农村公共物品的项目化供给及其异化效应

2016-03-02文／叶敏

新视野 2016年2期

文／叶敏

农村公共物品的项目化供给及其异化效应

文／叶敏

摘要：中国农村公共物品供给历经了社区自发式供给、集体化供给和制度化供给三种主导模式。税费改革之后，农村公共物品制度化供给的运作方式发生了从以基层统筹为主向以自上而下的项目制运作为主的转变。由于各种扭曲机制的存在，依靠自上而下的项目制运作的制度化供给在现实中容易诱发各种异化效应，包括政绩驱动下的马太效应、信息隔离下的失真效应、雁过拔毛下的滴漏效应，以及争资跑项下的悬浮效应。由于受到分税制和税费改革之后形成的财政集权结构的硬性约束，这些异化效应将会刚性持续地发生作用。税制和转移支付方式上的改革，加强对项目申报、审批和考核过程的规范化管理，提高项目设置和实施过程的基层参与性和公众参与性，倡导公平导向和参与导向的项目设计等措施能够缓和这些异化效应。

关键词：农村公共物品；项目制；异化效应

以供给机制为标准，中国农村公共物品的供给模式可以分为三个大类，即社区自发式供给、集体化供给和制度化供给。在传统中国，起主导作用的是一种以农民自发合作为基础的社区自发式公共物品供给模式；集体化时期，农村公共物品供给模式转变为依靠强制合作的集体化供给为主；集体化时期之后，农村公共物品供给逐渐走上了一种以政府权力组织为基础的制度化供给。目前来说，制度化供给已经成为中国农村公共物品供给的主导模式，并且随着工业化、城镇化和市场化的进程，集体化供给逐渐消解，农村社区自发式供给能力减弱，制度化供给正在不断强化。

一　制度化供给：从基层统筹到项目制运作

从更加细分的角度来说，农村公共物品制度化供给的运作形式在不同时期也不相同，实际上历经了从以基层统筹为主向以自上而下的项目制运作为主的转变。税费改革之前，农村公共物品制度化供给的运作方式以基层统筹为主，即农村基层政府主要依靠自筹资源和自主化组织方式为农村提供公共物品。基层统筹一方面体现为资源来源于地方，主要依赖的是向农民的资源提取。由于分税制改革之后农村基层政府的财力困境，地方财政用于农村公共物品的预算极为有限，农村公共物品的提供高度依赖于对农民的资源提取，体现为农民上交的“三提五统”、共同生产费和其他各种名义的费用，以及集体化时期遗留下来的积累工和义务工。由于这种对农民的资源提取并未纳入政府的正规财政体制，所以被学者称为农民公共物品供给的制度外筹资。[1]另一方面，基层统筹意味着农村公共物品供给在体制上是“以块为主”，农村基层政府可以自主化地安排公共物品的提供，县乡政府对于资金使用和相应的组织安排具有较大的自主性。基层统筹的农村公共物品制度化供给方式意味着一种分权化的公共物品提供体制，这体现为事权与财力的“双在下”，虽然财力的来源具有非正规性。但是根据税费改革之前的实际状况，这种基层统筹的制度化供给方式并没有有效地解决中国农村的公共物品供给问题，反而形成了一系列难以收拾的后果，比如，农民负担的不断加重、农村公共物品供给的严重不足、城乡差距的不断拉大，等等。

2003年，随着农民负担问题的凸显，以及政府财力的增强，国家启动了意义重大的税费改革。税费改革之后，国家对农村的整体政策从资源提取转变为资源输入，这对农村公共物品的供给格局形成了巨大的影响。一方面，税费改革进一步抽空了农村基层政府的财力，原来基层统筹的制度化供给方式所依赖的制度外筹资被取消，基层统筹的制度化供给方式难以维系；另一方面，税费改革之后，在工业反哺农业、城市带动乡村的大战略下，公共财政开始向农村覆盖，国家对农村公共物品供给责任不断加强，体现为各种支农项目资金的大量输入。税费改革之后，农村公共物品制度化供给在运作方式上发生了重大的转变，从税费改革之前的以基层统筹为主开始转变为以自上而下的项目制运作为主，即高层级政府通过各类“条条”部门向农村投放各种支农项目资金以解决农村公共物品的供给问题。[2]与基层统筹制度化供给方式的事权与财权“双在下”不同，自上而下的项目制运作意味着事权与财权的分离结构下的一种聚合机制设计，这种机制设计试图以各类支农项目为载体，将高层级政府的财政资源以项目资金的形式输送到缺乏财政资源的下级事权单位，从而在不改变事权和财权初始分布结构的情况下，实现事权与财权的相对匹配。如果说基层统筹的制度化供给方式是一种相对分权化的公共物品提供体制，那么自上而下的项目制运作就应该被称为一种相对集权化的公共物品提供体制，因为这时农村公共物品在资金来源已经是“重心在上”而不是“重心在下”，并且由于资金来源的“重心在上”，负责投放项目资金的“条条”部门必然会对实际运作事务的基层政府提出更多的限制性条件，农村基层政府的自主性大大降低。或者说，制度化供给从原来“以块为主”的运作方式转变为“以条为主”的运作方式。

二　项目制：制度化供给的新型运作形式

在实质内涵上，所谓项目制，即是“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”。[3]当下中国，中央财政和省级财政每年都会安排大量财政支农资金，通过各个“条条”的项目将巨量财政资金投放到农村，项目制运作已经成为国家制度化供给农村公共物品的一种新型运作形式。[4]2014年，仅中央财政安排的深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收等方面的惠农政策就达45项。除中央财政之外，省级财政每年也会安排大量支农项目，以安徽省为例，根据安徽省农业委员会和安徽省财政厅编制的《2011年省级农业财政补助市县项目申报指南》，2011年省级农业财政项目资金年初预算82482.5万元，其中补助市县74366万元，共计30个大项。另外安徽省在2012年有33项民生工程，其中多数项目与农村相关。支农资金的项目制运作有四大特点：

第一，部门主导的申报—审批制。项目资金设定时，中央和省级相关部门会制定相应的实施办法，或者指示市县制定具体的实施方案。项目资金的申报单位依据不同项目可大可小，可以是以户为单位（如危房改造项目），可以是以村为单位（如村庄整治项目、农家书屋项目），可以是以乡镇为单位（如县乡道路升级改造），可以是以县（区）为单位（如小农水重点县）。由于项目申报—审批过程会产生巨大的工作量，并且需要对申报单位提交材料的真实性进行审查，所以中央部门和省级部门一般会将项目审批权下放至省或市县，自身承担审核和备案职能。依据不同项目类型，项目名额的分配方法存在差异：少数基本项目采取普惠性原则，实施对下的全覆盖，这时项目资金的申报基本上不存在竞争性，比如农家书屋项目、一事一议项目、农村义务教育项目等。多数项目采取特惠性原则，但并非是一种完全竞争格局，而是一种计划与竞争的相结合。上级单位先按照人口区划、前期绩效、地方积极性等因素向下级单位核定计划性名额指标，这时上级单位的相关部门具有一定的自主权和灵活性，项目名额指标下达之后，再由下级单位的相关部门组织申报单位在其辖区范围内统一竞争有限的项目名额，如小农水重点县项目。易言之，多数项目资金的分配一方面具有计划色彩，另一方面又存在选择性再分配的竞争性。由于对申报项目的甄别需要一定专业化知识，所以许多项目的申报过程都需要组织专家的评审环节，但最终审批权在政府或部门。

第二，自上而下的资金配套。中央和省级部门设定的项目一般都企图实现“四两拨千斤”的制度效果，一般会要求地方财政予以相应的资金配套。以小农水重点县项目为例，根据财政部门、农业部下发的《关于印发2011年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目立项指南的通知》（财农便[2011]278号）的规定：“2011年，中央财政对重点县平均每县补助800万元。各重点县的具体补助规模由省级财政、水利部门根据实际情况确定。省级财政对重点县补助规模原则上不少于800万元。市、县两级财政也要切实增加对小型农田水利设施建设的投入。”除了要求下级单位给予一定比例的资金配套之外，有的项目在申报过程中，相关部门为了最大限度地实现部门目标，还会要求下级单位制定针对性的项目资金整合方案，以为该项目的实施提供更多的资金保障。以小农水重点县项目为例，财政部门、农业部下发的《关于印发2011年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目立项指南的通知》（财农便[2011]278号）规定：“省级财政、水利部门要加大协调力度，积极归并性质相近、使用范围相近的农田水利建设资金，统筹安排，突出重点，集中用于重点县建设”；“县级财政、水利部门要以重点县建设为平台，强化规划的约束作用，制定切实可行的农田水利建设资金整合方案，增强统筹使用农田水利建设资金的能力”；并且规定“整合方案内容不完整，整合措施不具体的原则上不予通过合规性审查”。

第三，标准化的项目实施。中央和省级部门在设定项目的同时，一般会原则性规定项目的实施办法，具体的实施方案往往由县（区）和乡镇予以制定。项目的具体实施过程，一般会为制定具体的项目实施方案、完成项目实施的前期准备工作、实施工程招投标、组织施工、以及最后的验收考核。2012年，根据省级文件的规定，合肥市长丰县制定了县一级《农村危房改造及清洁工程实施方案》，这个方案将项目实施分为五个阶段：第一阶段，宣传动员及任务准备阶段（2012年4月中旬前），制定实施方案，召开宣传动员会，完成“一书两图”的编制任务；第二阶段，设备招标采购、土地勘探测绘阶段（2012年6月底前），编制招标文件，完成设备招标采购（由市统一采购），对选址情况进行勘探测绘。第三阶段，工程设计及施工招标阶段（2012年7月底前），根据设备采购情况，对主体工程进行设计，对工程施工进行招标。第四阶段，组织实施阶段(2012年8月初至2012年11月底)，组织施工企业进场施工，完成设备安装及配套设施到位。第五阶段，验收阶段(2012年11月上旬)，组织相关部门及人员对清洁工程按照要求进行验收，准备迎接省、市相关部门的检查考核。乡镇一级往往会制定更加具体的实施方案，制定项目实施的具体路线图，规定更加具体的时间节点，将各项任务与人头挂钩，以及成立相关的调度机制。总的来说，在形式上，项目实施过程一般具有标准化的程序，这是项目制在强化管理上的体现。

第四，依据考核的事后补助。除了少数特别项目之外，项目制运作在资金拨付上一般会采取事后补助原则，即资金拨付基于项目实施之后的考核结果来安排。项目制运作一般先是高层级政府和部门形成政策目标并设定相应的项目资金，然后要逐级委托下级政府和部门负责项目主体的遴选，再由更加低层的申报单位具体实施项目。这样形成了一种长链条的委托—代理结构，高层、中层和低层之间存在严重的信息不对称，政策目标的实现程度的衡量只能依靠对实施结果的严格考核，项目资金的拨付只能基于事后的考核结果才能确定，如此才能体现出资金使用的有效性。补助的标准一般分为三种：一种是全额补助。只有极少项目采取全额补助办法，这种补助办法一般针对的是完全由政府出资、且政府能够控制投资额度的项目，比如农村义务教育项目。二是定额补助。定额补助是指国家对项目实施只给予固定的补助额度，其余资金需要申报单位自行筹集。比如按照2012年《安徽省农村危房改造和清洁工程实施办法》的规定，对两类危房改造都给予不同的定额补助：“1.五保户、农村低保户重建房屋户均2万元；修缮加固户均0.6万元。2.贫困残疾人家庭（非低保户）、其他困难户重建房屋户均1万元，修缮加固户均0.4万元。”三是按比例补助。按比例补助是指国家的补助依据项目投资额的相应比例确定政府补助数额。比如以小农水重点县项目为例，根据财政部门、农业部下发的《关于印发2011年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目立项指南的通知》（财农便[2011]278号）的规定：“中央财政对各省（区、市）小农水专项工程项目的补助比例不超过项目总投资的50%。”定额补助和按比例补助都旨在调动社会资源的投入，定额补助在政府投入上锁定了上限，按比例补助对社会资源的调动力度更大。一般来说，全额补助、定额补助和按比例补助都需要经过一定的验收考核程序。

三　项目制运作的扭曲机制与异化效应

从国家宏观治理逻辑上而言，“项目制的设计初衷，一是要通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念，二是要削弱因财政分权造成的‘块块主义’和‘诸侯经济’”。[5]而从具体的政府治理逻辑而言，项目制意味着在既有层级财力结构下，通过项目化管理的方式跨层级转移财政资源，追求公共财政资源使用的效率性和公平性，尽其可能地实现财政资源的有效使用。作为一种农村公共物品制度化供给的新型运作形式，项目制运作起到了多个方面的制度功能：项目制在既有财政集权格局下，通过投放项目资金的形成填补了农村公共物品供给的资金空缺，体现了新时期国家对农村的治理责任的加强。作为一种资源动员机制，项目制运作通过补助而不包办的形式发挥着对地方和农民的资源动员作用，在一定程度上有效地发挥了农村公共物品供给的筹资功能。项目制运作采取项目管理的科学化实施方法，较为有效地提高了农村公共物品的供给效率。然而，项目制在实际运作中也会因为各种扭曲机制的存在而容易发生诸多异化效应。

第一，政绩驱动下的马太效应。项目制运作自始到终都处于政府科层体系之内，项目资金的分配在一定程度上受到官员政绩驱动的扭曲性影响。在对涉农资金的申报和分配时，受到政绩驱动的政府官员一般倾向于资金的集中使用，即将各种涉农项目资金集中地投放到某些“点”上，这时官员政绩在短期内就得到了造就和体现。笔者在皖南调研时碰到了这样的案例，2012年H自然村被确定为县级美好乡村示范点，H自然村经济条件不错，每年有50万左右的集体收入来源，H自然村所在的G县和Z镇计划对这个点各给予200万的资金支持，除此之外还计划通过其他项目资金为H村的美好乡村建设“输血”，据该村支书介绍，H村美好乡村建设的总投资要达到800多万元。很显然，政绩驱动之下对特定“点”的集中投入是以对面上其他农村的无视和忽视为代价的，这时在官员“扶大扶强扶优”的逻辑下，普通的村庄与特殊的亮点村之间发生了明显的分化，或者说项目资金的扭曲性输入造成了一种“强者愈强，穷者愈穷”的马太效应。[6]正如学者所指出的，在竞争性项目的“发包”和“抓包”过程中，“项目更加倾斜到发展和福利程度较高的地方”，而“更容易忽略处于中间状态的大多数村庄的需求，使其公共服务和基础建设长期被搁置”。[7]

第二，信息隔离下的失真效应。项目制运作有两大特点：一是自上而下的文件传输，二是前对后的累积效应，这两个特点形成了一种信息隔离机制，容易造成项目制运作的失真效应。先来看自上而下的文件传输。由于要面对巨量的申报单位，事实的集中不可能通过实地考察来完成，只能通过书面文件来“采集”，所以项目的申报审批过程最终演变成了一种文件往来的“游戏”。在项目申报时，起关键作用的并不是事实上的条件能否达标，而是向政府和部门所提交的材料是否符合要求。对于那些掌握项目资金分配实权，但又缺乏人手和精力认真核实材料真实性的政府部门来说，它们也只能“睁一只眼闭一只眼”，或者简单声明申报单位需要对提交材料的真实性负责以隔离责任。前对后的累积效应也会造成失真效应。在文件往来的基础上，越是高层级的单位越缺乏对申报单位的了解，或者说信息不对称愈加严重，这时相关单位对申报对象的取舍往往变成了看“出身”的潜规则，即申报单位有没有完成这项项目的经验、资源和能力，但是实际上这些“出身”往往是可以被制造出来的，上对下的甄别很难到位。正如一位具有丰富市县工作经验的老干部所言：在争取项目资金时，“真实度和科学性的要求要无条件地服从‘可批’目标：各种数据要按项目要求进行‘技术处理’；项目实施的效益预测要尽可能最大化；项目所需资金额度要宜多不宜少，但又要与低投入高产出的要求相吻合，等等”。[8]

第三，雁过拔毛下的滴漏效应。自上而下的项目制运作很难杜绝过程中的“跑冒滴漏”，或者说项目资金投放的每个环节都有受到被腐败的风险，造成一种雁过拔毛的滴漏效应。滴漏效应主要发生在项目申报审批、项目实施的工程招标以及最终项目验收考核等环节。由于对项目资金的分配权掌握在政府官员手里，在缺乏有效监督的情况下，项目资金分配过程便成为下对上的运作“盛宴”。在项目申报中，申报主体会想方设法地与实权部门的官员搭上关系，并且通过各种方式将关系运作成熟，这其中自然少不了一定程度的利益输送。项目拿下之后，有县乡政府和部门组织的工程招投标过程会为县乡官员创造大量的腐败机会，这时下对上的运作变成了老板对县乡官员的运作，其中又会发生更多的利益输送。在现实中，企业老板拿下工程项目之后，还往往会进行层层转包，不断分食工程资金，造成施工质量上难以得到保障。在最终对项目的验收考核环节，为了获得考核上的过关，顺利拿到上级的奖补资金，下对上的运作又会开始启动，这又伴随着新一轮的利益输送。当然，“羊毛出在羊身上”，这些各个环节的利益输送都需要国家财政来“买单”，农民的实惠在一定程度上被中间环节剥夺了，而在县乡却逐渐形成了地方势力与地方政府合谋分食国家支农项目资金的灰色生态。[9]而究其根源即在于，“项目制中的权力上移，扩大了县级行政部门的行政权威，增加了在设项立项中滋生设租寻租的机会”。[10]

第四，争资跑项下的悬浮效应。税费改革及其之后不断加大的资源下乡对农村基层政权形成了巨大的影响，其突出的表现是农村基层政权的悬浮化。[11]农村基层政权的悬浮化的根本原因在于税费改革之后的治理结构变化和县乡政府的财力来源的转变。税费改革之后，为了紧缩财政，“拆乡并镇”“合村并组”改革在一些地方被大力推进，乡镇和行政村的管理幅度越来越大，乡镇、行政村与自然村之间的关系愈发陌生，农村基层政权越来越失去了深入农村的可能性。虽然在税费改革之后，国家在政策导向上有意强化基层政权对农村的管理服务职能，但在实际上，县乡政府一般将各种管理服务事务交给其下的行政村，辅之的配套安排是行政村的官僚化。[12]促使农村基层政权悬浮化更为重要的原因是财力来源的结构性变化，原来县乡村三级需要向广大农民征收各种税费来维持运转，税费改革之后这种向农民的资源提取开始让位于对外的招商引资（争资）和对上争取的支农项目资金（跑项）。在资源和项目下乡的大背景下，从各个“条条”部门释放的支农项目资金越来越多，这些项目资金好比树上的“桃子”，将农村基层政权“勾引”得越来越浮躁，对上争取各类支农项目资金占用了县乡村三级的巨大精力。在各个地方，县乡村三级治理主体都将向上运作项目作为中心任务来抓，往往“一把手”牵头，从政府部门抽调精兵强将组成特别小组，竭尽所能地调动一切资源、一切手段以求项目资金的“落户”。这种热衷于争资跑项的现实，使得县乡政府越来越只能在字面上与农民发生“关系”，而面对面的实际交往则越来越缺乏。

四　进一步的讨论

上述异化效应都可以视为对农村公共物品制度化供给的新型运作方式的意外后果，但是受到分税制和税费改革之后形成的财政集权结构的约束，这些异化效应并不能轻易地予以割除，而是会刚性持续地发生作用。

当然，项目制所造成的异化效应在很大程度上并非来自于项目制的设计本身，而很可能是项目制与官僚制结合的产物。面对这种异化效应，可能的缓和路径有四个方面着力点：一是税制和转移支付方式上的改革。中国现有税收体制造成基层政府财力过于空虚，以及高层级政府财力过于充沛，这种层级财力配置是通过项目制向下释放财政资源的渊薮。此外，转移支付方式过于倚重专项转移支付，一般性转移支付相对不足，导致项目设置过于专业化、碎片化和部门化，这也是形成项目制异化效应的根源。所以从这方面而言，在大的结构意义上而言，缓和项目制的异化效应，必须寄托于税制改革和转移支付制度的革新。二是加强对项目申报、审批和考核过程的规范化管理。通过健全制度和监管机制，在制度上减少项目执行过程中违规操作的空间。此外，还应加强涉及惠农资金的腐败行为的查处力度，建立申报单位的信用审查机制。三是提高项目设置和实施过程的基层参与性和公众参与性。目前许多项目设计权往往掌握在部门之手，对基层意见和公众意愿听取得不够，造成政策设计初衷与实际结果之间背离。从这个角度而言，项目制异化效应的缓和就必须通过制度化机制保障基层官员和公众的发言权和评议权，提供项目资金使用的精准性和满意度。四是倡导公平导向和参与导向的项目设计。在项目设计和项目审批时，要少一些“扶大扶强扶优”，少一些“锦上添花”和政绩驱动，多一些公平对待和鼓励社会参与，让那些群众参与积极的乡村更多地获得财政资源的支持。

注释：

[1]林万龙：《乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期。

[2]折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》2011年第4期。

[3]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

[4]李祖佩：《论农村项目化公共品供给中的组织困境及其逻辑》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2012年第3期；叶敏：《资源下乡、项目制与村庄间分化》，《甘肃行政学院学报》2014年第2期。

[5]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

[6]叶敏：《资源下乡、项目制与村庄间分化》，《甘肃行政学院学报》2014年第2期。

[7]折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》2011年第4期。

[8]李克军：《县市工作的最大特点是行无定则》，《市县领导参阅》2010年12月23日。

[9]贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。

[10]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

[11]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。