杨晓梅(宁夏大学政法学院，宁夏　银川　750007 )



社会治理创新：宁夏的探索与经验*

杨晓梅
(宁夏大学政法学院，宁夏银川750007 )

摘要：近年宁夏在社会治理创新的实践探索成效显著，突出体现在以民生为重点的社会治理创新上。总结宁夏社会治理创新经验，主要有以提高行政效率为核心的政府职能转变、促进城乡公共服务均等化、坚持以人为本的民生工程、重视少数民族权益保障、实施有效智慧城市等。

关键词：宁夏；社会治理创新；经验

社会治理是社会建设的一项重要内容，近年来宁夏回族自治区以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，紧紧围绕“利民、实民、惠民”的民生工程，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局，强化社会管理职能，积极探索社会治理创新，在构建一体化、综合性的社会治理工作格局中，采取了卓有成效的措施，在服务群众、改善民生、美化城市、稳定秩序等实践中形成了具有自身特色的社会治理有益经验。

1　以民生为重点的社会治理创新成效显著

政府以构建和谐宁夏为目标，强化了社会保障、基础设施、就业服务、住房保障、公共教育、医疗卫生、环境保护等公共产品服务的治理，在改善民生、提高民众生活质量上取得明显成效。

1.1医疗卫生方面

在方便群众看病和医疗保障上创新，主要有三点:

1）“先看病后付费”的模式。为减轻患者看病负担，提高基层医疗治疗比例服务质量，提升城乡患者的满意度，2014年5月起，宁夏试行“先看病后付费”的诊疗服务模式，凡是参加城镇职工和城乡居民基本医疗保险的住院患者，以及经当地民政部门和救助管理部门审核确认的流浪乞讨人员，都适用于该诊疗模式。自试行以来，人均个人支付下降42.7%，试点县、乡医疗机构患者比例提升了5.86%，县域内住院患者比例得到了合理分流。

2）基本医疗制度提供的新方法。作为为公共产品的基本医疗制度提供的方法上，2014年以来宁夏开展向群众提供普惠性健康体检尝试。在2014～2016年体检周期，连续三年以上参加医疗保险并缴费的人员可享受5大类35小项的免费健康体检，并通过体检为城乡参保居民及企业退休职工建立电子健康档案和电子病历。

3）医疗保障上建立大病保障制度。2014年3月，政府采取利用基本医疗保险基金购买商业保险的方式，建立城乡居民大病保险制度。参加医保的城乡居民，住院费用按基本医保政策规定报销后，一年内患病自负费用超过6000元起付标准的，给予第二次补充报销。此外，自治区创造性地将儿童先天性心脏病、急性白血病、乳腺癌等20个重大疾病也纳入保障范围并且提高报销比例，以减轻患者及家属的负担，解决城乡居民因病致困、因病致贫的问题。

1.2社会保障方面

社会保障上的改革与创新，主要体现在自治区政府对特殊人群的关爱与保障，充分彰显出服务型政府的理念。

1）老年人服务上。2013年底，宁夏老年人口22.8万人，到2014年已增长为23.75万人，占总人数的13.8%。随着老龄化社会的加快，近年政府推行了多项服务老人的惠民政策和措施。以每年老龄增速高于全国2个百分点的银川为例，政府采取多项措施服务老人。2013年银川市城乡老人最低生活保障标准，低保金每人每月提高至350元，农村每年每人提高至2300元。对高龄老人，统一城乡发放标准，80-89岁、90岁以上老人发放标准分别为每月每人300元、350元。100周岁以上的老人，政府给予每人每月100元的长寿保健费。2014年政府又实施了对65岁以上老人免费乘坐公交车的优惠政策。

2）单亲母亲服务上。为救助生活困难和残疾单亲母亲，银川市政府自2013年在58个社区试点实行“康乃馨”关爱单亲母亲行动的惠民工程，2014年在宁夏各地推广。该工程以自治区妇联为主，城市社区为依托，建立单亲母亲信息库，积极争取项目、政策和资金，着力为贫困单亲母亲家庭办实事。

3）残疾人服务上。为有效提高残疾人参与社会生活的能力，2012年以来自治区连续多年对贫困残疾人家庭实施家庭无障碍设施项目。这一惠民工程是根据盲人、聋人、肢体残疾人家庭的需要，安装升降灶台、语音电饭锅、厕所把手、语音对讲门铃等生活设施。根据宁夏残疾人联合会的数据，仅在2014年就为400户家庭免费安装了无障碍设施。

1.3住房保障方面

自治区政府以推进新型城镇化为主线，秉持“高层次住房由市场满足、低收入家庭住房必须由政府负责”的理念，鼓励引导旅游地产、文化地产、养老地产组合开发，推动房地产由单一产权向多元产权转变，大力实施城乡安居、提质扩容、绿色建筑等工程，促进保障性安居工程与房地产业的良性互动，仅2014年投资13亿建设公共租赁房2.45万套，改造棚户区9.2万户，改造危房4.5万户，充分满足了居民的不同住房需求，极大地改善了居民住房条件。以银川棚户区改造为例，政府为解决老城区下水不通、保温差、暖气不热等老房子的“老年病”，倾力采取多种方式进行棚户区改造，据政府统计，2009-2015年，改造面积11402600m2，使40391户居民受益。

1.4公共安全方面

2014年以来自治区政府深入开展公共安全领域整治活动，在城市运行、教育、道路运输、水利、公安消防等各领域加大投资力度，加强各环节的监督管理，在公共安全设施提供的数量、质量上，以及运行和使用的效率上都有了极大的改善与提高。在城市运行领域，整改重大安全隐患22处；教育领域投入专项资金进行校舍维修改造、整改222个安全隐患；道路交通领域计划投资4.04亿元，以道路整治、危桥改造、交通设施完善为重点，整改隐患29处；水利领域至2014年7月已投资5.2亿元，用于灌区续建配套、苦水河和清水河防洪治理；在公安消防领域，实施了消防安全网格化管理重点单位户籍化管理，建立以指挥高度网为主的无限通讯专网、卫星通讯网和区市（县）两级移动通讯指挥中心的建设。

1.5社会体育发展方面

自治区政府关注体育事业发展，在公共体育设施建设上加大财政投入力度，并且加大各类公共体育设施向社会开放的力度。据统计数据显示，至2014年底，建成自治区级大型综合性体育场馆3座，各地级市均有设施完备、功能齐全的体育馆，县级体育场馆覆盖全区21个县（市、区），2/3的乡镇实施了“乡镇农民体育健身工程”，全区人均公共场地面积达到2.08m2，位列西部地区第二。

1.6环境建设方面

根据宁夏实际区情，自治区政府确定生态优先发展的战略，提出“环境建设是最大的民生，我们将做好绿化、水系、空气三篇大文章。”一方面通过“四大行动计划”解决环境问题，先后提出了《全区环境保护行动计划》、《宁东基地环境保护行动计划》、《全区大气污染防治行动计划》、《全区节能降耗行动计划》等四大计划，深化污染防治，严格环境监管，着力从多个方面改善环境质量。另一方面重点建设宜居城市。特别是银川市在宜居城市建设上投资力度较大，推进步伐较快，建设成效较突出:实施绿博园、小微公园、贺兰山路、亲水大街景观提升工程，使城市环境越来越宜人。2014年开园的绿博园，建设面积380hm2，总投资达15亿元，园中齐聚了各地的奇花异草，不仅为市民提供了休闲娱乐的美场，也因其博大、静美吸引众多游客前往，现已成为银川生态建设的一大亮点。在改善居民的周边环境上，银川市政府积极推进小微公园的建设，继2014年建设南塘园、书香园、翠园等11个小微公园后，2015年又投资9500万元，再建面积24万多平方米的10个小微公园，实现让百姓出家门进公园的愿望。

2　宁夏社会治理创新的经验

2.1以简政放权为契机，以提高行政效率为核心，促进政府职能转变

1）政府深入推进行政审批制度改革，简化行政审批手续。在组织上成立行政审批服务局，将25家行政审批事项统一由行政审批服务局直接实施，推行一个公章管审批制度，即市民以前要用5个工作日办理的四证一章，现在仅用一个小时就能在市民中心行政审批服务局办结。在程序上简化审批环节，政府从清理规章制度、规范文件入手，通过扎实组织开展“三减”（减程序、减时间、减费用）工作，审批效率平均提高70%，500多项业务实现了一站式审批。在事项上减少审批项目，将近150项审批事项精简为80多项，300多项管理服务事项精简为88项，实现服务大厅以外无审批，切实达到行政审批服务“两提高”（提高服务质量、提高服务效率）的效果。

2）多部门协同，保证政策的落实到位。社会管理领域多、内容杂，涉及多层次多部门，为扭转部门职能交叉、职责不清、执行不力的问题，宁夏在政策的制定以及落实上，努力做到相关部门的协同合作。以农民养老为例，为落实被征地农民的养老问题，政府在加大财政投入力度的同时，由主管部门人社厅牵头，财政、人事、农牧等多部门就财政补贴资金、银行预收账户设立、资金收缴、参保资格确认等方面进行研究和协调，解决政策执行中遇到的困难和问题，共同解决被征地农民养老保险的历史遗留问题。

3）做社区治理的“加减法”，推进基层社会治理改革。社区是基层社会治理的立足点，为改变社区的行政化倾向，充分发挥社区的自治功能，政府制定了社区服务事项准入清单，清单以外的事项不经批准不得给社区下达。如确需社区配合的、非清单内的事项，必须由政府向社区购买公共服务。政府在社区治理上做“减法”的同时也做“加法”:一是保证社区办公用房和活动用房，如银川市对社区公益用房不足500m2全部限期扩建改造；二是加大资金支持，每年拨付12～15万元为民办实事资金，在社区党建方面也给予2～5万元金费；三是增加社区工作岗位，提高员工待遇。政府为社区配备3～5个公益岗位，为稳定社区工作队伍，出台政策全面提高工作人员待遇水平。

2.2高度重视少数民族群众权力保障

在宁夏650多万总人中，回族人口达230多万，超过总人口的1/3，因此，民族事务的管理在全区管理有着举足轻重的地位。为推动民族宗教事务走上法制化轨道，宁夏围绕《民族区域自治法》先后颁布162条地方性法规，保障了民族区域自治和少数民族群众的权益。首先，发挥民族干部在民族团结事业中的作用。在干部任用上，自治区注重培养和选拔少数民族干部并在关键岗位放手使用少数民族干部。至2014年10月，自治区33个区直部门班子有28个配备了少数民族干部，63%的市县党政一把手配备了民族干部；其次，多办顺民意、惠民心的实事。在回族最集中的西海固地区，先后实行扶贫攻坚、生态移民、安全饮水、危房改造、公路建设等重大工程。最后，通过丰富多彩的活动拉近各民族之间的距离。如“民族团结月”活动，在每年的9月份开展，已连续开展了20多年；再比如长期开展的“邻居节”结队帮扶，驻宁部队与376座清真寺对队共建等活动，在全社会形成维护民族团结的共同意识，实现了民族地区长久的和谐稳定局面。

2.3着力促进城乡公务服务均等化

1)支持农村妇女创业。改善农村妇女地位，要提高妇女的经济地位。自治区政府鼓励妇女自主创业，对农村妇女在农家乐、农副食品、养殖以及文化产品等行业的自主创业，政府都给予大力扶持。如银川市政府全面推行农村妇女创业小额担保财政贴息贷款工作。据统计，从2012年至2015年7月，政府累计发放10.85亿元，共帮扶17670人（次）创业，2015年至今发放小额贷款24173.5万元，支持4416名妇女创业。

2)健全农民的养老问题。一方面妥善解决被征地农民的养老问题。随着新型城市镇化步伐的推进，城市周边土地越来越多的被征用。面对被征地农民养老保障水平不高、保障范围不充分的问题，政府高度重视，在财政投入力度。2015年，政府核定个人养老保险费用9158.42万元，落实政府补贴资金1.62万元，为3031名到龄人员每月按768～814元发放养老金。另一方面想方设法多途径解决空巢老人、孤寡老人的养老。随着农村土地流转，年轻人纷纷到城市谋求生计，空巢老人、孤寡老人在农村逐年增多，政府不断探索和健全养老服务新途径，开办村级养老服务中心，并且出台多项措施鼓励民营机构进入农村养老产业。以宁夏贺兰县为例，2014年该县首家村级养老服务中心在立通镇通利村成立。服务中心由村中学改造而成，94间平房，106张床位有效地解决了本村、邻村老人养老问题，空巢、孤寡老人在家门口就能享受到生活照料、文化娱乐、健康保健等服务。

3）教师城乡轮岗推进教育均衡。为缓解宁夏城乡师资力量悬殊、教师配置不均衡、优势资源过度集中城镇的矛盾，地方政府探索出教师城乡轮岗的新模式。例如地级市吴忠，对2008年以来招聘并分到农村的50名特岗教师与城镇优质学校和名校的50名骨干、优秀教师采取置换的形式进行“代培”（两年）和“支教”（一年）。通过“代培”、“支教”这种城乡互动、城乡互补的方式，缩小了城乡义务教育的差距，促进城乡义务教育的均衡发展。

4）推进城乡医疗同一水平。首先，在山区建设三甲医院。为让山区群众也同城市人一样享受到优质的医疗服务，自治区在宁夏南部山区建设了一座综合性的三甲医院。医院坚持从硬件、人员、技术和质量同城市持平的原则，通过减免门诊、急诊及住院患者的费用，提供免费午餐等措施，有效地解决了当地群众“看大病难、看名医难、看大病贵、看大病远”的问题。其次，医改中推行“县乡一体化”管理模式。在医改中基层政府特别重视农村医疗服务能力和水平，如在宁夏永宁县医改中，乡镇卫生院的能力和水平得到极大提升，这得益于医改中的“县乡一体化”的管理模式。县医院选派十多名医务人员进驻闵宁镇卫生院，挂牌成立县人民医院分院，启动县医疗整体托管闵宁镇卫生院的工作，在乡镇医院看病和县医院看病，享受同等的医疗待遇。

2.4坚持利民、实民、惠民的民生工程

多年来自治区政府围绕提高民生福祉，不断加大投资，持续实施民生工程。以民生行业的固定资产投资为例（见表1），文化、体育、娱乐业上的投资，从2012年的8.03亿增加到2014年的22.50亿，提高了近3倍。为利民、实民、惠民，政府锐意改革，勇于创新，敢于担当，在民众最为关注的教育、医疗、住房、移民等方面的政策、措施走在了全国前列，如在全国率先启动中小学校舍安全工程，率先实施“营养早午餐工程”，率先实行药品采购“三统一”政策，首创廉租房配建制度。坚持“绿色发展理念”实施生态移民工程，促进农村人口和南部山区贫困人口向沿黄经济区转移，从根本上解决宁南山区的贫困问题。2014年政府更加注视民生，提出把新增财力主要用于保障改善民生，坚持不懈地办好群众最关心最需要的事情，突出抓好创业就业、社会保障、住房保障、居家养老、“菜篮子”工程等10件重点实事。

2.5坚持社会治理社会化、民营化、市场化道路

社会领域各项事业完全交给政府难以满足居民在数量和质量上的需求，自治区政府借鉴西方发达国家的经验，打破政府作为单一公共产品提供者的思维，坚持社会化、民营化、市场化的道路，拓宽公共产品的供应渠道，实现公共产品服务主体与供应模式的多样化。以银川市城市休闲公园绿地为例，政府引入市场机制，服务外包，通过招投标的方式聘用专业团队对口管理。2014年由于人力原因，金凤区辖区约50km、800hm2的艾依河曾一度处于管理无力、无人管护的状态，当年10月，政府将河沿岸的管护工作推向市场，通过公开招投标方式，引入社会力量参与城市管理，使艾依河河道的护理走上了专业化长效管理的道路。

表1　2012-2014全区有关民生行业的固定资产投资绝对量（亿元）

2.6以有效的智慧城市解决方案，为社会治理提供技术支撑

自治区政府高度重视信息化和智慧城市建设工作，2012年，宁夏启动“宽带中国.智慧宁夏”工程，通过利用云计算、互联网和物联网技术的结合，打造智慧城市以广泛服务民生。在智慧城市建设上，自治区立足于独特的区域优势和少数民族特色文化，按照有效的智慧城市维度（后台数据的共享、职能部门的相通、公共信息的公开、服务窗口的互动），从顶层设计入手，分三期建设大数据中心、4G城市网、平安城市、智慧交通等10大系统13个子模块，实现后台数据的共享。同时，为解决建设资金、后期运营等多项难题，政府采用向社会力量购买服务、社会资本投入、专业公司运营的商业模式。

参考文献：

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[6]赵黎青.民间组织与可持续发展[M].经济科学出版社1998.

*基金项目：宁夏高等学校科学技术研究项目“宁夏社会管理创新实践与经验研究”，编号NGY2013033。

中图分类号：D632.9