经营管理水平。①逐步建立健全分级负责、权责对等的事业单位所办企业监管体制和运行机制；②建立企业重大事项的审批、备案和集中报告制度，督促事业单位切实履行出资人职责，进一步理顺事业单位与所办企业的关系；③继续开展企业绩效评价及企业经营业绩考核，考核结果与人事部门的年终考核、与企业负责人的年薪紧密关联，初步建立起企业负责人奖惩机制，促进企业的健康发展；④加强对企业内部法人治理结构、财务管理和风险控制的指导工作。

TV-9；F407.9

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1004-7328（2016）04-0065-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.021

2016—03—10

陈德柱（1964—），男，高级经济师，主要从事水利财务管理工作。