王景

摘 要：地方政府公共财政支出大小对于地方政府运行与地方经济的发展是一把双刃剑。直观上看：地方政府公共财政支出太低，说明政府低效运行或者说政府提供的公共服务太少，直接阻碍了国民经济的发展与居民生活质量；而地方政府公共财政支出太高，导致政府购买、投资挤占私人部门的投资与消费与货币超发，腐败滋生等问题，间接影响到地方经济的发展。如何推动地方经济的发展，提高地方居民的生活质量，保证地方政府能够高效的运行的同时合理控制公共财政支出，答案是进行地方公共财政支出管理。

关键词：公共财政支出；国民经济；居民生活质量

纵观世界，冰岛、希腊以及美国的底特律都在经历着由于政府债务规模的不断扩大而处在政府破产“打烊”或者濒临破产的边缘。随着中国居民的生活水平不断提高和城镇化的进行，由于我国地方政府的财力所限，政府举债增加公共财政支出的规模不断的加大，并逐步影响到了中国的经济稳定，政治稳定及社会稳定，地方政府财政风险成为了我们必须要面对的问题。现行的《中华人民共和国预算法》规定各级地方政府的预算按照“量入为出，收支平衡”的原则编制，不列赤字。除另有规定外，各级地方政府不得自行发行政府债券。然而中国现阶段的城市化进程还是属于上升期，地方基础建设与公共服务的完善都需要大量的资本投入，在目前的财税体制下，中央政府与地方政府财权与事权的不对等，造成地方政府只能通过继续提高财政赤字的方式去推进基础设施建设与公共服务的完善，在中国，虽然没有政府破产一说，但是地方公共财政支出不断扩大确实影响到了当下地方政府的正常运转。国际上通常用两个指标来评价一个国家及地区的财政风险：一个是赤字率，即赤字占GDP比重不超过3%；另一个是政府债务余额占GDP比重，这个应该不超过60%。我们以福建省为例，根据万得咨询数据统计，2013年福建省公共财政收入为2119.45亿元，公共财政支出为3068.80亿元，差额为-949.36亿元，福建省2012年GDP为26075.02亿元，赤字率为3.18%；截止到2012年末福建省政府性债务余额为3573.63亿元，占当年GDP比重为13.7%。直观上看，说明福建省政府性财政支出的规模很大，但是处于财政风险可控的范围内，但是由于地方政府入不敷出，赤字率偏高。

1.福建省公共财政收支现状及形成原因

1.1福建省公共财政收支规模

我们选取了1999年到2013年福建省公共财政收支的数据，通过计算我们发现1999年-2013年福建省地方财政收入由208.92亿元增长到2119.44亿元，年均增幅为18%。然而地方公共财政支出也由279.2361增长到3068.80亿元，年均增幅19%，收支缺口由70.31亿元增长到949.36亿元，年均增幅21%。

造成地方财政支出大于地方财政收入的主要原因我认为有两方面：首先，由于地方财政的财权与事权不对等，比如现行税法规定，增值税、企业所得税与个人所得税这三大税种由中央与地方各按照75：25，60：40，60：40共享，而这三项税种与地方经济发展高度相关，导致我省每年账上经济很漂亮，而地方政府拿到手的确很有限。营改增后把原归于地方财政所有的以大宗财源—营业税，改为按现体制75%要归中央的增值税（每年增量的70%归中央）。而地方的基础设施建设绝大部分是由地方政府自己承担的，中央只承担很小的一部分，在位的地方当权者无论为公为私都有举债花钱的冲动，因为他们不会在乎政府债务的代际间公平问题，由于他们的任期通常只有几年，而地方举债期限很大一部分是10年到30年的中长期债务以及3至5年的中短期债务，他们所取得债总会有下一位继任者来承担，每年地方财政都要承担一笔很大的本金偿还与利息偿还的支出，这导致我省的地方财政支出居高不下，一直跑在财政收入前面。

另一方面：税收占了财政收入很大一部分比例，最近几年我省乃至全国的经济增速相比于金融危机前已经回落了很多。由于我国财政收入主要来源于流转税与所得税分享，流转税与所得税增长与经济增长高度正相关，经济软着陆以后，经济增速趋于稳定，特别是以增值税，企业所得税为主的流转税与所得税财政收入也必然趋于稳定。然而，人们的物质支出却是刚性的，随着人们收入水平的提高，人们对公共服务要求的数量与质量只会越来越高，比如在现实生活中，随着汽车越来越多，人们会要求更宽更好的马路；收入水平的提高也会使人们要求更好的医疗保障，因此公共财政支出不会因为财政收入的增速的放缓而“减速”。

1.2福建省公共财政支出结构及存在问题

我国实行的是五级预算，中央，省与直辖市，市级，县市级，乡镇级。从政府层级上看，2010年到2013年省本级公共财政支出从287.85亿元增长到421.38亿元，其中在2012年省本级公共财政支出达到最高，达到438.83亿元，2013年出现回落。出现回落的原因，在我认为与八项规定实施以来，中央对于省级高层防腐的重视，对楼堂馆所违规，公车私用，公款吃喝，公款旅游等防腐问题的控制有一定关系。历来，三公经费过高一直是政府运营成本过高的重要原因，有的单位一辆公车一年的维护成本高达十几万元，监管制度的缺乏及专职司机配备的过多，导致公车在采购，维护环节比市场上一般车辆高出数倍。由于篇幅所限，具体深层原因我们无法挖掘。省级以下公共财政支出才是地方公共财政支出的主要部分，这也与中央与地方的关系一致，越往基层，支出的压力越大，而基层政府的收入确很少。正如近日习总书记同县委书记畅谈时所说的县委书记的难处，官不大，责任不小，压力不小。

从支出结构上看，福建省公共财政支出涵盖了一般公共服务支出，国防，公共安全，教育，科学技术，文化体育与传媒支出，社会保障和就业，医疗卫生支出，节能环保，城乡社区事务，农林水事务，交通运输，资源勘探电力信息等事务，商业服务业等事务，金融监管等事务支出，国土资源气象等事务，住房保支出，粮油物资管理事务，国债还本付息支出，其他支出。

在2010-2013年最近四年的财政支出结构中我们可以发现主要几个问题如下：首先，一般公共服务占到了公共财政支出的11%，近四年累计达到了1079.6亿元，一般公共是包括人大事务，政协事务，政府办公厅及相关机构事务等37个管理类事务。我们绝不可否认管理工作可以产生价值，正常的管理支出是受到选民与公众的支持的，但管理费用太高，让人们不得不怀疑政府的清廉程度与行政效率。公共选择理论的强调，官员们倾向于通过简化财政信息来掩盖低效的财政行为；如果不公开当前的财政支出和未来的财政后果，很容易让选民产生财政幻觉，对大量的浪费一无所知。第二点，最近四年的住房保障支出189亿元，占公共财政支出的2%，住房保障支出涵盖了公积金发放，提租补贴与购房补贴，这三项支出基本是在所谓“体制内”的政府，事业单位、国企才有，而民营企业的员工少有这三项支出，一个公务员的员工一个月住房公积金动则上千元，而很多民营企业员工基本上没有住房公积金这个项目，有也是很少，住房公积金的差别对待也是人们抱怨房价的一个重要原因。这么看来，住房保障支出是严重向体制内倾斜的，绝大部分人分到的蛋糕很少，有的甚至没有。在房价依然处于高位的情况下，政府除了在房地产市场进行调控外，还需要在公租房与廉租房等住房保障进行大的动作。第三点，科学技术、节能环保、商业服务业、金融监管的财政支出有待提高，而当前这几项相加的累计支出还不足10%。当前我省正在加紧福建自贸区建设，福建自贸区主打招牌便是对台贸易与生态旅游。贸易便利化、金融服务业开放、完善政府监管制度等，在体制机制上进行积极探索和创新需要我们更大的财政支持。

2.相关理论

我们控制财政支出的最终目的不是为了控制财政支出的数目，而是为了调整公共财政支出的支出结构，是为了让由公共财政支出所提供的公共服务真正能造福社会，让支出更有效率，政府运行更有效率，腐败寻租更少，经济能健康发展。为此学者关于控制公共财政支出作了很多研究，主要是基于公共财政支出事前的投票行为研究，即作为决定公共支出方式的投票行为与考察政府机构对公共决策的执行。

在直接民主制度下，纳税人直接决定公共财政事务。例如，他们可以投票表决是否通过征税或者政府借贷提供公共开支，应该征收多高的税率，税收形式以及公共支出的用途等。但是投票决策一般不通过直接民主作出，而是通过代议制民主。代议制民主就是投票人选举代议人代表自己投票。

人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。在保证这一根本制度不变的情况下，当涉及民生项目的公共支出时我认为地方可以适当的引入直接民主制度，并规定本地区的居民才有投票权，互联网技术已经使直接投票变成了可能。随着时代的发展，互联网技术的发展已经大大降低了直接投票的成本。通过互联网，投票人可以在保密的条件下表达对特定议题的意见，同时，互联网为投票人提供了更多，更好的方式了解信息，是每个人参与到公共决策中。由于在集体决策中有更多的个人参与，通过互联网的直接民主也使投票人有更大的个人满足，真正的觉得自己是这个城市的主人。大量实实在在的公共财政事务成为人们日常讨论的话题，人们会互相询问“你会怎样投票”“你投了哪个？”

直接民主与代议制民主体制下的投票结果不一定一致，这个现象被称为“奥斯托戈斯基悖论”。我们这里举个例子，证明两种投票结果的不一致。通过结果我们可以看出，在现行地方人大在运用代议制制度下投票结果与地方居民所期望的结果相背离，导致最近几年地方群体事件频发，如前几年厦门与漳州引入的PX项目，虽说可以为地方带来地方GDP的增长与财政税收收入增加，并经过所谓专家论证PX项目并不会为周边环境带来污染，但是由于信息不对称，政府没有及时对群众公开信息，导致了一系列的群体事件，在全国造成了不好的影响。如果在事前能够引入直接投票的机制，并且公布专家认证的过程与结果，再让这一决定权交给当地居民，或许当时的群体事件就不会发生。

如下表，项目A是建造一个学校，项目B是一条高速公路，项目C是一个医院。如果项目能够获得多数票的支出，政府将推行这个项目。

如表三所示，投票人分为不同偏好的4组。“是”表示赞成该项目，“否”表示反对该项目。我们可以看到团体1反对学校与高速公路，赞成医院的投资；团体2反对学校与医院，赞成高速公路的投资；团体3反对高速公路与医院，赞成学校的投资；团体4赞成所有项目的投资，而且团体4有40%的投票权，其他团体均只有20%的投票权。

首先，在直接民主投票方式下，我们分别对三个项目进行投票。根据多数票原则，最终我们会发现，A项目获得了多数票的支持（60%），同样B、C项目也获得了多数票的支持（60%）。可见，在直接民主的投票方式下，三个项目都获得了通过，获得公共财政支持进行建设。

在代议制民主投票方式下，两个相互竞争的代表人考虑的政策是考虑建设三个项目，这样议题不是单独决定的，而是捆绑式一起决定的。投票人支持的代表人中，其关于三个项目的立场将是最接近自己支出偏好的。甲代表反对开支建设所有的项目，乙代表支持所有项目的建设。在表三中我们可以看到，甲代表有一个“否”，乙代表有一个“是”。投票时，团体1、2、3的投票人会投甲代表的票，因为这个候选人在两个项目上支持选民的立场。而乙代表只在一个项目上与选民的立场相同。团体4的投票人支持乙代表，因为他与团体4的立场完全一致。

结果是甲代表赢得了60%的选票，乙代表只有40%。没有任何的公共支出发生，也没有任何项目建设投资。代议制民主制度下的公共支出结果与直接民主下的结果相矛盾。在直接民主投票方式下，所有项目都获得支出，而在代议制民主投票方式下，没有任何项目建设支出。由此我们可以得出结论，在不同的投票机制下，对于同一项目的投票结果是不一样的。这就不难解释我们的财政支出结构的不合理了，因为决定权总是在一部分人大代表手上，而受益于财政支出的地方居民却无法参与支出决策。我认为除了一些国防，公共安全以及粮油物资管理等这些关系国家安全的决策可以单单由地方决策层就可以决定外，关系民生的支出完全可以引入地方居民直接投票的方式，现在互联网以及很普及，特别是移动互联网大大降低了投票的时间成本，降低了政府实施投票的开支。

3.政策建议

（1）完善财政支出制度，调整供给范围

在市场经济体制下，应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前，在政府的财政支出中，政府部门的“越位”与“缺位”问题逐渐严重，政府部门应该减少对于市场的干预，退出一般竞争性领域，加大对民生建设、公共设施建设、公共服务与需求供给方面的关注和投入。逐渐转变政府的职能，对于各级政府和企事业单位合理分工，做到专款专用。在市场经济下，合理界定政府与企业的职责范围，双方都在自己的范围内做事，把对市场的干预转移到服务上，仅在市场失灵的情况下发挥自身的作用，合理适度调节。

（2）优化财政支出结构，调整税收返还

财政支出涉及经济、民生、环保、税收返还、转移支付等多个方面。当前福建省应进一步优化财政支出结构，调整税收返还，科学合理界定财政支出的范围和项目，在财政的支出中，应进一步加强对民生建设和节能环保方面的投入，促进民生发展，改善人民生活环境。政府在退出对竞争性领域的干预后，应加大对于公共设施建设、公共服务供给等方面的投入，加大对于教育的投入，尤其是基础教育，减轻人民的教育负担，加大对于医疗方面的投入，切实解决看病难、看病贵的问题，加大对节能环保的投入，为人民的生活创造良好的生活环境。

（3）加强财政支出监督，建立评价体系

财政资金的合理使用离不开严格的监督。当前，福建省财政支出存在一定问题，缺乏有效的监管，致使资金的违规挪用、浪费问题频出；同时政府部门的监管比较单一，缺乏严格完整的监督监管体系，无法对资金的整个使用流程进行全程监督。这就需要政府部门加强财政支出监督，建立起完善的评价体系。对于财政资金的监督，应该建立起完善的监督体系，对资金从预算到最后的实际支付、使用全程监督。财政监督人员应提高自身监督意识，做到合理监督、依法监督。

（4）提高财政支出效率，规范资金使用

当前，福建省财政支出的效率有待提高。提高财政支出的效率，必须建立起完善的绩效评价体系，科学设立考核的指标，将财政支出工作纳入评价体系中，进行绩效考核，将财政资金的使用情况与个人以及集体的效益相连，用实际的工作情况衡量每个人的业绩，并及时在信息化监督平台上公开绩效考核信息。同时，不断提升绩效考核人员的综合素质，提升每个人的工作热情和积极性，加强对资金使用全程的监督，提高资金支出的利用效率，以更高效率的推进福建省民生建设。（作者单位：福州大学经济与管理学院）