彭秋云

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

公共政策议程设定能力提升
——基于群体性事件的分析

彭秋云

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

随着我国经济建设和社会发展的迅速，社会矛盾和冲突也日益加剧，各种群体性事件的发生给社会和政府带来了巨大的负面影响。任何社会问题得到解决的首要前提是进入政策议程，面对复杂的社会问题，如何选择取舍是检验政府政策设定能力的重要体现。政府有责任对不同群体利益诉求进行梳理、回应，并在必要的时候做出是否将其提上政策议程的决定，而这个过程是对政府的政策议程设定能力的一次考验。审视我国政策议程设定现状，针对群体性事件反映的社会问题进入政策议程的研究较为薄弱，公众议程走向政府议程的自下而上的途径存在多种问题，通过对群体性事件的深度剖析从中反思政策议程设定能力存在的缺失并有针对性的重构是政府的当务之急。

议程设置;政府能力;群体性事件

当前我国处于经济社会急剧转型时期，社会潜伏了众多的不稳定因素，各种矛盾冲突不断滋长，不同利益群体和不同社会领域的诉求没有通过公共政策得到及时有效的解决，酿成了群体性事件频发的严重后果。群体性事件主要是通过吸引公共政策制定者的关注、制造话题，利用大众传媒制造舆论压力等各种手段来影响政策议程，是政策议程的一个重要触发机制。因此，探究群体性事件的性质与发生的根源有利于政府更好的对症下药，治标治本，提高政府自身议程设定能力，更好地把握不同利益诉求的轻重关系，保证群众所关心的社会问题和群众的利益诉求能够顺利进入公共政策议程，一旦从源头上遏制群体性事件的发生，创造良好的社会政治环境，政府政策设置能力的重大提高和突破也就指日可待。

1 群体性事件下政府议程设置能力提升的必要性

何为政策议程？“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求就构成了政策议程。”①政策议程本身扮演着一个过滤器的角色，面对社会公共领域中众多的社会问题，政府不可能一一做出及时的回应，政策议程的核心内容就是判断什么样的问题，什么程度的问题才能进入议程之中。任何社会问题在公共政策议程面前都会被进行一个孰重孰轻的排序，通过排序、筛选等各种手段的过滤，最终满足标准的社会问题才能进入政策决策的轨道中从而转换成政策问题。政策议程有两个基本表现形式分别是：一种是自上而下的政府议程，即决策者主动的发现认为应该重视的社会问题，将这些问题直接纳入政策制定的范围的过程。另一种是自下而上的公众议程，即由政府系统以外的个人、社会团体或大众传媒将政策诉求传递给相关群体的一种众人参与的议程设置过程。

因此，无论是公众议程还是政府议程，这一过程的重要性正如托马斯*戴伊所言：“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”②而这种决定的权利最终导向是代表公权力的政府，这就要求政府必须拥有敏锐且理智的选择、判断、取舍的能力，将真正的有价值的问题提上政策议程，及时有效的解决群众诉求，降低社会的不稳定性。然而，政府的这种能力在当前受到来自各个方面的限制。由于这些限制因素，造成我国政府目前的政策议程设定能力的严重缺失，政府议程独占一头，公共议程能力薄弱，不能积极有效的解决社会紧迫性问题，减少群体性事件。因此，政府的议程设置能力不仅要关注对政府议程的重构和建设，也要更加强调公众议程的重要性。这样以来，可以为政府议程减轻负担，给予更多空间进行问题的综合判断，而不仅仅花费过多时间去对社会问题进行轻重缓急的排序，同时，对公众关心问题的及时解决，对于提高政府公信力，进一步加强政府与公众互动友好关系有着不可估量的作用。

2 群体性事件下衡量政府设议程置能力的标准

群体性事件是冲突的一种表现形式，其发生的直接原因是来自于政治、经济、文化、社会发展等各个方面的社会问题没有通过政府得到及时恰当的解决。从它本身的角度来看，必然会对社会产生不良的影响，例如造成群众恐慌，扰乱和破坏社会秩序等，但是从这种行动最后的结果来看，作为一种议程设置的触发机制，它很有可能会触发政府对特定利益群体迫切需求的关注度，从而把这个社会问题直接提上政策议程，快速有效的进行解决。因此，要想从根本上治理群体性事件，关键在于政府能够在群体性事件发生的萌芽阶段把握住他们的利益需求，做好资源的合理分配，及时有效的通过政策议程解决这一社会问题，将不稳定因素扼杀在摇篮之中。这种对利益需求的及时获取能力是体现政府议程设置能力的重要因素。那么，衡量政府议程设置能力的标准有哪些呢？

2.1 设置主体

政府：任何社会问题最终被提上政策议程的唯一行为主体就是代表公权力的政府机关。①政府自身内部的人员配置是否合理、优化。人才的最优化配置有利于发挥不同工作人员的相对优势，是将集体智慧最大化，工作效率最优化的有效途径。②政府获取信息的硬件设备和技术能力是否符合标准。群体性事件的高度突发性要求政府有足够通畅的信息获取渠道和信息处理技术。③政府的自我调整能力。面对社会环境的不断变迁，政府能在多大程度上适应其所带来的新的挑战。都在不同程度上限制了政府自身议程设置能力水平的高低

决策者：决策者是代表政府行使决策权力的人员，他们的决策能力水平和整体素质是政府的议程设定能力的直接体现。①决策者对社会问题的认知能力：敏锐的察觉和快速的辨别社会当前最需要解决的燃眉问题，打破政策问题选择的困境。②处理突发性事件的应急能力：决策者面对突发的群体性事件，必须处变不惊，能够冷静理智的快速整合相关资源，在最短的事件内，作出有针对性、科学有效的应急方案。

2.2 设置模式

不同的议程设置模式会影响议程设置能力发挥效果的好坏，长期以来，我国的政策议程设置模式较为单一并且主要由权力精英作为决策主导，这种政策议程设置模式缺乏公民的参与和监督，很容易出现“隐蔽议程”，使公共政策受到强势利益集团的操控，导致了许多公共政策的形成和输出所体现的主要是政府决策者的偏好，而并非是公众真正关心的社会问题。使公共政策缺乏民主性。相反，多元、合理、科学的设置模式，可以有效的将民意最大化的考虑进政策议程，使不同的利益诉求得到充分的沟通交流并且互相达成共识。公共意志有了公平合理的表达渠道，群众的需求和愿望才能及时出现在公众领域中，才能使单薄的个人力量汇聚起来引起政府重视，从而把社会问题送进政策议程中。

2.3 设置程序

社会问题进入政策议程的三大主要途径如图所示：

无论是通过决策者直接进入政策议程还是通过公众议程进入或群体性事件触发间接进入政策议程的，这一过程的运行是否规范即程序的合理性，完整性，严密性是否有所保障，也是衡量政府议程设置能力的标准之一。

2.4 政策内容

通过政策议程输出的政策是检验政府议程设置能力的成果标准。政府对进入政策议程的社会问题进行分析讨论，制定出的最终政策是否真正有效的解决了相对应的社会问题，该政策是否具有包容性，全面性和可持续性都反映出了政府议程设置能力的水平。

2.5 政府与群众亲密关系程度

议程设置的主要目的是解决群众所关心的社会问题，其所制定的公共政策必然要密切地符合广大群众和社会的需要和愿望。这就要求政府与群众的关系亲密无间，互动频繁，政府能够切实认知到群众内心所想，所需。这样进入政策议程的社会问题才能真正的反应群众的意志和利益，有效的增进政府与群众的相互理解，相互信任和相互尊重，确保政府和群众间保持良性的互动关系，做到政府对民意诉求的及时回应，树立良好的政府形象，建立群众信任基础，使二者对社会问题的认知达成共识，提升政府议程设置能力，最大限度的预防群体性事件的发生，促进政府走向善治。

3 群体性事件下政府政策议程重构的主要方面

3.1 政府的自我改造

①政府作为一个组织，想要发挥最大的作用，首要的任务就是将组织内部的各项资源进行高度的优化配置。这些资源主要包括：人力资源、财力资源、技术资源、信息资源等。将这些资源充分调动整合起来，使组织工作效率达到最优。充分利用专家智囊团，保证研究的专业性；重视现代高科技技术，利用网络信息和计算机技术将社会信息进行系统分析；②群体性事件作为一种触发机制，政府是被动的去关注特定的社会问题。政府应该加强主动发现问题的能力，改变被动决策。提早发现潜在的危机，变被动为主动，有效降低群体性事件出现的可能性。③提高政府的回应能力，对于已经引起民众注意的社会问题给予及时的回应态度。无论该问题是否能进入政策议程，政府方面都不能有意忽略置之不理，要及时给予公民一个交代。否则，本不是一个“有资格”的社会问题，也会因为政府的不回应不交代而激发公民的不满情绪，这就给政府议程设置增加了不必要的压力。

3.2 决策者整体素质的提高

决策者要通过主动系统的学习来提高自身决策能力。在决策过程中，决策者需要结合有关的累积经验，充分将理论与实践相结合，达到决策的科学化。①加强对社会问题的正确判断的能力，能够审时度势，锁定并且确定社会问题的优先顺序。②重视自身的魄力与胆识修养。加强在议程设置过程中的果断性和坚定性。③提高对环境变迁的适应能力，能够在环境出现突发性变动时顺利借鉴他人或自身以往经验进行有效的调适。

3.3 改变政府与大众媒体互动关系模式

当前，新媒体的发展是日新月异样，社会的信息化程度越来越高,我们足不出户就可以感知世界。媒体在社会中扮演的角色变得至关重要。政府与媒体保持良好的互动关系，能够平等交流、并且通力合作显得尤为重要。媒体要充分利用其专业技能觉察出社会中潜在的端倪并及时反馈给政府,使政府能够形成早发现，早解决的行为模式，达到用最低的成本收获最好的效果的目的。如果政府一味的去利用权力对媒体进行不合理的控制，媒体受政府压力的束缚处于无自我的状态，报道的内容不能深刻反映民心所向，不但违背了媒体的行业宗旨也不符合服务型政府的工作理念。

3.4 完善公众议程制度,扩大公民参与

公众的意志以个人的形式进行表达时，往往不具有一定的话语权，社会公共领域的组织化，影响力必然会大于公民个体，可以弥补单个公众意志的权力缺陷。①增强公众议程的合法性，将社会的非政府公共组织纳入制度化、规范化、法制化的轨道。有了合法的表达渠道，公民的诉求合理有序的进入公共议程，社会问题才能在公共议程中有条不紊的占领一席之地。②提高公众议程的影响力。构建公民参与的多元化渠道，拓宽意见输入的范围，增加公民在社会治理问题上的政治参与机会，使公民能够自由平等的参与政策议程，实现政府与公民的直接对话，形成上下互动的良性治理过程。实现公共议程和政府议程的有机衔接。

3.5 政府走向群众

提高政府议程设置能力的最终目的就是能够更好的解决社会问题，更好的分配社会利益，为广大人民群众服务，提高民众对政府的信任度和对生活的满意度。①政府走进群众，可以更好的聆听群众的心声，获取更加真实的一手信息，减少信息的中间传送环节，防止信息失真，实现基层信息的准确传递。②在有矛盾冲突的问题上，政府与公民可以面对面进行交流商谈，良好的沟通可以帮助双方理解彼此的立场，使政府全面了解公民的真实诉求，同时公民也充分理解政府意图。在此基础上双方或妥协或商量出双赢的方案来达成共识，通过这种和平方式化解矛盾与冲突。

注释：

① [美]詹姆斯．E．安德森．《公共决策》[M]唐亮译 北京：华夏出版社，1990

② [美]托马斯R 戴伊《理解公共政策》[M]彭勃译 北京：华夏出版社，2004

[1] ．黄健荣 胡建刚 公共危机治理中政府决策能力的反思与前瞻[J]南京社会科学，2012

[2] 孙志建 政府决策过程中的“草根性隐蔽议程”:内涵、诱因及双向危害[J]2008．

[3] 刘广磊 任泽伟 关于政府治理能力的研究评述[J]学习与思考 2011，13(5)

[4] 黄健荣 中国若干重要领域政府决策能力论析[J]

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[6] 陈新喆 网络背景下政府政策议程设置能力研究[J]学术研究,2009，9

[7] 易学志 论我国政府治理能力的现状及提高途径[J]时代人物，2008．10

[8] 毕雁英 群体性事件的性质及其根源分析[J]

[9] 匡武英 群体性事件问题研究[D]华中师范大学

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彭秋云(1991-),女,藏族，四川人，硕士，四川大学公共管理学院，研究方向：社会风险与治理。

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