周晶韩央迪郝华卿

（1.上海立信会计金融学院，上海201620；2.复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433）

社会组织何以介入社区福利治理？
——社区福利的治理变革及对中国的启示

周晶1韩央迪2郝华卿2

（1.上海立信会计金融学院，上海201620；2.复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433）

社区是创新社会治理的基础平台，也是现代社会福利治理的重要场域。但在对“社区”的本体讨论中，有关社区与社会的谱系关系以及社区存续与否还存在着分歧，即“社区—社会—社区”的认识变化以及对社区本体的“消失论”、“存续论”和“发展论”之观点交锋。这些基本认识的澄清不仅奠定了社区福利治理的本体论，更藉由西方社区福利治理的变革历程表明，社会组织介入社区福利治理是对现代社会中利益主体多元化、诉求属性多样化的现实回应。这对厘清中国城市社区福利治理的实践路径具有重要启发意义。

社区社区福利社会组织福利治理

社区是实现社会治理的基础平台，也是现代社会福利治理的重要场域。在分工日益精细的现代社会，社区福利的“社会福利”①由于中西方文化、历史背景等差异，有关“社会福利”的探讨一直存在着广义和狭义理解的对垒。在中国，社会福利是一个狭义概念。此处，“社会福利”是指从提供主体的角度而言由公民社会力量提供的福利总和，与“国家福利”相对。也就是说，随着社会分工的分化成熟，社区福利开始更多地由第三部门介入供给。内涵日益突出。究其根本，这是国家—社会边界逐步确立、社会组织力量不断壮大的结果。在宏观上，社区福利要配合经济改革、推进民主政治；在微观上,需要实现福利属性的综合化、专业化与社会化，创建居民公共生活圈。②沈洁：《从国际经验透视中国社区福利发展的课题》，《社会保障研究》2007年第1期，第53-75页。广义地看，社区福利是指以社区居民需求为本、在社区空间甚至是超脱于社区地理空间所提供的福利总和。而在狭义上，它是指立足于社区力量基础之上，针对社区内那些处于弱势地位的个人或家庭而形成的补救式的系列福利服务或相关举措。

一般认为，现代意义上的社区服务是社区福利的原初表现形式。社区服务最早出现于西方国家，即肇始于19世纪末的英国而后传遍欧美大陆的社区睦邻运动。①陈社英：《社区服务溯源（一）》，《中国民政》1988年第2期，第46-48页；张南甄：《社区服务业》、夏学銮：《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社1996年版，第88-94页。此后，以社区为路径的介入模式很快成为各个国家竞相效仿的治理之道。

福利治理是国家和社会的治理现代化的题中应有之义。②韩央迪：《从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化》，《国外社会科学》2012年第2期，第42-49页。在当下中国，社区作为基层福利治理单元，仍深受市场经济体系和国家权力的双重挤压，居民自发、自治的主体性原则尚付阙如。③沈洁：《从国际经验透视中国社区福利发展的课题》，《社会保障研究》2007年第1期，第53-75页。故此，厘清有关“社区”的理论争辩意义重大，因为这直接关系到社区福利的理论建构和实践策略。本研究希冀通过对“社区”理论分歧的剖析，澄清社区福利治理的认识前提，厘清西方社区福利治理变革的内在脉络，从中提炼出社会组织介入社区福利治理的实践策略，以期对处于社会转型期的中国城市社区福利治理提供启示。

一、有关社区的理论争辩

社区是社会学研究的焦点之一。自美国学者帕克对社区进行专业定义以来，众多学者给出了各自的看法与定义，形成了百余种不同定义。④徐永祥：《社区发展论》，华东理工出版社2001年版，第32页。尽管对社区的定义纷繁复杂，但学界的一致看法是，社区由四个不可分割的要素构成：地域，人口，组织结构和文化要素（社区团结或认同）。

随着生产力和生产关系的变化，社区也被不断形塑。人们对社区本体的发展和变化又有着怎么样的认识呢？

（一）“社区—社会—社区”的认识转变

德国学者滕尼斯（Ferdinand Tonnies，1855-1936）是公认的将社区纳入社会学研究视野的鼻祖。在其成名作《共同体与社会》一书中，滕尼斯提出，共同体⑤在滕尼斯看来，“社区”和“共同体”的概念内涵是一致的，区别仅存于表征的角度。和社会是两个完全不同的概念，“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离”。⑥斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，商务印书馆1999年版，第95页。它们构成了人类社会组织和人际关系的两种理想类型，而社会无疑是更高级的发展形式。在他看来，村庄和城市分别是公认的最有明确界限的共同体和社会形态，农村社区是一种机械团结的共同体，是封闭的共同体代表；城市则是“按共同体方式生活的有机体”，具有“奇特而强劲的活力”。⑦同上，第94页。也就是说，城市具有趋向于“社会”的结构特征与内在张力。概括而言，滕氏的观点可表述为，农村和城市是社区和社会的各自代表。

以当下的眼光看，滕尼斯的相关论述不一定完全准确，但他对社区/共同体、社会的经典论述和理性界定客观地反映出人类在发展道路上对城市社区的更高冀望。

站在现代城市社会的立场看，城市已从原有的“社会”回归“社区”，即从原有的“社会”定位上升至另一个层次意义上的“社区”。据滕尼斯对社区和社会的理论阐述可知，社区是由自然意志形成，它象征着人们较亲密的、温暖的、和睦的联系类型；而社会则是由理性意志形塑，它象征着契约性的、理性的、与个性无关且排除感情色彩的联结。比照两者可以发现，新型的城市社区既有礼俗社会的特征，又有法理社会的内核，这说明，现阶段对城市社会中的“社区”定位反映出人类在对自身所赖以生存的组织载体又一次认识升华——从社会到社区的转变。这一回归，意味着城市社区的发展走过了既有的发展误区，人们开始重新审视礼俗社会中的传统所蕴含的深刻价值，并在社区发展中融入了传统的有利因素，进而框定了城市社区理性而和谐的发展蓝图。

在人类文明前进的道路上，从社区到社会、再从社会到社区的认识变化呈现了人类对其赖以生存的组织载体的认识升华。这既契合否定之否定的认识论规律，也说明人类历史的发展是一个螺旋式的上升过程，故而被学者概括为人类在现代化道路上作出的两次重要选择。①夏学銮：《中国社区建设的理论架构探讨》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2002年第1期，第127-134页。它揭示了在人类社会的现代化道路上，社会向社区化发展的必然趋势，亦回应了以社区共同体原理或社区人文精神构建福利社会的客观要求。

（二）“社区消失论”、“社区存续论”与“社区发展论”的争辩

自19世纪末以来，城市化进程的加速推进催化了西方国家对社区的广泛关注与深入研究，并由此孕育了一大批闻名遐迩的社区研究者，如美国芝加哥学派的泰斗帕克（Robert E.Park）、以“街角社会”研究闻名的怀特（William Foote Whyte）、以“米德尔顿”研究开创定性方法与定量方法完美结合的林德夫妇（Robert Lynd and Helen Merrell Lynd），等等。在20世纪七八十年代的社区分析中，社会学家专注于工业化和科层制对社区内一系列初级关系的影响。②Wellman，B.，“The Community Question：the Intimate Networks of East Yorkers.”American Journal of Sociology，1979，84（5）：1201-1231.但目前已明显分化成两大阵营：一部分学者依然强调社区的地域空间和邻里关系，另一部分学者则专注于社会关系及其认同的变化。③黎熙元、陈福平：《社区论辩：转型期中国城市社区的形态转变》，《社会学研究》2008年第2期，第192-217页。

在社区研究中，社区消失论（The Argument of Community Lost）、社区存续论（The Argument of Community Saved）和社区发展论之说（The Argument of Community Liberated）的论辩之争揭示了人们对“社区”的认识深化。④Wellman，B.and B.Leighton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.社区消失论认为，西方社会的集中化、工业化和科层化结构已极大地削弱了原有社区及其初级关系，致使个人发展越来越依赖于正式机构的资源供给。其理论体系主要建基于20世纪二三十年代占据主导地位的芝加哥学派的城市研究，这可从帕克的早期陈述中得到支撑，“城市发展导致间接的次级关系替代了直接的、面对面的初级关系”。⑤Park，R.E.，“The City：Suggestions for the Investigation of Human Behavior in the Urban Environment，”in R.E.Par k，E. W.Burgess，and R.D.McKenzie（eds.）The City.Chicago：Univ.of Chicago Press，1925，PP.1-46.沃思（Louis Wirth，1897-1952）和斯坦（Maurice Robert Stein，1926-）是这一派的代表人物。1938年，沃思在其经典的“Urbanism as a way of life”一文中提出了城市化进程中“都市”的三个典型特征：第一，人口特征，人口多、密度高、异质性强；第二，人际关系，大都市中的人际关系具有角色化（相对于个人化而言）、表面化和短暂性特征；第三，社区联结，社区中的人际联结不是建基于团结的、亲密的邻里关系，而是形塑于薄弱的、无条理的次级关系之上。⑥Wirth，Louis，Louis Wirth on Cities and Social Life.Selected Papers，Edited and with Introduction by Albert J.Reiss，J R. Chicago：The University of Chicago Press，1964，PP.70-73.正是这三大因素引致了社区的消亡，这与20世纪五十年代部分研究文献对“居住隔离”（Residential Segregation）现象及其所衍生的社会问题的关注具有内在一致性。⑦Shevky，E.and Wendell B.，Social Area Analysis.Stan ford：Stan ford University Press，1955；Duncan，B.and Otis D. Duncan，“Residential Distribution and occupational stratification.”American Journal o f Sociology，1955，60：493-503.因为“隔离”在城市社区中不仅是一个普遍现象，而且是影响社区和谐发展的不利因素。费什尔（Fischer,C.S）通过对沃思“城市化”理论的解读，建构了沃思的“结构—认识—行为”城市化模型，⑧Fischer，C.S.，“‘Urbanism as a Way of Life’：A Review and an Agenda.”Sociological Methods&Research，1972，1：187-242.指出了城市化对社区人际关系及其认同的影响机制。另一位代表人物斯坦认为，随着一体化大众社会的到来，社区作为一个地域空间在居民生活中变得越来越无足轻重，其所内含的心理共同体亦已不复存在，而最终导致的结果必然是“社区的销蚀”（Eclipse of Community）。⑨Stein，M.R.，The Eclipse of Community.Princeton：Princeton University Press，1960.简言之，持社区消失论的学者认为工业化与科层制弱化并改变了人们原有的人际关系与社区联结，进而导致了社区的消亡。但是，在工业化、科层化的双重体制下，社区消失论忽略了社区的初级关系是如何被结构化地改变这一问题，而仅将关注点聚焦于初级关系的减弱。

也正是这一点，社区消失论受到了来自社区存续论的挑战。诚如前者所阐述的，城市化进程中社区内形形色色的失范现象引致了社区的“消失”，但后者强调，与正式制度一样，邻里关系仍然是城市社会中人们获得社会交往、社会支持与关系调解的重要来源。大西洋两岸的社区研究者通过不同的实证研究证实了地方城市社区的存续。在英国学者霍加特（K.Hoggart）发表于1957年的一项研究中，他通过对英国利兹市（Leeds）一个工人聚居区的实证调查发现，居民的地域同一性①地域同一性（Territorial identity），即对于地域内部的居民而言，这是一个小世界，像一个村庄，人们在其中聚落而居。、社会同一性②社会同一性（Social identity），即居民们相信他们处于同一水平的物质和社会地位，并由此分享共同的经历和回忆，它是形成社区精神的最大推力。、社区居住的连续性③社区居住的连续性（Residential C ontinuum），即居民较长期稳定地居住于一个社区而形成社区内社会关系网络的连续性。呈现了现代都市中类似于传统邻里社区的存在。④高春燕：《社区人口与发展》，中国环境科学出版社1999年版，第147-172页。

刘易斯（Oscar Lewis）和甘斯（Herbert Gans）亦是社区存续论的代表人物。他们通过对少数族裔社区的研究发现，尽管城市化和工业化造成了城市社会中的科层化和价值观分化，但并未导致城市社区的消亡，而是促成了另一种共同体的成长。⑤Lewis，Oscar，Five families：Mexican Case Studies in the Culture of Poverty.Toronto：Mentor Book s，1959；G ans，Herbert J.，The Urban Villagers：Group and Class in the Life of Italian-Americans. New York：Free Press of Glencoe，1962.在对美国波士顿一个以美籍意大利人为主的名为“West End”的贫民窟研究中，甘斯发现，虽然社区内的人们未曾提及任何有关“社区”的话题，但事实上“社区”及建立于其上的社会团结和亚文化已深入人心，成为社区内居民获得自我认同与归属的重要来源。

然而，正如韦尔曼所指出的，社区存续论弥补了社区消失论对“初级关系”简单论的不足，但却未能跟进社区消失论“劳动力的工业化和科层化与初级关系的结构间具有潜在关系”这一重要洞见，故在分析城市化如何影响社区中的初级关系时显得力有不逮。

在此基础上，“社区发展论”与时俱进地形成了新的分析。该学派认为，随着社区在现代社会中的发展，社区联结已不再局限于原有特定空间结构中的社区团结，尤其是在网络社会的日新月异中，网络社群的超速发展已表明，社区联结早已超越了原有的邻里关系，呈向外快速扩散的趋势。一方面，社区发展论赞同社区消失论对邻里社区的弱化观点；另一方面，它亦对社区续存论所提出的继续发展观表示赞同——城市社区中的初级关系依然是有活力的、有用的、重要的；但须指出的是，此类初级关系依然繁盛的社区并非存续于邻里空间。⑥Wellman，B.and B.Leighton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.也就是说，社区发展论并未如社区消失论和社区续存论那样对地域空间和邻里关系着墨过多，而是引入网络视角分析了城市化对社区中人际关系与社区联结的影响。与社区消失论所持的悲观看法不同，社区发展论认为大量的初级关系存在于非邻里网络，它们发挥了重要的社会支持和社会交往功能；并且，不同网络系统中的多样化关联将城市构建为一个“网中网”（network of networks）。⑦Craven，P.and B.Wellman，“Th e Network City.”Social Inquiry 43（December），1973，PP.57-88.这为社区中的人际关系提供了有弹性的调节结构，而这恰是在正式的科层等级制社会或邻里簇居的社区所不具备的。

社区发展论的“网络分析”视角既区别于社区消失论的“稀疏”（Sparse）网络，也区别于社区存续论的高密度（Dense）网络，而是践行一种交错化（Ramified）网络。它既不是将公认的“团结”——地域或血缘作为分析的起点，亦非挖掘和解释情感团结的存续机制，而是主要专注于对多样化的关系和活动进行结构化描述和分析。⑧Wellman，B.and B.Leig h ton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.

由上可知，一是社区在现代社会中的重要性并未减弱，且呈现出增强的趋势；二是现代社会中的“社区”在空间上已不完全和早期意义上的社区相等同，它既是地域共同体，也可能是脱域共同体。①黄锐、文军：《走出社区的迷思：当前中国社区建设的两难抉择》，《社会科学》2013年第2期，第62-67页。这凸显了社区福利的重要价值，也说明其建构过程中将可能面临的新挑战。

二、现代西方社区福利治理的发展与变革

在西方社会，倡导发展现代的社区福利思潮始于20世纪三十年代前后的英国。②沈洁：《从国际经验透视中国社区福利发展的课题》，《社会保障研究》2007年第1期，第53-75页。但从广义的社区福利视野看，西方社区福利更早可追溯至19世纪六七十年代前的西方社区救济事业。新旧济贫法的颁布与实施奠定了工业化进程中英国的社区救济事业，并孕育了慈善组织会社。此后，以社区为路径的介入模式——社区睦邻运动揭开了现代意义上的社区福利治理序幕，即通过社区服务的构建来满足社会弱势群体的需求。其后，立足于地域性社区组织的“社区建设”在发达国家和发展中国家都得到了广泛实践。而真正将社区福利带入福利治理图景的动力，则来自第三部门的勃兴。

（一）慈善组织会社与社区救济：19世纪七十年代以前

无论是传统的慈善，或现代的社会福利，核心议题都是“治贫”。在前社会政策时代，尽管社会政策仍未脱胎而生，但社区福利已经开始在西方国家萌蘖而生。在工业革命的发源地英国，在国家尚未介入济贫工作之前，济贫救困多由教会承担介入；但宗教与国家在济贫问题上一直存在冲突——教会在救济时并不严格区分被救济者是否具备工作能力，而国家希望救济体系能将有能力工作的乞丐排除在救济对象外。到了16世纪，随着游乞贫民问题的加剧以及亨利八世宗教改革带来的教会征税权力的收缩，政府在治贫问题上采取了更为制度化的手段，推动了济贫法的颁布与实施。尽管这未构成真正意义上的社区福利供给，但却对社区福利的发展产生了极为深远的影响。国家首次通过立法明确了面向贫困者的救济制度合法性，确立了地方社区的责任。

英国革命后，社区服务开始作为社会福利早期的一种形式出现。其主要目标为解决贫困和温饱问题，具有济贫的性质，服务内容和形式也较单一，尤以“斯宾汉姆兰德制”（1795年）为代表。在相近时期的德国，为因应日益突出的贫民救济问题，部分地方政府实施了“汉堡制度”（1788年）、“爱尔伯福制”（1852年）等新型制度，开创了以社区为单位的福利服务供给。

然而，随着工业化进程的加速推进，贫困问题并没有因此而得到有效解决。鉴于各慈善团体各自为政、慈善欺诈、重复浪费等问题，英国的索里牧师参考德国的“汉堡制”和“爱尔伯福制”做法，于1869年在伦敦成立了第一个慈善组织会社（Charity Organization Society），由此揭开了西方国家通过社区来治理贫困的路径。在慈善组织会社所提供的服务中，以院外救济为主的社区救济是社区福利的雏形。其重要意义在于，这实现了“准社区”的志愿服务管理模式，“亲善访问员”、个别化的救助等实践奠定了个案社会工作的发展。③黄彦宜：《温柔的权威：十九世纪汤恩比馆的发展》，《社区发展季刊》2007年第119期，第387-401页。

（二）社区睦邻运动与社区服务：19世纪七十年代至20世纪三十年代初

继英国第一个成立慈善组织会社后，美国也广泛实践了这一组织运作模式，并促成了“社区睦邻组织运动”（The Social Settlement Movement）的盛行。④社区睦邻运动具有四大主要特征：一是设在贫民区，工作人员住在区内，与贫民共同生活；二是工作无既定计划，视居民的现时需要而定；三是尽量利用本社区内的资源，培养居民的自助与互助精神；四是服务机构既是服务中心，也是当地的文化中心。相较于慈善组织会社，社区睦邻运动的社区救济强调对贫困的社会归因，倡导工作者“入驻”社区、走入穷人“生活世界”，以社会变革的路径应对贫困。⑤黄彦宜：《温柔的权威：十九世纪汤恩比馆的发展》，《社区发展季刊》2007年第119期，第387-401页。

这一新的社区改造运动以英国牛津大学的经济学讲师汤因比（Arnold Toynbee）的行动为基础，其后在英美等国迅速推广，引发了世界上许多其他国家的社区改造运动，尤以美国为甚。在汤因比馆建立后不久，美国就效仿它成立了“睦邻指导中心”（The Neighborhood Guild）、“赫尔馆”（Hull House）等。截至1939年，全美社区睦邻服务中心就已达500多家。1913年，世界上第一个现代的社区基金会“慈善事业联合会”在美国成立，它使社区福利事业获得了统一计划和编制预算，并为志愿工作者支持社区服务提供了重要的经费来源。1918年，美国社区组织协会正式成立，其性质是联合募捐的全国性机构，①后易名为美国社区基金会理事会，1965年更名为美国联合社区基金与理事会。主要职能是负责基金的全盘计划、协调和分配。社区基金会和社区理事会各司其职，是社区服务发展中十分重要的组织架构。②陈社英：《社区服务溯源（一）》，《中国民政》1988年第2期，第46-48页。

社区睦邻运动的兴盛极大地推动了社区福利的开展与普及，具有里程碑的意义。它运用社会工作的专业方法，由专业助人者深入社区，发现社区需要，并立足于社区内发动的力量来开展具体的服务，呈现了专业化特质。

（三）地域性社区组织与社区建设：20世纪三十年代至七十年代末

20世纪二三十年代，欧美发达国家经历了一次大规模的城市分化和改造过程，在政府的支持下，社区组织委员会、社区基金会、社区理事会和社区联合会等纷纷成立。③潘泽泉：《论发展的可能性与条件——以政府为行动主体的社区建设发展走向》，《探索与争鸣》2008年第12期，第37-40页。这标志着社区建设的发展进入了新的阶段——社区开始通过更具地域性的社区组织来实现社区福利的供给。

二战后，随着福利国家思潮的兴起，政府开始大举介入社会福利的供给。在社区福利的供给上，政府的干预推动了社区组织的大力发展。社区组织的价值观——自我决定、社区居民参与和社区共同体意识得到了社会各界的一致认同，但针对社区发展的理论概念与实务运用却仍处于混沌状态。鉴于此，美国学者罗斯曼提出了地方发展、社会计划和社会行动三个模型，以此界定和解释社区组织的目标、价值观、服务对象及服务方式。④陈雅丽：《国外社区服务相关研究综述》，《云南行政学院学报》2007年第4期，第173-176页。这些来自社会工作学科的理论研究与实践积累为社区福利的发展进一步注入了专业要素。

20世纪五十年代，随着联合国倡导的“社区发展运动”的普及，众多学科介入到社区发展研究中。1955年，联合国出版了《经由社区发展推动社会进步》一书，指出：“社区发展是一种经由全社区人民积极参与和充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步情况的过程。”⑤United Nation.Social Progress through Community Development，1995（17）.在此背景下，美英等西方国家于20世纪六十年代末在城市社区内相继启动了以“反贫困”为主题的“新社会运动”、“反贫困战争”以及其他形式多样的社区发展项目，如1969年英国内政部实施的“社区发展项目”（Community Development Project）。这是当时英国政府资助规模最大的社会行动与研究项目，它肩负着组织实施社区发展行动与研究的双重职责。尽管这一行动最终以触及政治核心而以失败告终，但它所激发的以社区为基础的各种反贫困、反社会排斥的组织与行动得以延续和发展，成为改造社会的新途径。

从内容上看，城市社区发展项目包括社会福利、医疗卫生、预防犯罪、大众教育、廉价住宅建设、创造就业机会、增加穷人收入等，它们在改善穷困社区的生活环境和福利福祉等方面起到了积极作用。⑥潘泽泉：《论发展的可能性与条件——以政府为行动主体的社区建设发展走向》，《探索与争鸣》2008年第12期，第37-40页。但这些多是自上而下推动的社区发展战略，缺乏民间力量的广泛支持和参与，因为占据主导的是政府公共部门，社区内的社群较少真正具有参与和选择的权利。⑦Gilbert，A and Ward，P.，“Community Action by the Urban Poor：Democratic Involvement，Community Self-help or a Means of Social Control.”World Development，1984，30（2）：769-782.

（四）第三部门力量与社区福利治理：20世纪七十年代以来

到了20世纪六十年代末，西方国家的社会问题日益突出，尤其是内城区综合症——贫穷、高犯罪率、高离婚率、公共服务匮乏以及种族冲突等成为制约城市发展的痼疾。加之社会结构、人口结构、家庭结构以及生活方式等的变化，福利国家一肩挑的福利服务供给模式难以为继。20世纪七十年代的石油危机进一步激起了对福利国家的诟病，原有依赖于政府主导角色的社区服务不得不进行转型。

20世纪七十年代以来，福利国家改革进程中所强调的政府角色弱化，突出表现为社区照顾的多元化、市场化和分散化，①黄源协：《福利混合经济下的社区照顾——英国的经验、台湾的借鉴》，《社会政策与社会工作学刊》1998年第1期，第39-85页。即非营利组织和家庭、朋友或邻里等非正式部门成为社区福利供给的核心角色。一方面，这有利于政府抑制福利支出的费用。另一方面，区别于传统的机构照料，社区照顾在服务接受者的自主性、照护质量、财政绩效、服务效果等方面优势明显。②Anderson，L.M.，C.Shinn，M.T.Fullilove，S.C.Scrimshaw，etc.，“The Effectiveness of Early Childhood Development Programs：A Systematic Review’.”American Journal of Preventive Medicine，2003，24：32.”伴随福利多元主义的兴起，第三部门力量迅速兴盛起来，社区福利治理在西方福利国家的供给中表现出以下鲜明的特征：一是呈现了非政府社会服务组织所发挥的主要作用，二是强调了社区福利与民众社区意识的内在联系，三是凸显了民众社区参与的重要性，四是彰显了训练有素的社会工作专业人士在保障福利水准中的重要作用。③Xu，Q.and J.C.C h ow.，“Exploring the Community-based Service Delivery Model：Elderly Care in China.”International Social Work，2011，54（3）：374-387.这与发展中国家“发展型社会政策”的实践反思不谋而合——社区中的互帮互助永远不能被替代；政府永远不应是社区的全能行动者，而只能是能促者；社区福利的行动主体是社区居民。

在后福利国家时代，自下而上的组织和力量成为社区福利的生力军。面对新趋势，该如何应对目前仍显僵化的公共部门体制，调节市场外部效应的路线呢？对此，福利治理的相关理论与研究获得了更多学者的关注。与传统的政府管理概念不同，随着社区福利供给的利益主体多元化，福利治理讨论的范围也变得更为复杂，它不仅仅关心多层次的政府治理，还关注包括政府之外的市场、社会组织、社区甚至是居民本身的多元化治理。其中，社会组织介入社区福利治理是首要途径。

三、社会组织介入社区福利治理的实践策略

从对“社区”的认识谱系和西方社区福利治理变革的路径来看，社会组织介入社区福利治理，是通过扩大社区福利获益者的参与及其与机构间的联系，发展与维持法定或自愿性等以社区为取向的组织与服务而实现的。在具体实践层面，可归结为凝聚社区共识、提高居民社区参与以及促进公私合作等三个层面。

社区意识是居民共同情感的凝聚，也是社区发展的原动力，具有共同性与集体性。社区居民的参与受到社区意识的影响，社区意识的高低会影响居民参与社区组织和对环境控制的感知。当居民的社区归属感增强时，他们对社区的参与便更为积极。因此，社区意识可说是社区发展的必备要素。社区居民的共识与共同承诺是社区居民参与社区服务活动的重要推力。④Denhardt，R.B.&Denhartd，J.V.，The New Public Service：Serving Rather than Steering.Public Administration Review，2000，60（6）：549-559.反过来看，除了共同利益的联结外，居民社区意识缔结于社区所发挥的服务功能和相关社区服务组织的整合。⑤徐震：《社区一词的用法及其演进》，《社区发展的回顾与展望》1986年第14期，第15-34页。

社区的服务组织如社区居委会、社区社会组织等，它们不仅为社区居民提供了一个服务交换的空间，更为社区提供了发展的资源与力量。同时，社区中的社会组织通过运用社区内外资源举办各种活动，促进了居民之间的互动和联结，由此增强了社区的共同体意识。

社区参与的理念深受西方民主政治学说的启发，同时受实务层面社区发展运动而进一步深化。社区参与的核心是，社区成员或相关团体组织在社区运作中投入想法、行动和资源，通过对社区事务的关心、行动的规划和资源的整合来应对其所遭遇的困境，提升社区福利水平。①袁振龙：《社区参与和社区治安——从社会资本理论视角出发的实证研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第4期，第8-16页。也就是说，社区参与是对社区的多元共治，社区居民通过对各种决策的参与和集体行动，达成社区共识、改善生活环境、提高生活品质。

社区治理中的公私伙伴关系（public-private partnership），主要是指由社区民众、组织与政府合作，共同推动与社区民众利益有关的公共事务。在这里，公民参与成为合作的基础，通过公私部门基于“公民参与”的精神，共同整合国家、社会、企业和民众的资源与力量，以提供更完善的公共服务。Stoker②Stoker，G.，Trans forming Local Governance—from Thatcherism to New Labour.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2004.和Etzioni③Etzioni，A.，Next—The Road to the Good Society.New York：Basic Books，2001.认为，公私伙伴关系的实践，首先政府要建立起可行的社区服务供给框架，厘清服务的范畴，并进一步明确彼此的互动关系。其次，必须通过实际、具体的网络系统进行运作，以让社区组织和民众参与相关政策的执行过程。④Newman，J.，Modernizing Governance—New Labour，Policy and Society.London：Sage，2001.在这过程中，重要的是各个行动者在网络中的互动。比如，在社区福利治理中，社区组织并不单纯只是扮演一种服务供给者的角色，同时它也是联结民众与政府的管道、社区居民展现参与式民主与凝聚力的重要媒介。⑤萧文高：《台湾社区工作的政策典范与治理——社区照顾关怀据点的省思》，“国立”暨南国际大学社会政策与社会工作学系2007年博士学位论文。社区福利治理特别强调的“网络”建构，在于它常常被视为有价值的社会资本——它不仅提供了社区共识的基础，而且如其他资本形式——物质、货币、文化一般，是可以投资的。当社区充满社会资本时，人们的生活将过得更为自在；⑥Putnam，R.，Bowling Alone，Revisited.The Responsive Community，1995，5（2）：18-33.而且这些资本可用来处理行动者的多元性并维持社区凝聚力，通过增能与公私伙伴关系的方式增强社区的资本。⑦Gilchrist，A.，The Well-connected Community—a Networking Approach to Community Development.Bristol：Polity Press，2004.这种方式也非常契合社区发展论的网络分析视角。

四、结论与启示

社区是传递社会福利的重要场域。结合我国当前的经济社会发展状况，狭义的社区福利显然已无法契合社区发展的现实，更无法满足民众的差异化需求。随着单位制福利体系解体所导致的福利供给主体的阙如，快速人口流动中所引发的“异地市民化”压力和社会排斥，少子老龄化和家庭小型化背景下家庭养/照护压力的骤升和抗风险能力的急遽下降，⑧张秀兰、方黎明等：《城市家庭福利需求压力和社区福利供给体系建设》，《江苏社会科学》2010年第2期，第46-51页。残障体验的一般化，⑨Zavirsek，D.，Social Work with Adults with disabilities：an international perspective.British Journal of Social Work，2009，39（7）：1-13.乃至社会福利供给路径中的“去机构化”趋势，⑩金炳彻：《从机构福利到社区福利——对国外社会福利服务去机构化实践的考察》，《中国人民大学学报》2013年第2期，第27-33页。社区福利亟需从更广义的社区需求范畴和社区行动主体进行考量与介入。

首先，营造居民共同参与的社区意识，奠定社会组织介入社区福利治理的团结基础。长期以来，政府“一杆插到底”，社区居委会长期行政化运行，社区民众的参与意识极弱，大部分民众养成了“等”、“靠”、“要”的心理，遇到问题多寄望政府出面解决。所导致的悖论是，政府投入的资源越来越多，但所积聚的社区问题也无以复加。为此，2015年中央颁布了几大重要纲领性文件，如《关于加强城乡社区协商的意见》旨在培养民众依靠自身力量合法有序地解决社区问题的能力，核心即在于培养社区居民的参与意识。问题的关键是，在既有惯习之下，如何培养民众的社区参与意识？对此，政府应逐步退出和让渡空间，充分发挥社会组织在其中的孵化和增能作用，激发社区民众自我管理和协商解决的能力。

在这个过程中，要充分发挥社会组织的载体作用，切实提高居民的社区参与，促进社区共同体的营造。因而，亟需搭建社会组织跨组织服务网络的平台，开展社区内不同行动主体和部门间的整合行动。跳脱出社区的地理空间局限，吸纳共同致力于社区福利治理的基层政府、社会组织与社区宏观层面团体等不同行动者，并依托“互联网+”构建合作治理的框架。在社会组织范畴内，落实扁平化的跨组织网络，包括组织间的各类沟通、协调、合作、联盟，改善和联结各方资源，形成跨组织视域下的整合性服务供给。更为重要的是，社会组织之间的功能和角色应当做更清晰的细化，厘清服务型社会组织、枢纽型社会组织和支持型社会组织的边界，推动社会组织整体的能力建设，提升服务的精细化。

而至关重要的是，西方社区福利治理的发展历程表明，廓清政府的能促型角色是实现社区福利治理的前提。作为中国社会发展的掌舵者，政府应致力于福利治理网络的平台搭建，提供规范秩序的基本规则，确保不同治理机制或体制的连贯性与相容性，调和各方行动者的矛盾冲突，缔结各方的伙伴合作关系；而不是以“模糊发包”①黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期，第146-164、206-207页。的行动策略将社会组织建构为“二政府”。同时，政府更需要承担起资金筹集和资源投入导向的核心职能，并实现对社区福利规范管理、科学评估等方面的支持，激发社会组织介入社区福利治理的积极性和能动性。

（责任编辑：徐澍）

How Do NGOs Engage in Community Welfare Governance：The Evolution of Community Welfare and Its Implications for China

ZHOU Jing1，HANG Yangdi2，HAO Huaqing2
（1.Shanghai Lixin University of Accounting and Finance，Shanghai 201613，China；2.School of Social Development and Public Policy，Fudan University，Shanghai 200433，China）

Community is the basic platform of innovative social governance and an important field of modern welfare governance.According to the shifting judgements of“community-society-community”on community，along with“Arguments of Community Lost”，“Arguments of Community Saved”，and“Arguments of Community Liberated”，the evolution of community welfare of western developed countries was clarified. Finally this paper concludes with policy implications for China NGOs’roles in welfare governance of community arena.

community；community welfare；NGOs；welfare governance

本文系2015年民政部“治理视野下社会组织介入城市社区福利供给的机制与对策研究”（2015MZR0252703）的阶段性成果。

周晶，上海立信会计金融学院；韩央迪（通讯作者），博士，复旦大学社会发展与公共政策学院副教授，主要研究方向：社会政策与社会福利、社会发展及青少年研究。

C916

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1008-7672（2016）06-0016-09