裴蕾

（新疆警察学院治安系，新疆乌鲁木齐830013）

便民联系卡引发相关问题的思考

裴蕾

（新疆警察学院治安系，新疆乌鲁木齐830013）

2016年5月1日，在新疆维吾尔自治区推行了两年的“便民联系卡”制度宣布废止。其在流动人口管理过程中起到了积极的作用，但是，也暴露出了人口管理过程中的很多问题。比如在政策落实的具体实践中影响力不够，在执行过程中，执行人员对政策理解不足，易出现问题，引起群众不满。由此，应加大正面宣传力度，加强执行人员的培训和学习，制定科学务实的政策，落实优惠政策，并加强监督，明确权责。

便民联系卡;流动人口管理;政策措施落实

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.009

2016年5月1日，在新疆维吾尔自治区推行了两年的“便民联系卡”制度宣布废止。至此，自2014年5月起开始在全疆推广并使用的“便民联系卡”制度完成使命，退出历史舞台。便民联系卡制度自颁布实施至宣布废止，两年的时间内解决流动人口管理中面临问题的同时，也暴露出人口管理过程中的很多问题，本文从该项制度出发，对人口管理特别是流动人口管理过程中出现的问题进行分析研究，以期为后续政策的颁布实施总结经验，提出建议。

便民联系卡是自2014年5月1日开始发放，具体规定在《自治区流动人口便民联系卡实施规程（试行）》（下简称《规程》）中。该规定对便民联系卡的发放范围，职责分工，证件制作、证件管理、证件功能等多方面均有规定。根据这些规定可以明确哪些人在什么情况下需要办理便民联系卡，便民联系卡承载的功能以及便民联系卡管理的责任机关。可以说还是比较具体和清晰的，有现实的执行性和可操作性。

一、便民联系卡在流动人口管理过程中的积极作用

便民联系卡颁布实施，是在社会维稳的大背景下，为了更好地进行流动人口管理而采取的政策性措施。针对流动人口管理过程中流出地不知去向，流入地不知情况，数据没有沟通、人员没有控制的情况，同时，为了预防和杜绝可能混杂在流动人口中的暴恐分子带来的隐患，并将其暴露出来，以达到维护社会稳定的目的，而采取的专门措施和针对性的政策。从执行实际来看，便民联系卡在流动人口管理过程中起到了一定的积极作用。

（一）即时掌握流动人口动向，加强流动人口管控

随着新疆经济的进一步发展，流动人口数量不断增长，带来的管理压力也逐渐增大。从实践看，流动人口管理中很多问题的根源在于流动人口基数不清晰，动向不明确，即流出地并不掌握自己辖区范围流出多少人口，流向哪里，干什么；而所有这些问题都由流入地进行统计；流入地一无具体数据，二无统计来源，仅靠某些政策措施吸引流动人口主动登记，是无法完成准确的数据收集和人员控制的。便民联系卡的使用，正是将流动人口底数统计与动向掌握的任务交给了流出地，然后将数据与流入地共享。通过这一方式，就可以准确掌握走了多少人，去了哪里，打算干什么；来了多少人，从哪里来，实际干什么的流动人口具体情况。

（二）提高流动人口服务质量

流动人口的服务质量一直是流动人口管理中着重研究的命题，无论国家政策还是地区实际，政府相关部门一直都在不断研究加强对流动人口的服务。通过多年发展创新，颇有成效，流动人口的服务措施能切实解决流动人口生产生活中面临的实际困难，很受群众欢迎。但是，随着社会进步，流动人口的需求不再是满足于简单的基本生活条件，而产生了个性化的服务需求。便民联系卡正可以为这种个性化需求提供便利。流入的管理者通过联系卡中所载信息，分析研判流动人口的不同情况，有针对性地制定服务管理措施和社会福利条件，能够为流动人口提供更适合、更具体、更高质量的服务。

（三）提供人员信息情报，维护社会稳定

随着便民联系卡的推行，相应的流动人口管理措施也进行了调整和更新，对没有便民联系卡的人员，要有针对性的详细核查其准确身份，如果出现需要遣返的情况，则必须在流出地流入地准确对接的情况下进行，以防止出现人员失控的情况。便民联系卡为公安机关人口信息的追溯提供了更准确的信息，也为违法或犯罪嫌疑人甚至敌对势力的暴徒暴露出来提供了更多可能性，加强了人员的甄别和控制，对反恐防御和社会维稳都起到了积极的作用。

二、便民联系卡制度实施过程中暴露出的问题

便民联系卡制度作为特殊社会环境下流动人口管理创新型政策措施在实施两年的时间里，起到了积极的作用。但是，该制度的实施也暴露出了很多的问题。

（一）政策宣传力度不足，影响力不够

“便民联系卡”政策出台后不久，网络上关于“良民证”“没有便民卡回不了家”“没有便民联系卡会被遣返回家”等等的谣言四起，一时间人心惶惶，群众议论纷纷，无所适从。而对此的解释和引导工作，是由具体办卡的社区工作人员和社区民警来进行，不但没有让“谣言止于真相”，反而越传越离谱，甚至出现“提前办理便民联系卡和无犯罪证明，以防万一的”错误做法。直至近三个月之后，自治区综治委的相关工作人员在接受媒体采访时，才给出官方的辟谣和解释，而对于这个解释，也并没有做过多的宣传，只是在报纸和某些政府网站上进行了报道和公布，相比口口相传的谣言很多群众依然对便民联系卡有很多误解，无法化解已经出现的排斥心理。

宣传力度不足，广度不够，手段不灵活，使原本为大家“谋福利”的便民联系卡，最后在群众心里变成“阻碍出行”“妨碍生活”的“碍民卡”。真正好的政策没有推行推广开来，值得我们反思。

（二）执行人员对政策理解不足，具体执行过程中出现问题

从《规程》的规定看，办理对象有年龄限制，没有民族成分的区别。但实际操作过程中，很多工作人员将便民联系卡的办理范围解读为“汉族不用办理，只有维吾尔族需要办理”。这种解读不但引起少数民族群众的不满，也引发汉族群众对这一政策的反感。认为这样的政策有失公平，在某种程度上反而激化了民族矛盾。2016年4月27日的新疆民族团结进步年首场新闻发布会宣布，自5月1日起，新疆将不再使用“流动人口便民联系卡”，“此举是新疆民族团结进步年27项重大举措之一”①天山网.方便群众出行促进民族团结新疆不再使用“流动人口便民联系卡”［EB/OL］.（2016-04-28）［2016-06-02］.http：//www. xjbs.com.cn/zphd/2016-04/28/cms1864000article.shtml?nodes=_551_.，从某个角度反映出这一问题的严重性。

同时，谣言四起的情况下，具体负责便民联系卡办理的社区工作人员，为了完成办卡的数额任务，不但没有主动解释以止谣言，反而以“不办理就遣返”“不办理就不能出门”为由，“鼓励”辖区群众办理便民联系卡，使很多根本不需要办卡的群众，也办理了便民联系卡，引起群众不满。

（三）政策规定中的优惠条件没有落实到位

从《规程》的规定看，附加于便民联系卡上还有很多有利于流动人口学习生活工作的优惠条件，其中很多是流动人口现实有需要的服务项目。但是，在实践中，由于配套规定不完善，相关政策没有落实，每个优惠条件、每项政策具体由哪些部门负责落实，具体如何操作等都没有规定，导致很多优惠政策变成“空中楼阁”。而流动人口在面临各种现实问题的时候，仍然不知道应该向谁寻求帮助，应当解决的问题仍然没有解决，使群众对政策的信任度大打折扣，降低了政府的公信力。

（四）政策制定有“漏洞”，具体执行靠“理解”

《规程》中规定了相关人员必须办理便民联系卡，同时还有如下的规定“2.对有身份证无便民联系卡的一般流动人口，要开展宣传教育，办理居住登记，并在3日内向流出地了解清楚基本情况。3.对无便民联系卡的就医、学习、探亲及其他原因需要在流入地租赁房屋的人员，如有相关证明或担保，不限制其租房。”②塔城人民政府网.自治区流动人口便民联系卡实施规程（试行）［EB/OL］.（2015-07-18）［2016-06-02］.http://www.xjtcsh.gov.cn.

从规定内容看，无便民联系卡，经过“宣传教育”，即可“办理居住登记”，“3日内”了解情况；那么，也就是说，没有办理便民联系卡，手持身份证，基本不影响“居住登记”；而流入地管理者“3日内”没有了解情况，也不会对流动人口本身产生太大影响。

第三条的规定“如有相关证明或担保，不限制其租房。”到底提供什么样的证明和担保呢？不限制其租房是个很笼统的概念，是所有随行人员都不限制，还是本人不限制？是否限制租房时间？出租房屋有出租房屋的规定，是否对其也不加限制？等等问题都没有解答。

那么，到底让不让住，具体提供什么样的证明和担保，不同的地区根据自己的理解，又采取了或者更严格，或者更宽松的政策。根据调研情况，仅就乌鲁木齐市不同区，执行情况都不同，即同样没有便民联系卡的情况下，A区不闻不问直接办理入住，B区经过询问和基本情况核实后，办理入住，C区则需要民警到现场进行查实协商，然后入住，而D区则无论如何都不让入住，且没有给出任何有说服力的解释。首府市区尚且如此多的“具体执行措施”，更勿论地区及下属各县。不同的政策理解方式，不同的执行措施，大大降低了政策的权威性。

（五）权责不明确，有权无责，监管力度不足，出现以“证”揽“权”，以“证”求“财”的情况

从便民联系卡制度具体实施到该制度停止实施，其中关于便民联系卡背后“钱”和“费”的报道时有出现。便民联系卡，原本应当是“服务”中的一项措施，而落实中就变成了“权利”的一项内容；其中还有人“靠卡吃卡”，将原本“不收取任何费用”的规定视若无物，而利用办卡大肆敛财甚至出现腐败，引起群众的强烈不满。

三、对便民联系卡制度的思考

便民联系卡制度，是政府很多政策制度中的一项，它的制定、实施以及实际落实操作过程中出现的问题，其实反应出我们某些政策在制定和实施落实过程中出现的问题，具有共性和代表性。针对这些问题，笔者认为应当加以改进。

（一）政策的宣传和普及力度要足，范围要大，方式要活

政府很多的政策和措施，是为民谋福利，为民求利益的。既然是好事，就应当加大宣传的力度，让所有的群众，知晓、了解并支持这些政策和措施的实施落实。现在的舆论宣传有很多的方法，政府不应当拘泥于原有的“官方”宣传方法，采取更接地气，更容易被群众接受的宣传方法，充分利用广播、电视、报纸、手机通讯以及互联网，扩大知情面，增强感知度。政策宣传一定保证正面的导向，对出现的负面言论，及时作出回应。宣传阵地，正面的宣传占领了，谣言就没有立足之处。

（二）加强对执行人员的学习和培训

便民联系卡制度，很多问题都出现在具体执行的环节。而出现问题的原因，正是最终执行的具体人员对政策本身就不了解、不掌握、不熟悉。执行人员都不清楚这项政策和措施制定的目的，想要达到的目标，也不知道政策最为具体的那些规定是什么，只是凭自己的主观猜测来落实政策，当然没有好的效果。因此，任何一项措施落实执行的过程中，应当有针对性地对具体执行人员进行培训学习，让他们对自己要去落实的政策有充分的了解和发自内心的认可。执行人员必须懂政策，才能保证准确的执行和落实政策。

（三）政策规定的优惠条件要有配套，有落实

一项政策的制定和落实，必须要对政策进行全方位的考虑。既然有规定，就要有落实；想要有落实，就必须有配套的相适应的权责规定。特别是一些福利性的政策措施，一定要做到落地生根，让群众实实在在地获得利益。否则，政策是好的，落实是空的，长期如此，会使群众失去对政府的信任，引发后续政策执行落实过程中的危机。

（四）政策制定要科学务实

便民联系卡制度落实中出现问题的另一个原因是与原有的流动人口管理相关规定不相应，在具体操作的时候不知该遵守哪一个，导致政策落实出现问题。那么，政府在制定措施政策的时候，应当考虑到原有相关规定和具体操作落实可能出现的问题。在制定的时候，考虑得越全面，越细致，规定得越准确，越具体，执行过程就越容易，越好操作且越能出成效。

（五）权责明确，加强监督

有权必有责，用权受监督，这是任何一个政策措施制定落实过程中必须要考虑到的问题。权利必须在相应地监督下实行。错用、滥用权利必须有责任追究和相应惩处。便民联系卡制度完成了它的历史使命，退出了历史舞台。流动人口管理中替代便民联系卡的相关制度也已经出台并开始落实。政府的政策措施，在不断地改革、创新甚至尝试的过程中不断地完善，不断地精益求精。相信在政府和广大群众的共同努力下，不仅是流动人口管理，我们的社会管理各个方面的措施都能够更适应社会现实的需要，更贴合群众生产生活现实，为群众提供切实可行的便利和服务。

［1］国家人口与计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告（2011）［M］.北京：中国人口出版社，2011.

［2］黄辉.论公安机关在流动人口管理中的地位和作用［J］.广州市公安管理干部学院学报，2001，（1）：20-23.

［3］申德英，郭润春.实现新疆流动人口有效管理的路径分析［J］.实事求是，2013，（3）：59-61.

［4］新疆都市报.新疆综治办详解“便民联系卡”［N］.2014-08-15（003）.

［5］王桂新，魏星，沈建法.中国省际人口迁移对区域经济发展作用关系之研究［J］.复旦大学学报，2005，（3）：148-161.

On Some Related Problems on Contacting Card for Citizens'Connvenience

Pei Lei
（Public Order Department,Xinjiang Police College,Urumqi,Xinjiang 830013,China）

On May 1,2016,in Xinjiang,the system of Contacting Card for Citizens'Connvenience,existed for two years,was abolished.The system had played an aggressive role in the management of floating population,but there were many problems in the process.Some policies had no enough influence in the concrete fulfillment.Some enforce⁃ment officers carries out the policy rudely,causing the local residents'disaffection.We should enlarge the publicication strength,enhance the training of law enforcement officers,draw up the scientific and practical policies,carry out the beneficial policies,improve the supervision and comfirm the right and duty.

Contacting Card for Citizens'Connvenience;management of floating population;policy and measures

D642

B

1672-1195（2016）02-0041-（04）

2016-06-02

该文系2015年新疆警察学院人文社科基金一般项目“深化户籍制度改革背景下新疆公安机关户口管理工作研究”（2015JYSKYB08）阶段性研究成果

裴蕾（1984-），女，新疆乌鲁木齐人，新疆警察学院治安系讲师，硕士，主要研究方向：公安管理。

责任编辑：张咪