李国年，王　颖，高燕林

(1.广东科技学院，广东 东莞　523083；2.广州大学　松田学院，广东 广州　511370)



独立学院运行机制演进历史及特征

李国年1，王颖2，高燕林1

(1.广东科技学院，广东 东莞523083；2.广州大学松田学院，广东 广州511370)

摘要：以独立学院自身角色的转换以及国家对独立学院管理政策的实施作为划分依据，可以将独立学院运行机制的演变划分为创建期和调整期两个阶段。独立学院运行机制在法人治理结构、动力机制、资源配置机制、约束机制等方面存在一定的问题，建议完善法人治理结构、强化教师激励机制、建立资源配置制度、完善监督约束机制。

关键词：独立学院；运行机制；演进历史；特征；对策

在20世纪末、21世纪初我国高等教育改革浪潮中，独立学院这一体现新机制、新模式的办学形式异军突起。它一方面依托普通公办本科院校在教学、管理、师资、品牌等方面的优质资源，另一方面它又吸纳社会资金参与办学，充分利用灵活的管理体制，从而得以迅速发展。独立学院在快速发展的过程中也暴露出一些问题，教育部为规范独立学院管理、促进其健康发展，分别于2003年、2008年先后出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号，以下简称《若干意见》)、《独立学院设置与管理办法》(教育部第26号令，以下简称《管理办法》)两个重要文件。独立学院运行机制是独立学院运行所依托的制度性结构及其构成方式，其形成和发展的过程往往与独立学院自身发展壮大和外部制度环境的变化密切联系的。因此，以独立学院自身角色的变迁和国家对独立学院管理重大政策的实施作为依据，独立学院运行机制的演变可划分为创建期和调整期两个阶段。

一、独立学院运行机制的历史演进

(一)独立学院运行机制的创建历程(1998年12月—2008年03月)

独立学院运行机制的创建是伴随独立学院的产生和发展而进行的。从1992年成立的天津师范大学国际女子学院来看，独立学院运行机制的特点主要体现在：自主办学、自主招生以及自主分配，因此在收费方面相对于普通的一些非师范专业也比较高，学费并不是上交给学校的，但女子学院所获得的天津市拨款的经费全部归天津师范大学所有。随后成立的宁波大学民办本科二级学院实施的是独立财务核算、独立校园以及独立法人资格的运行机制。在后来成立的独立学院中基本上沿用了这种运行机制。独立学院运行这种运行机制的结果是：不仅使高等教育规模快速增长的相关需要得到了满足，而且还在一定程度上解决了一些高校资金短缺的问题；不仅对高等教育办学体制机制进行了有益探索，而且带动了社会资金向教育领域的集中，使很多资源得到盘活，并吸纳了很多生源的加入。

然而，在1999年大量出现独立学院之后的四年之中，教育部遵循的原则一直是允许进行探索或者试点办学，尊重广大群众的创造精神，对于不同地区举办独立学院的具体做法采取中立态度，甚至观望、放任。作为一种运行机制及办学模式来说，独立学院正是利用这种制度缺失以及体制转型找到了生存空间，但同时很多矛盾和问题也接踵而至，例如变相高额盈利或者造成国有资产流失等问题。针对独立学院办学模式和运行机制存在的问题，教育部于2003年4月23日颁发了《若干意见》。这是第一个对独立学院办学模式和运行机制具有规范意义的政策性文件。教育部的指导思想是“积极发展、规范管理、改革创新”。明确提出“试办独立学院一律要采用民办机制”，“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实行相对独立的教学组织和管理、独立进行招生、独立颁发学历证书、独立进行财务核算、应具有独立法人资格”。

至此，国家以“追认”的方式使独立学院取得了办学“合法化”的地位，此后独立学院的发展踏上了正规化、制度化、合法化的道路。正是在独立学院办学行为合法化的过程中，独立学院运行机制得以逐渐创建成型。在这一时期，《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)及其实施条例、以及《若干意见》等具有强制性的法律法规是独立学院运行机制创建的主要制度依据。

(二)独立学院运行机制的调整进程(2008年4月至今)

教育部2008年2月22日发布并于2008年4月1日开始施行《管理办法》，是独立学院运行机制发展过程中具有里程碑意义的事件。该办法对独立学院的组织活动、设置条件、属性概念和回报等方面都进行了重新界定和规范。《管理办法》首先明确界定了独立学院民办教育的性质，要求按照我国民办教育的有关法律法规来规范管理。其次，《管理办法》不仅规定了独立学院的设置标准和办学条件，而且进一步明确了独立学院的法人财产权，规定独立学院的法人财产权既不属于参与举办的公办高校，也不属于个人或社会组织，而是属于独立学院自己的，并规定独立学院的举办者须将出资者的资产产权过户到独立学院名下，规避独立学院办学风险。而且，《管理办法》还要求独立学院设立理事会或董事会作为决策机构，并对理事会或董事会议事制度作了规定，举办者只能通过理事会或董事会对独立学院进行领导和管理而不是直接管理，并且对理事会或董事会、独立学院院长的权责给予了进一步明确，扩大了独立学院的办学自主权。这标志着独立学院运行机制进入了一个规范化、法制化的调整阶段。

教育部考虑到独立学院尚处于摸索阶段，于是就《管理办法》的实施设立了五年过渡期，在随后的《关于<独立学院设置与管理办法>的工作说明》对独立学院考察验收相关细节进行了明确：由省级教育行政部门向教育部提出考察验收申请，经教育部考察验收后核发办学许可证；暂不具备考察验收条件的独立学院，必须按照《管理办法》的要求，规范体制机制，充实办学条件，在保证教育质量的前提下，有序地做好报请验收。为了平稳有序地做好独立学院过渡期工作，教育部2009年2月下发的《工作方案》对独立学院的考察验收的具体环节提出了具体要求，重申了贯彻落实《管理办法》、完善独立学院运行机制以及提高独立学院发展能力的重要性。

《管理办法》实施之后，独立学院运行机制得到了进一步优化和调整，使独立学院的产权制度、法人治理结构、决策程序和规则、教师考核与激励、内部监督制度建设等方面均发生了深刻的变化。

二、独立学院运行机制阶段性特征分析

(一)独立学院运行机制创建期特征

创建期独立学院运行机制在决策机制方面具备了董事会领导下的院长负责制的雏形；在动力机制方面通过资源驱动调动了社会组织或个人参与举办独立学院的积极性；在信息机制方面构建了基础的信源和信道提供独立学院决策所需的基本信息；在资源配置机制方面引入了市场配置机制有利于独立学院办学资源配置的效率；在约束机制方面已经具备了基本的外部约束，促进了独立学院发展，在一定程度上规范了独立学院的办学行为。但是，创建期独立学院运行机制在具体的运行过程中也存在产权模糊、决策职责和决策程序不明确、动力机制比较单一、资源配置有效性偏低、约束机制不健全等问题。

1.决策职责和程序不明确，决策机制不够健全

创建期独立学院运行机制一方面对独立学院的产权进行了初步界定，促进了社会组织或个人合作举办独立学院的积极性，促进了独立学院的迅速发展，另一方面由于独立学院产权归属不够清晰、权责不够明确，致使独立学院决策合理化程度不高。《若干意见》将独立学院的举办者分为申请者和合作者，申请者为普通本科高校，合作者可以是企事业单位、社会团体或个人，并提出了“试办独立学院一律要采用民办机制”，从而明确了独立学院的民办学校的办学性质。但是，《若干意见》对独立学院产权归属的界定不够清晰，对独立学院各有关利益方规定权责不够明确，使得这一时期绝大多数独立学院并没有真正落实法人财产权。很多独立学院在实际办学过程中并没有严格执行《若干意见》等相关文件的规定，学校存续期间资产被侵占、独立学院不能依法管理和使用学校资产等现象屡见不鲜。据教育部统计，截至2005年1月，全国有249所独立学院接受了教育部专家组的专项检查，不具备独立法人资格的独立学院高达30%，没有实现财务独立、没有独立校园的独立学院达20%。

创建期独立学院运行机制一方面初步建立了校董会领导下的院长负责制，有力地推进了独立学院领导体制建设，另一方面由于没有界定独立学院决策者在决策过程中所承担的责任和义务，导致独立学院决策的合理度不高。尽管《若干意见》明确了经合作双方协商一致，独立学院可以成立校董会，校董会的成员由双方选派，独立学院院长由公办高校推荐、校董会选任，但又提出公办高校“要对独立学院的教学和管理负责”，合作方“参与学院的管理、监督和领导”，而且对校董会的职权、议事规则又语焉不详。因此，这一时期，多数独立学院依据《民办教育促进法》及其实施条例和《若干意见》成立了所谓的最高决策机关也就是董事会，其成员通常是投资方及举办高校依照《合作办学协议》选派代表组成。但此时的董事会更多是一种形式的存在，院长一般由公办高校推荐、董事会选任，绝大多数独立学院院长是由公办高校选派的。公办高校的办学经验往往比较丰富，院长能够对独立学院的日常工作进行独立而及时的处理，但由于对院长的职权界定不明确，致使其参与决策、执行决策的合理度不高。

2.激励手段比较单一，动力机制运行的后劲不足

独立学院兴起之初，就存在有社会投资方参与和没有社会投资方参与的状况之中。然而无论参与状况属于哪种，投资方及举办方都受到有关利益模式的驱动，也就是资源驱动。投资方将中国高等教育产业的发展前景作为其决定投资教育的基础，主动提供给高等教育产业一定的校舍、资金或者土地，并与相关高校展开密切合作，期望得到相应的回报，而对于公办高校来说，创办独立学院往往是或为解决资金短缺等问题，或为增加学校计划之外的收入。而这一时期教育行政管理部门关于独立学院的法律、法规、制度和政策比较缺乏，独立学院校园文化建设也尚处于探索之中。独立学院举办者单一的资源驱动的动力机制，导致独立学院可持续发展动力不足。

另外，国家对独立学院发展的政策从“允许探索、允许试点”的原则，采取放任、观望、不肯定也不否定的态度，到后来“积极支持、规范管理”，从某种意义上讲,这种制度和政策的演进过程为独立学院的迅速发展创造了极大的“弹性空间”，独立学院生存的竞争强度不大，同时由于独立学院自身发展周期较短、制度建设滞后等诸多原因，使得独立学院权、责、利结合度越高，独立学院绩效考核体系还没有完全建立起来，教职员工的工作绩效与其待遇的结合度不高，导致独立学院缺乏可持续发展动力。

3.资源配置手段较单一，资源配置机制运行缺乏效率

独立学院的办学资源主要包含办学经费、师资、土地以及教育教学管理和课程体系等内容。这一时期的独立学院办学经费来自于一些民间资本、地方政府或者母体高校直接投入或变相投入、独立学院自主融资以及学费收入投入等，以市场配置机制为主，在一定程度上体现了资源配置的有效性。而独立学院师资资源配置还是沿用传统高校师资资源的相关配置模式和渠道内容，对母体高校的师资有较强的依赖性，而且有着明显的计划配置机制特征。在独立学院的办学实践中，独立学院的管理者主要是由母体高校推荐或委派，任课教师也主要从母体高校中聘用或兼职聘用。由于这些教师在独立学院一般只拿课时费，不享受基本工资，也没有其它福利待遇，往往责任心差，不注重教学质量。土地资源的获得方式有三种，即公办高校利用原校园闲置的土地，参与举办的合作方通过出让土地使用权方式获得土地，地方政府行政划拨土地使用权，既有市场配置机制，也有计划配置机制。但由于资源配置体制不够完善，资源配置结构和方式不合理，使得独立学院资源配置外部效率与内部效率没有实现有机统一，资源配置的有效性不高。

4.办学行为不够规范，约束机制不够健全

《若干意见》作为国家首个约束独立学院行为的规范性文件，是独立学院外部约束的重要依据，对加强独立学院办学行为，促使独立学院走向有序发展发挥着重要作用。然而，《若干意见》只是笼统提出各地、各部门和各高校要加强对独立学院办学秩序和办学行为的管理，尚未提出完整的约束体制，对于约束主体的责任、约束方式和约束程序都没有明确的界定，而且国家在独立学院的行业标准以及法律法规方面也是一片空白。《民办教育促进法》及其实施条例和《若干意见》还没有强调学校内部监督机制，也没有对监督机构的设置作统一、明确的规定，并且独立学院基本上没有成立监事会，就算教职工代表大会之类的监督机构少有建立，相关的约束机制很不健全。因此，这一时期的独立学院办学行为不规范现象时有发生，例如违规招生、违规乱收费、颁发学历与学位证书政策不统一、财务管理不规范等。

(二)独立学院运行机制调整期特征

调整期独立学院运行机制的运行状态进一步优化，但深层次的问题并未得到解决，完善的任务仍然艰巨。

首先，调整期决策职责和程序进一步得以明确，但法人治理结构不够完善等问题依然突出，决策机制完善的任务仍然艰巨。一方面调整期独立学院运行机制要按照《管理办法》落实独立学院法人财产权。独立学院完成资产过户手续，是落实法人财产权的前提和基础。《管理办法》规定独立学院在办理资产过户手续前须依法验资，要求新设置的独立学院，必须在筹设期内将资产过户到独立学院名下；资产未过户到学院名下的独立学院，必须自《管理办法》施行之日起1年内办理资产过户手续。《管理办法》还规定“独立学院存续期间，所有资产由独立学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”，从一定程度上避免了独立学院办学风险的出现，有利于学院的可持续发展

另一方面调整期独立学院运行机制进一步明确了决策职责和程序。《管理办法》规定了独立学院应当设立董事会或者理事会作为学院最高决策机构，并对理事会或董事会组成人员进行了规定，“理事会或者董事会由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成”；规范了理事会或董事会的运作规则，“理事会或董事会每年至少召开2次会议”，“经三分之一以上组成人员提议，可以召开理事会或者董事会临时会议”，“理事会或者董事会会议应由二分之一以上的理事或者董事出席方可举行”，“理事会或者董事会会议作出决议，须经全体理事或者董事的过半数通过”，“但是讨论重大事项，须经理事会或者董事会三分之二以上组成人员同意方可通过”；强化了理事会或董事会成员的责任，规定“理事会或者董事会应当对所议事项形成记录，出席会议的理事或者董事和记录员应当在记录上签名”。独立学院实行理事会或董事会领导下的院长负责制，院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作。独立学院院长“由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐，理事会或者董事会聘任，并报审批机关核准”。但是，《管理办法》对董事会议事规则、决策程序等并没有做出详细的规定，而对于规定的“独立学院章程规定的其他重大事项”具体指哪些事项也没用明确，导致了独立学院的董事会出现缺位、错位、越位等现象，法人治理结构亟需完善。

其次，调整期激励手段进一步多样化，但动力机制结构性缺失等问题依然突出，动力机制完善的任务仍然艰巨。调整期的独立学院动力机制有所加强，国家进一步完善了独立学院相关法律法规制度，使得独立学院自身文化建设进一步提升，这些举措对于独立学院的规范发展具有驱动作用。但是，调整期独立学院动力机制存在教师激励动力不足的问题。一方面，独立学院普遍缺乏愿景激励。由于独立学院这一办学模式发展时间较短，国家对于这一办学机制尚处于探索阶段，国家政策层面缺乏长远的发展规划，独立学院举办者缺乏科学的共同愿景意识，导致目前独立学院普遍缺乏科学合理又切合实际的长远目标和共同愿景，或者即使有长远目标和共同愿景，但广大教师缺乏认同感，“致使其献身于独立学院事业的使命感、责任感和主人翁意识难以获得有力支撑，使得独立学院普遍难以留住高层次优秀人才”。另一方面，独立学院薪酬福利激励动力不足。独立学院现有的薪酬福利制度普遍缺乏强有力的竞争力，有些独立学院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利分配制度缺乏竞争性。另外，独立学院存在精神激励不足问题。目前独立学院管理队伍普遍存在服务意识薄弱，不能够充分理解、尊重、信任、关心、宽容教职员工，致使独立学院教师满意度普遍较低，失去了应有的精神动力杠杆。

第三，调整期资源配置手段单一的状况有所改善，但资源配置机制行政化色彩浓重等问题依然突出，资源配置机制完善的任务仍然艰巨。由于独立学院内部权力范围的界定还不清晰，在运行过程中缺乏有效的制衡机制，出现了董事会权力微观化、行政权力泛化、学术权力边缘化等现象，致使独立学院资源配置机制具有明显的行政化倾向，资源配置体制亟需完善，资源配置结构和方式有待优化。

最后，调整期办学行为进一步规范，但内部约束力不足等问题依然突出，约束机制完善的任务仍然艰巨。调整期独立学院运行机制，在法规等外部约束方面有所加强。《管理办法》明确独立学院必须建立健全监督体系，强调“省级教育行政部门应当按照国家有关规定，加强对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行监控”，“独立学院资产是使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督”，“参与举办独立学院的普通高等学校，应当按照合作办学协议和国家有关规定，对独立学院的教学和管理工作予以指导，完善独立学院教学水平的监测和评估体系”，但这些规定相对过于抽象化和原则化，缺乏具体的操作规则，有待于进一步完善。

三、完善独立学院运行机制的对策

基于上述对独立学院运行机制阶段性特征的分析，建议从以下几方面着手完善独立学院运行机制：

(一)完善法人治理结构

一方面要对独立学院出资人的财产所有权、独立学院法人财产权进行明确的界定，进一步理顺独立学院产权委托人与代理人之间的关系，也就是理顺独立学院出资人与管理者之间的关系，出资人不得控制资本的手段直接干预独立学院的日常管理，管理者对出资人负责。要严格执行董事会或理事会领导下的院长负责制。要把独立学院财产保值增值作为董事会的重要责任之一。董事会或理事会要依法履行自己的职责，董事长或理事长不得把自己凌驾于董事会或理事会之上独断专行，不得伤害独立学院财产保值增值，不得将自己的意志强加给其他董事，不得干预学院日常事务，不得干扰院长和学院中层干部行使职权。院长要对董事会或理事会负责，严格执行董事会或理事会的决议，负责处理学院的日常事务，并接受董事长和其他董事的监督。另一方面要对独立学院财产所有权与经营权实行分离，解决独立学院财产所有者与经营者权、责、利不对称不协调问题。独立学院财产所有权与经营权的分离是独立学院建立现代大学制度特征之一。要从制度上确定独立学院利益相关者的权、责、利对等，从而规避所有者与经营者权、责、利相互交叉，确保所有者与经营者权、责、利三者之间的对称和协调。

(二)强化教师激励机制

激励是调动和强化教师工作积极性的方式，它包含正激励和负激励两种手段。正激励通常是一种奖励，负激励通常是一种惩罚。两种手段并用，激励才能产生好的效果。薪酬和福利激励通常是一种最有效的作用力最持久的激励方式。因此，独立学院要把完善薪酬和福利制度作为完善独立学院激励机制的首要任务。

(三)建立资源配置制度

独立学院内部资源配置制度是独立学院运行机制实现有效运行的重要路径，是规制独立学院运行的核心环节。完善独立学院运行机制必须紧紧抓住这一核心环节。人力资源配置要继续完善教师聘任制、职称制和绩效考核制；财力资源配置要探索实行“项目制”。项目是指在限定时间和限定资源的约束条件下以一定的组织形式来完成一次预期目标明确的任务。项目制既是指项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程，也是指以项目为方式进行预算和核算管理的财力资源配置机制。

(四)完善约束监督机制

独立学院可以借鉴现代企业制度，建立健全监事会制度，完善内部监控体系，建立管理问责机制，对独立学院各相关利益方负责，对独立学院改革发展过程中的各个环节进行全面监管。独立学院问责机制就是指在独立学院管理实践中，各级管理部门及管理者的责任、义务进行清晰的界定，并定期对相关责任人履行责任的情况进行监督、检查和评估，进而依据检查结果进行奖惩。独立学院监事会应作为内部监督重要组成部分，对独立学院内部各权力主体行使监督、检查、约束和问责等职能。

参考文献：

[1]张兴．国有民办二级学院的起源与类型[J]．当代教育论坛，2003(9)．

[2]周济．促进高校独立学院持续健康快速发展[J]．中国高等教育，2003(13)．

[3]彭华安．理性的选择：独立学院制度运行研究[D]．南京：南京师范大学，2011.

[4]王文源．规范和引导独立学院发展的新举措[N]．中国教育报，2008(7)．

[5]李国年，肖昊．完善独立学院运行机制：宏观制度改革对策[J]．华南师范大学学报(社会科学版)，2013(3).

[6]李国年，肖昊．完善独立学院运行机制：宏观制度改革对策[J]．华南师范大学学报(社会科学版)，2013(3).

(责任编辑：杜红琴)

On the Historical Evolution of Operating Mechanism for Independent Colleges and its Features

LI Guo-nian1，WANG Ying2，GAO Yan-lin1

(1.Guangdong University of Science & Technology，Dongguan 523083,China；2.Sontan College of Guangzhou University,Guangzhou 511370,China)

Abstract:According to its own role conversion and the policy implementation by our country,the historical evolution of independent colleges can be divided into two phases,i.e.establishment stage and adjustment stage.The running system has some existing problems in legal person′s governance structure,dynamical mechanism,resource allocation mechanism and constraint mechanisms.It is suggested that it is a must to perfect the legal person′s governance structure,to strengthen the incentive mechanism for faculty,to build the system for resources allocation and to improve the supervision and restriction system.

Key words:inndependent colleges; historical evolution; operating mechanism; features; countermeasures

收稿日期:2016-01-22

基金项目：广东省高等学校学科建设资金科研项目“广东独立学院运行机制研究”(项目编号：2013WYXM0159)；广东省教育科学规划项目“独立学院管理机制与对策研究——基于广东省独立学院的实地调查”(项目批准号：2013JK338)。

作者简介：李国年，男，广东科技学院副教授，管理学博士；王颖，女，广州大学松田学院副教授；高燕林，男，广东科技学院教师。

中图分类号：G648

文献标识码：A

文章编号：1008-2603(2016)02-0122-06