申泽民

摘 要：作为美国社会极为重要的部分，公益慈善事业对于缓解社会矛盾，调配社会资源等起到重要作用。在美国发达的公益慈善事业中，慈善组织成为主导力量，而慈善组织的良性发展需要有切实完善的监督保障机制。本文以纽约州为例探究美国州检察长监督机制对慈善事业发展起到的重要作用，借鉴以完善我国慈善组织监督机制。

关键词：慈善组织；纽约州；检察长；监管

一、美国慈善事业现状及监管必要性

1.美国慈善事业现状

美国被称为“慈善之邦”，志愿精神及慈善捐赠是美国人的重要行为特征。美国的慈善组织大体有两种：基金会和公共慈善机构。①如今美国慈善组织的数量之多，涵盖范围之广，影响之大广受关注。2009年，其资产总量规模就已经达到了2.6万亿美元，以GDP来计已经超过英法等国，可以名列世界第5。到了2011年，美国慈善组织数量已经超过了100万，占其所有非营利组织数量的3/4以上，涵盖医疗、卫生、宗教、教育等多个方面，资产总额接近3万亿美元，且仍在不断增长。

2.监管慈善组织的必要性

公益慈善事业是国家社会生活的重要方面，与社会公共利益关联重大。对慈善组织实施监管，保证其良好运营，确保其资金捐赠者的利益及组织的公益性有着重要的意义。政府对慈善组织监管效果具体体现为：（1）确保慈善组织在法律规定的范围内运作，符合法律法规要求。（2）通过监管保证慈善组织的公共利益目标，防止慈善组织人员谋取非法私人利益。（3）及时发现和制止管理不当或故意滥用行为。（4）确保其独立性以及在运营过程免受不当的外部影响。（5）慈善组织具有公益性，享有免税等优惠政策，需要国家对其一定程度上的监管，确保资金正当的使用，以防止国家财产的流失。

二、纽约州检察长对慈善组织监督机制

美国政府对公益慈善组织的管理是从联邦政府、州以及地方政府三个层级来进行的，在法治的基础上，通过多种方式手段对慈善组织进行监督和管理。在这些综合监管机制中，州检察长通常拥有普通法和州制定法赋予的广泛权力以实现这些慈善信托执法职责。②

（一）纽约州检察长慈善管理局

美国50个州和首都华盛顿特区政府都有专门机构分管在本辖区正式登记的公益慈善类民间组织。纽约州设有检察长慈善管理局，主要负责监督慈善组织，避免慈善资产在征集和经营过程中的不良行为，以保护那些慈善机构的捐助者和受益者，确保其资金和其他财产投入到慈善用途并使用得当。慈善管理局在所含遗嘱和信托协议的慈善捐赠和遗赠中也有职责保护公众合法利益。③

（二）纽约州检察长职权

1.负责登记注册

纽约州司法检察长通过预防制来对慈善组织进行监管，除了像美国红十字会这样由国会特许成立的慈善组织外，任何慈善组织要取得公益法人资格首先要申请登记注册。根据纽约州《非营利组织法》规定，在纽约州从事慈善活动或者征集慈善捐款（包括基金会和政府补贴补助）的大多数组织都必须在总检察长的慈善局注册。年收入超过2.5万美元的组织，还必须按照具体规则和条例的规定来进行统一的注册认定，才可以享受免税资格。此外，慈善团体经常会雇用营利性的公司（“职业募捐人”或“职业劝募者”）来代表他们筹钱，这些公司也应注册和上交财务报告。

2.信息公开披露机制

建立信息公开披露机制是纽约州检察长对慈善组织的重要监管手段。在提高公益慈善组织透明度的各种做法中，最重要的措施是从1999年起全面实行的年度报表制度。纽约州检察长要求劝募性的慈善组织上报年度报告。注册的组织需要向纽约州检察长慈善局进行年度申报，提交年度报告，由慈善局进行审查。

纽约州的法律规定司法检察长和慈善团体有义务向任何索要的人提供申报的报告。公众可以从多种渠道便捷完整的获悉年度报表的完整内容。例如，癌症研究所、美国乐施会均在其官方网站上添加990表格供公众查阅。同时，纽约州在专门的官方网页上提供了搜索功能，公众只需要进入公益慈善事业管理局网站，即可获悉任何登记备案的公益慈善组织情况，例如组织名称、活动范围、登记类别（是否为慈善）。④这种制度有助于提高信用度，保持良性竞争，并且通过民众的监督促使慈善组织健康运营，减轻政府机关的监督负担。

3.日常监督管理

首席检察官或其他职能部门负责监管和调查辖区内非营利机构的欺诈行为和董事会或负责人滥用权力的现象。慈善组织的活动开展、财务报告公开、组织解散的财产分配等问题，都要由检察长代表公众时刻加以监督。此类信息来自几个不同的渠道：①媒体报道。②公众投诉。③检查上报的财务报表。④检查劝募资料。⑤慈善组织雇员或志愿者提供的信息。

此外，慈善组织在运营过程中的重大变动需要通知检察长，应申明慈善资产的使用方式，提交真实依据，经司法检察长同意后，才可以实施。某些情况下，法律规定交易要取得检察长的同意和法庭的批准。这一要求使得检察长能够切实有效保护慈善资产是被合理使用的，防止被用来谋取私人利益。

4.调查处理，追惩处罚

（1）审查投诉信息

慈善局接受关于慈善公司、信托或者其他非营利组织的投诉。总检察长办公室从一般民众、新闻记者、慈善律师以及其他关注慈善组织行为的人接收询问和投诉。所有关于慈善机构和慈善募捐的投诉，都会由检察长慈善局的工作人员审阅及详细检查，再由总检察长决定是否有必要采取一些行动。如果发现有确切可靠的证据证明有慈善资产存在误用，或者由于管理不善造成了显著的经济损失，纽约州检察长就会启动调查程序。

（2）采取处理措施

根据从不同来源收到的信息，通过其办公室的调查，司法检察长可以决定采取法律行动，或是联络该组织，与其官员和主管人达成协议，以较为非正式的方式解决问题。⑤这些协议可能要求：①向慈善组织偿还资金；②特定雇员或理事会成员辞职；③更频繁的向司法检察长做财务报告，如每季度报告；④更改慈善团体的劝募资料；⑤向捐赠者提出返还资金；⑥自愿解散组织，并把资产转移给以相似的目的组建的其他慈善组织。

当司法检察长的调查显示该组织人员行为极端恶劣，而且不可能通过协议的方式解决问题时，他可能采取一系列补救性的法庭行动，诸如：①命令撤销理事会成员；②指令主管人向法庭和司法检察长提交财务账目；③命令向组织支付赔偿；④命令向州政府支付罚金；⑤指令理事会向慈善组织支付因他们的道德错误而造成的损失；⑥指导理事会支付司法检察长各项工作的成本，包括律师费、法庭费用和各种支出；⑦指导慈善资产接收者的指定；⑧命令解散慈善组织并指导其资产转移到其他慈善组织。

（3）提起诉讼

当公众利益受到损害，纽约州首席检察官可以作为公众利益的代表，对慈善组织的董事或者管理人的不法行为提起诉讼，维护公众利益。⑥在有些案例中，司法检察长可能对窃取慈善资产的人提起刑事诉讼。但是刑事判罪并不能免除委员会的其他成员以及被定罪的理事成员的民事责任，民事问题在刑事定罪后继续进行。无论司法检察长着手的诉讼的性质如何，他的首要职责是保护和恢复慈善资产，同时确保犯错误的人负该负的责任，受到应有的惩罚。

三、纽约州检察长监管机制对中国慈善监管的启示

中美两国社会制度、经济水平、文化传统等有所差异，但是纽约州检察长监管机制一些具体制度设计及经验都值得学习和借鉴。

1.降低慈善组织注册登记的准入门槛

预防制管理要求纽约州慈善组织必须登记注册，准入条件宽松，侧重于对慈善组织的整个经营活动过程的监管。这种“入口松”、“过程严”的监管特点，一方面便于慈善组织取得合法身份，极大鼓励了慈善事业的发展。另一方面，也有利于政府能够集中资源，更针对性的监管慈善组织的经营过程。⑦我国可以逐步实行注册登记制度，适当放宽业务主管机关的限制，降低对资金和人数的要求，由社会而非由政府来选择慈善组织。

2.设置统一监管机构

借鉴纽约州经验，我国可以设置一个全国统一的独立的监管机关，将监管权集中到一个机构，负责所有公益慈善事业的监管。这样有利于明确监管责任，也有助于个人及团体参与公益慈善事业。此外，美国州检察长有监督慈善组织的职权，在我国检察官负责行使检察权，依法进行法律监督工作，代表国家及公众利益进行公诉，因此，我国可以赋予检察官对慈善事业的监管职权以及公益诉讼代表的职能。

3.完善信息公开透明机制

在美国，任何公民都可以去慈善机构查阅账目，美国的慈善募捐法还要求募捐机构对外公开其记录，慈善捐赠成为“玻璃口袋”里的透明公益事业。我国公益领域的信息披露主要的问题是规则太笼统，要求太低，信息披露渠道太少。比如，对基金会年报的披露要求，仅仅强制要求公开摘要。同时，我国对信息披露渠道规定方面也太少，导致很多组织都可以逃避披露。因此才会有诸如红十字会郭美美事件，降低国民对慈善组织的信任。因而，建立我国公益信息透明机制迫在眉睫。可以民政部为主导，通过网络等渠道，在慈善全行业推行慈善信息公开透明制度，完善捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度。

通过以上方面，明确监管机构及其职责，完善对慈善组织的监督引导，可以更好促进我国慈善事业的健康发展，缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定。（作者单位：温州大学法政学院）

注解：

① 蔡磊：《非营利组织——基本法律制度研究》，厦门·厦门大学出版社，2005年版，第159页。

② 靳婷，《美国州检察长对公益慈善事业的监管机制研究》，中国检察官，2011年第7期。

③ 希·布查尔特·艾德勒，大卫·艾维特，英格里德·米特梅尔所著的《通行规则：美国慈善法指南》，中国社会出版社，2007年第二版。

④ 徐彤武：《美国政府对公益慈善事业的管理及启示》，第335页。

⑤ James J.Fishman.Improving Charitable Accountability.Maryland Law Review.2012-10-22.P259

⑥ 贝奇·布查特·阿德勒：《美国慈善法指南》（NPO信息咨询中心译），北京·中国社会科学出版社，2002年版，第109页。

⑦ 徐彤武：《美国政府对公益慈善事业的管理及启示》，第332页。

参考文献：

[1] 靳婷.美国州检察长对公益慈善事业的监管机制研究.[J].中国检察官，2011年第7期.

[2] 蔡磊：《非营利组织——基本法律制度研究》，厦门·厦门大学出版社，2005年版.

[3] 栾恺.美国慈善组织外部监管机制研究[D].外交学院，2012年5月.

[4] 陈瑜.试论美国慈善组织监管机制[J].兰州学报，2012年11月.

[5] [美]贝奇·布查特·阿德勒.美国慈善法指南[M].北京：中国社会科学出版社，2002.1

[6] Model Protection of Charitable Assets Act（2011）.

[7] VOLUNTARY DISSOLUTION OF NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS WITH ASSETS TO DISTRIBUTE

[8] PROCEDURES FOR FORMING AND CHANGING NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS IN NEW YORK STATE