《电力建设工程施工安全监督管理办法》释义　第1讲起草背景、依据、定位和过程

2016-03-09黄幼茹

电力安全技术 2016年7期

关键词：建设工程监督管理办法

黄幼茹

（全国电力安全专家委员会，北京 100031）

《电力建设工程施工安全监督管理办法》释义第1讲起草背景、依据、定位和过程

黄幼茹

（全国电力安全专家委员会，北京 100031）

2015-08-18，国家发改委徐绍史主任签署了发改委28号令，颁布实施《电力建设工程施工安全监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》颁布实施后，全国电力行业从2015-10-01起，按照《办法》要求，依法履行各自职责，贯彻落实《办法》。

《办法》历经2年多编写，来之不易。《办法》是一部调整电力建设工程施工安全方面的重要行政法规，是国家能源局贯彻落实新《安全生产法》的一项重要举措，是今后电力建设工程施工安全监督管理工作的主要依据。《办法》的颁布实施，标志着现行电力建设工程施工安全监管法规体系基本形成，至此，电力建设工程施工安全监管工作纳入法制化轨道。

1　起草背景

1.1国务院机构调整，职能发生变化

2013年6月，国务院实行机构改革，组建新的国家能源局，“三定”方案（规定主要职责、内设机构、人员编制）中明确电力安全监管司负责电力建设工程施工安全监督管理工作。新的安全司设有电力工程安全监管处，具体负责电力建设工程施工安全和质量安全监督管理工作。

1.2国家法律法规的规定要求加强电力建设工程安全监管

一是《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》）对建设工程安全生产工作提出了保证建设工程质量、加强建设工程安全生产监督管理、保护人民生命和财产安全的宗旨。《条例》第4条明确要求建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。对建设工程参建单位安全责任按照建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位等环节进行了科学界定，对建设工程各环节的监督管理内容、措施、法律责任等做出了明确规定。电力行业也迫切需要一个与之相对应的部门规章统筹电力建设工程参建单位之间的法律关系和责任划分。

二是新的《安全生产法》颁布实施，给电力建设工程施工安全监管提出了新的要求。新的《安全生产法》于2014-08-31全国人大常委会第2次审议通过，2014-12-01起实施。新的《安全生产法》对现阶段的安全生产提出了新的要求，更加体现了尊重人、尊重生命、保护生命的立法宗旨，明确了安全生产的重要地位，进一步强化了生产经营单位安全生产的主体责任。

三是由原国家电力监管委员会下发的《电力建设安全生产监督管理办法》（电监安全［2007］38号文件）已经不能适应新形势需要，其法律层级只是一个规范性文件，不足以调整电力建设工程参建单位之间和监管部门与企业之间的法律关系，在监管内容方面不全面，在监管措施、罚则等方面均未作规定。

1.3电力建设工程安全生产形势十分严峻

2014年，全国发生一般电力人身伤亡责任事故47起，死亡65人，其中电力建设人身伤亡事故17起，死亡30人，同比分别上升113 %和173 %。

分析电力安全生产和基建人身伤亡事故的类型，有以下4方面特点：一是人员高坠事故和坍塌事故突出；二是工程分包队伍安全事故多发；三是部分施工单位安全管理薄弱，多个项目连续发生人身伤亡事故；四是存在人员“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）作业等。

分析其主要根源：一是部分单位安全管理薄弱，安全生产管理制度不健全，隐患排查治理工作不彻底，安全管理措施落实不到位，思想认识不到位、管理机制不健全等问题依然存在；二是电力建设项目多、战线长，造成管理跨度大，技术力量分散；三是工程分包、劳务分包大量存在，部分建设单位对工程分包管理不严，未对分包单位实行统一管理，未全面履行监督管理职责，存在以包代管、包而不管现象；四是作业人员流动性大，人员教育培训缺失，资质审查不严，存在无证上岗现象，电力建设工程施工安全形势非常严峻。

1.4党中央、国务院对安全生产工作提出了新的更严格的要求

长期以来，党中央、国务院高度重视安全生产工作。从2013-11-22发生在青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，到2015年发生的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，习近平总书记都高度重视，多次对事故发生后的相关工作作出重要批示。

2013年6月以来，习近平总书记先后对吉林德惠宝源丰禽业公司特别重大火灾事故、山东青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸等安全事故作出10余次批示，强调要始终把人民生命安全放在首位，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线；李克强总理也多次强调，安全生产是人命关天的大事，是不能踩的红线，安全生产既是攻坚战也是持久战，必须坚持预防为主、标本兼治。

习近平总书记在中央政治局第28次常委会上关于安全生产工作的讲话指出：

一是要强化各级党委和政府的安全监管职责；

二是要强化中央企业的安全生产责任；

三是要严格事故调查，严肃责任追究；

四是要抓好安全生产大检查。

2013年，山东省青岛市发生中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故。习近平总书记立即作出重要批示，要求山东省有关部门和企业组织力量排除险情，千方百计搜救失踪、受伤人员，并查明事故原因，总结事故教训，落实安全生产责任，强化安全生产措施，坚决杜绝此类事故，并要求国务院立即派出领导前往指导抢险搜救工作。

2015年，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，习近平总书记先后2次作出重要批示，要坚决落实安全生产责任制，切实做到党政同责、一岗双责、失职追责。要健全预警应急机制，加大安全监管执法力度，深入排查和有效化解各类安全生产风险，提高安全生产保障水平，努力推动安全生产形势实现根本好转。各生产单位要强化安全生产第一意识，落实安全生产主体责任，加强安全生产基础能力建设，坚决遏制重特大安全生产事故发生。

习近平总书记的一系列重要指示批示精神为我们切实做好能源行业相关领域安全生产工作指明了方向，我们要充分认识当前的形势，深刻把握和领会总书记重要指示批示精神，并不折不扣予以落实。

2　起草依据

2.1法律依据

主要有以下4个法律依据。

（1）《中华人民共和国安全生产法》（《安全生产法》）。该法是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展而制定。

《安全生产法》由总则、生产经营的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任、附则共7章114条构成。该法全面阐述了生产经营的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任等内容，确立了安全生产总的方针和原则，为电力建设工程安全生产监督管理提供了依据。在此基础上起草本《办法》。

（2）《建设工程安全生产管理条例》。《条例》是为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》制定的。

《条例》适用于在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理。《条例》涉及建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位的法律责任和政府监管部门的法律责任。《办法》基本框架主要依据《条例》，也是考虑到其可操作性较强。

（3）《电力监管条例》。该条例是《办法》监管理念和主要措施的依据。

（4）《电力建设安全生产监督管理办法》（电监安全［2007］38号文件，简称“38号文件”）。《办法》在38号文件基础上增加了监管内容、措施和处罚规则。38号文件是《办法》的主要参考依据之一。

此外，还有《中华人民共和国特种设备安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》及国家有关法律、法规和相关文件。

2.2其他依据

社会各方合理意见。《办法》涉及社会各方利益，《办法》编写过程中，采取各种方式分别征求各派出机构、电力企业意见，同时，通过互联网向社会广泛征求意见。根据各方意见，形成共识。

2年的多电力建设工程施工安全监管实践经验总结。2013-2015年，连续3年电力建设工程施工安全专项检查都是以通知形式印发实施的，从实践结果看，符合监管要求，对提高电力建设工程施工安全生产起到积极指导作用。《办法》的许多条款就是在近3年实践中总结出来并指导了近3年的电力建设工程施工安全监管工作。