黄信瑜

公众参与地方立法制度创新：实践反思与完善制度

黄信瑜

地方立法是国家立法体系的重要组成部分。在中国特色社会主义法律体系形成后的当下，地方立法工作重点与思路，也从以往的“粗放型”向“精细化”的立法方向，从立法“量”的满足而逐渐向立法“质”的要求转变。实践表明，公众参与有助于提高与深化地方的立法质量，也是推进地方立法公开化、科学化与民主化的重要根本保障，更是积极实现和有效维护公众合法权益的一项重要制度安排。然而，实践中仍存在着立法机关过分或随意主导立法活动过程，致使公众“被参与”而导致其参与意愿不高；立法信息不对称，致使公众难以真正地进行有效参与；参与的范围和途径较为有限，致使公众参与的成效有限等困境。为此，实有必要对地方立法实践所存在的问题进行总结与反思。在日后制度完善时，应明确不同参与形式的细致化程序并制定立法机关所需承担的相应立法责任，建立全面的立法信息公开制度，扩大参与范围和拓宽立法参与途径。

立法法；公众参与；地方立法

当下我国社会各阶层的利益逐渐分化，利益主体诉求也日趋多元化，从而迫切需要更加公开畅通、便捷有效的利益表达与平衡机制。不同的利益主体若能在透明与公正的制度安排基础上，进行充分的反复博弈进而达成共识，将有利于使相应的法律制度安排起到社会资源最为优化的配置与效用，同时提高与深化立法的科学性、民主性与正当性。实践证明，公众参与是立法民主制度安排的一项重要补充，公众参与立法和良法之治二者间具有显著的正向关系。公众参与立法所呈现出的立法公开化、民主化和科学化，在一定程度上起到提高立法质量、完善立法和推进与深化依法治国目标的现实作用，也有助于缓解立法“民主化”的要求与立法的“专业化”二者间的紧张关系。同时，这也是我国民主发展历程的客观规律和必然要求，更是当代民主思潮中“参与式民主”（协商民主）理论的核心价值所在。

一、问题的提出

应当承认，我国各地民主法治建设进程中的成功实践，也是其地方立法公众参与发展历程的生动缩影。然而，由于历史发展和相关条件制约之故，国内学界对公众参与地方立法的研究起步比较晚，从20世纪90年代初才开始，远远落后于地方立法的制度实践①1978年我国各地普遍选举产生第五届人民代表大会以来，迄今已走过了近38年的发展历程。。直到2000年我国《立法法》的出台，才正式以法律形式确立与保障公众得以通过多种途径、方式来参与立法活动。此外，在总结了实施十多年的实践经验后，于2015年也对《立法法》进行首次修订。在中国特色社会主义法律体系形成后的当下，我国地方立法工作重点与思路，也从以往的“粗放型”向“精细化”的立法方向，从立法“量”的满足而逐渐向立法“质”的要求转变。新修订的《立法法》主要亮点之一就在于赋予设区的市地方立法权。此外，新修改后的《立法法》也一如既往高度重视公众参与立法活动并进行相关规定。

二、公众参与地方立法的现状与困境

地方立法是国家立法体系的重要组成部分。总结过去15年的立法制度建设经验,其中最为重要的就是：立法必须植根、贴近于基层人民群众的根本利益。立法不是写在纸上的、抽象的“空中楼阁”，在现实生活中充满复杂的利益博弈与共识妥协。在一定程度上，国家的法治发展与地方的立法制度完善是紧密联系的。正如有学者所言：“观察法治，眼睛固然要向上，重视国家层面的各种措施；但更要向下，观察民间与基层利益博弈中形成的各种问题、纠纷解决机制与制度。地方、基层的法规与制度是整个社会依法办事的前提。”[1]应当说，地方立法在我国整个立法体系中，占有越来越突出的地位。截至目前，有立法权的地方立法机关所制定的地方性法规、自治条例和单行条例的数量，已远远超过法律与行政法规。然而，由于地方立法机关各自的具体情况、客观条件与实际需要等不同（如人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法的需求与能力等），相较于国家层面而言，各地立法机关也都存在程度不同的、较为复杂的运作程序。此外，在具体实践中也面临着较多具有地方特色性、不平衡性等问题，也为国家层面的立法制度完善提供了鲜活的、丰富有益的素材。唯有清醒地认识到当下我国各地法治发展的环境复杂与差异较大，才能有助于我们深刻把握和准确理解当下中国地方立法特点、运行逻辑，进而才能科学地总结出地方立法活动的基本规律，从而循序推进立法水平、提高立法质量以及为深入改革与完善地方立法制度建设提供有针对性的、可行的路径选择。

（一）立法机关“过分”或“随意”主导立法活动过程，致使公众“被参与”而导致参与意愿不高

毋庸置疑，提高立法的公众参与意愿程度有助于全面、准确地反映多元化的利益诉求，保护各社会不同利益主体的合法权益，从而有助于汇聚民智推进立法结果的科学化与提升立法质量。不可否认，长期以来，在立法实践中地方立法机关往往出现“过分”或“随意”主导立法活动过程的现象，也就是大部分的地方性法规草案大都由该法的执行部门负责（或主要牵头）起草，从而在很大程度上形成了权力（行政）机关普遍主导法案起草而与公众“无涉”的状况。立法机关由于自身的专业能力，以及法定的权力、地位和职责等原因（职权主义），掌握了较大的立法活动过程的主导权与核心地位，在很大程度上成为立法资源的守护者和分配者而难以有效克服部门保护主义的局限，也容易受利益集团的立法影响而忽视社会大众公共利益的实际需求（容易产生部门利益立法谋私或“寻租”现象）[2]（P103）。此外，地方立法机关所出台的立法条例也普遍规定了，法规案有关问题若存在意见重大分歧，或是所涉及的利益关系较为重大而需要进行听证的，地方立法机关“应当”召开听证会来听取社会有关方面的意见。由上可知，公众能否参与地方立法的决定权取决于立法机关。然而，由于未有较为细化的参与立法的程序以及缺乏相应的立法者应当承担的法律责任，往往导致立法机关召集公众参与座谈会和听证会的活动流程容易流于随意，而导致公众参与意愿不高，并衍生出失望、不满、厌恶与抵触等情绪，最终影响参与成效。例如《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第34条规定，“法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会”，以听取社会有关方面的意见。同条例第42条也规定，“鼓励社会公众参与立法，对公众提出的意见和建议进行认真分析和研究”，采取“适当”的方式予以反馈。但该条例却未能进一步规定，若未尽到此义务者的处罚，从而容易使公众沦为立法听证“套路”中“配合演出”的“花瓶”之尴尬境地。

再者，诚如学者调研总结后所发现的：在地方性法规制定过程中，“权力部门主导型”的起草方式最为常见，占法规总数的80%以上[3]（P81）。在当下实际地方立法中，权力机关真正将地方性法规草案交付社会大众讨论或以听证会的方式征求、汇聚立法意见还是较为少见[4]（P103）。也有学者以苏州市的地方立法为例发现：从立法主体来看，“部门立法”现象依旧存在；从立法过程来看，公众参与立法仍不充分[5]。然而，立法不该是专属于立法机关“刚愎自用”“闭门造车”、垄断的“自留地”或“自成品”，而应当是不同利益诉求的主体间相互公开、博弈和妥协的理性对话产物。

（二）立法信息“不对称”，致使公众难以真正地有效参与

从信息经济学的视角来看，立法信息公开制度安排不合理，容易造成立法资源配置扭曲，从而最终导致立法出现“劣法”驱逐“良法”的结果。也就是说，在立法活动过程中，掌握立法信息劣势的公众相较于信息优势的立法者而言，由于信息的不对称，致使公众难以准确、顺利和有效地参与立法，于是立法活动便随之扭曲，进而出现参与成效不彰的现象。我们知道，立法信息公开是决定公众参与成效的一个关键性变量。立法信息的公开性越强、透明度越高，公众参与的知情权也就越能得到有效保障。事实上，立法信息来源的广泛、公正与透明程度，会直接影响公众参与成效以及最终立法的质量。公众只有在充分地了解与掌握立法信息的基础上，才能较为全面、客观地对立法活动施加影响，从而才能避免衍生出“被参与”的窘境而达到较为理性有效的实质参与。所以，立法机关应尽可能赋予和创造更多的条件与机会使公众更好地掌握与了解地方立法活动的相关信息，从而形成良性的互动关系与格局。

虽然修改后的《立法法》第37条规定了“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布”，以及“征求意见的情况应当向社会通报”，各地方也普遍出台有关的立法条例，大都规定了在法规草案及其起草、修改的说明等，需在人大网站或者其他媒体向社会公布并征求大众意见，但在实践中，如学者所观察到的，目前各地立法机关官网上所刊载的立法信息并不充分甚至过于老旧，同时一般只公布草案文本，对拟定草案的依据、起草修改的说明等相关重要内容较少公布。立法规划、立法计划的编制也都较少有公众参与，一般也不向公众公布。此外，地方人大官网上，往往是单方提供、零散与多种并存而又不够全面的静态信息现状，很少出现公开互动、及时回复社会公众的立法建议与意见的动态信息，这在一定程度上反映了立法信息公开的随意性。规范标准的不统一，会使公众对立法信息的获取程度大为降低（信息不对称）。因此，建立健全立法信息公开机制，一方面不仅是公众参与知情权的要求，另一方面也能强化公众对地方立法活动过程的监督。

（三）参与的范围、途径有限，致使公众参与的成效有限

1.在参与立法活动的范围方面。一般而言，公众参与地方立法的范围，从法规的规划建议、项目征集、草案建议，以及法规制定后的修改、废止和立法效果评估等都应当包含在内。然而，就目前看来，地方立法条例一般只对立法草案意见的征集作相关规定，在具体实践中公众参与范围也大多集中在立法草案的意见征集（立法准备阶段），而在参加地方法规案的审议过程、法规修改、废止，以及法规评估等环节（在法案到法和立法完善阶段）则较少发现公众参与其中。我们知道，制度是理念的载体，先进的立法理念终须通过完善可行的制度予以落实，因此，立法机关需要将信息公开实现由“控制”到“开放”和由“被动”到“主动”的转变。同时，也需要与时俱进地扩大公众参与地方立法范围，以汇聚民智、广征民意，才能有效回应公众参与的迫切需要，才能强化公众参与的有序发展并取得积极成效。

2.在参与途径方面。立法活动在本质上是一种民主协商行为，也是一种运用实践理性、辩论对话的表现。法律只有当它是从公开的、包容的和公平的协商参与性过程的结果，它才具有合法性。公众参与有助于破解地方立法过程中部门利益法律化，有利于公众了解立法民主的运作程序，熟悉法律、管理公共事务，以及积累参与实践经验，从而培养与提高民主法治时代的公民自觉意识。虽然《立法法》规定了立法机关应保障人民通过多种途径来参与立法活动（现行公众主要是采取座谈会、论证会和听证方式），地方也大都出台了相应的立法条例来加以回应与落实，但在实践中，立法机关由于需承担一定的成本以及出于各种考虑之故，较少举行立法听证会而使相关的规定流于纸上。再者，地方的立法条例虽然也都提及在法规案的有关问题上若存在“重大意见分歧”或涉及“利益关系重大调整”而需要进行听证的，“应当”召开听证会，然而在地方立法实践中，公众却常常是应邀扮演制式“按表操课”的角色，充分配合完成立法机关规定的“任务”，期间少见有针对性的辩论、博弈、冲突和妥协，更多是表现出“温良恭俭让”，从而使“听证会”沦为“恳谈会”，违背了立法听证制度设置的初衷，消减了社会大众对立法机关的信任感与认同感。参与的方式越便捷，公众参与的积极性就会越高，进而也使得立法的民主性和科学性愈高。然而，在目前网络信息时代下，各地立法机关的官网很少提供与设置和公众及时互动的动态参与方式，例如时下民间流行使用的网上调查、网上公共论坛等，也未见有立法机关的微信群、QQ群等与社会大众及时、高效的对话互动空间，从而极大缩限了公众参与的热情与途径。

三、完善公众参与地方立法的具体路径

从法理逻辑上来看，公众参与是地方立法公开化、民主化和科学化的重要目标和必然要求。当下我国经济发展、社会结构、社会组织形式和社会利益格局发生深刻变化，地方立法工作要因地制宜，适应这些新情况、新问题，就更要善于利用地方立法的“本土资源”，作出更有针对性、更符合地方需求以及相应的调整和安排。公众对“在地”的社会、经济、环保和文化等问题的主动关切、参与和监督就是地方立法源源不绝的内在动力。为此，有必要对地方立法实践所存在的问题进行总结与深刻反思，并完善制度。

（一）明确不同参与形式的细致化程序，并制定立法机关所需承担的相应立法责任

修改后的《立法法》第5条第2款特别增加和强调，法律规范应当“明确、具体，具有针对性和可执行性”。因此，为了将现今地方普遍出现的立法机关“过分”或“随意”主导公众参与的局面，改变为以客观明确的相关制度安排为依归，实有必要考量以较为细致化的制度设置来规制、约束立法机关在组织公众参与地方立法活动的随意性问题，从而有助于落实与保障公众参与权利的积极实现。针对公众各种不同类型的参与形式，应明确界定与之相应的、细致的立法程序，以防止和约束立法机关对是否“应当”邀请公众参与立法活动及其过程形式作出“任性”的“自由裁量”权。为此，我国地方立法条例应进一步明确规定立法机关的责任与义务，对立法机关“应当”采取“座谈会”“听证会”的形式来集思广益征求公众意见、建议而未采取（公众参与权利受到不当侵害），从而导致日后产生不利的重大后果或影响的，则立法机关需要承担相应的法律责任。例如，美国的议会就构建了一个较为严格完备和有效激励的议事规则，明确规定立法者和参与公众的权利与义务，在一定程度上保障公众参与立法听证的权利，以及听证活动的功能实现。同时美国联邦《众议院规则》第11条规定，从立法听证的准备、举行到结束，都应有相关细致的程序性规则，如在联邦的公报上发出邀请通知（包含听证法案的主要内容、性质、时间、地点和有关法律依据）、人数要求、事先呈交证人证言、证人的权利、强制性命令证人到场的规定、询问证人的规则、媒体播报规范，以及听证会记录结果的公开与处理和反馈程序等[6]（P82-83）。

（二）建立全面的立法信息公开制度

虽然地方立法机关对立法信息公开的理念日益增强，也取得一定的实践成效，但由于我国《立法法》对立法信息公开仅仅是作出原则性（《立法法》第5条规定“坚持立法公开”）而非较为清晰细致的程序性规定，也就是说，对地方立法活动信息公开的内容、范围和程序等方面模糊笼统缺乏针对性和可操作性，同时也未对立法机关违反公开立法信息义务所需承担的相关法律责任（约束机制），以及公众提出申请立法信息公开受阻后如何相应地寻求救济等问题作明确规定。因此，迫切需要对立法信息公开予以“规范化”“制度化”和“常态化”，从而为保障与落实公众参与立法信息的知情权利提供重要的制度支撑。

1.全面公开地方立法活动过程的相关信息。从地方的立法实践来看，立法信息公开大多主要集中在立法规划、计划和法案起草的征求意见阶段（立法准备），而在法案提出、审议、表决与公布阶段（法案到法）以及修改、补充和评估（立法完善）阶段则较少规定。应规定整个立法活动的各个环节，主动将立法机关所掌握到的相关信息及时主动通过机关公报、电视、报刊、广播和网站等方式，全方位广泛地深入报道、宣传和直播议事运作过程情况。特别是可以依托网络的强大传播、及时互动和高效便捷的功能，形成网上立法信息动态发布的平台，最大限度地让广大公众得以及时便捷地了解和掌握立法活动过程的相关信息。

2.公开与丰富地方性法规草案征求意见的内容。地方立法机关公开的法规内容也要客观全面，并应提出制定或者修改前后的法规条款对照文本及其说明资料。如制定或修改法规的背景、依据、目的、理由、必要性和可行性，以及关键问题、重点条款的聚焦和解读，今后可能产生的影响等。同时，也应对公众参与地方立法的诉求、意见和建议，制定科学的、明确细致的处理、评估、反馈、激励等程序机制，在未采纳公众建议时应当说明和反馈其具体原因。

（三）扩大参与范围和拓宽立法参与途径

立法并不必然是符合所有人意志的决定，但却应该是利益相关人大都能知晓以及参与立法决策过程的结果。地方立法的公开化、民主化和科学化，实有赖于社会大众和立法者两者间的有机统一和完美结合，这也是地方立法发展进步的根本动力和主要源泉。为激发公众参与地方立法的积极性，有必要扩大公众参与立法活动的范围，以及积极的探索与创新参与途径。与此同时，也应及时归纳总结公众参与地方立法方面新的作法与经验（如公众的网络参与），从而在实践经验成熟时，能与时俱进地加以规范化和制度化。

1.应扩大公众参与地方立法的范围，特别是立法后评估活动。各地方应从各自的实情与特点出发，可以在先行探索试验的基础上，再循序渐进、逐步扩大公众参与的范围。如本文之前分析所述，目前立法实践中公众参与立法活动的范围，更多是集中在法规草案的意见征求（立法准备阶段），而在“法案到法”和“立法完善”阶段则较为欠缺。笔者认为，应扩大公众参与地方立法的范围，以及通过更为细致的制度安排，来保障公众皆可以参与立法各阶段活动的权利 （哪怕是仅仅可以起到 “公开”和“监督”的作用）。因为使公众更多地参与立法活动过程，不仅有助于使其更加了解制定法规的意义、内容和目的，也能使出台后的法规更容易得到广大公众的认可和支持，从而有利于进一步提高与深化地方性法规的执行力。

在法规的“立法完善”阶段也迫切需要公众参与，特别是立法后的评估活动。实践证明，立法后评估活动有利于广泛调动公众参与的积极性，扩大其参与立法的范围与程度。我们知道，立法后评估一定程度上是检验立法质量、提高立法水平的重要方法和保障，同时也是对法规进行民意测验、尊重民意的重要表现，其目的就是借由评估来发现法规本身的缺陷，以及对已施行的法规是否需要继续执行或修改、废止作出准确合理的判断，从而为立法决策提供较为科学的依据。再者，作为一种具有中国特色的立法质量保障或立法工作自我创新完善机制的地方立法后评估制度①一般而言，凡实施2年后，尤其是涉及经济、社会和公共管理类而需要修改的地方性法规，大都应当进行立法后评估。（人们通常形象地称为立法“回头看”），近年来开始出现在各地的立法条例，并广泛付诸于立法实践，已取得重要共识，积累了宝贵经验，其中的公众参与，更是成为地方性法规立法后评估中不可或缺的重要环节。例如，北京市的代表性法规《北京市法律援助条例》，就在一定程度上充分利用公众参与立法评估，从而较好地获得地方社会公众和舆论媒体的支持与认同[7]。

应当说，立法评估给我们提供了立法制度的新视角，有利于社会公众更加客观评价、实证检验地方法规实施的实际效果，更加清醒地理解立法的民主性和科学性问题。过去我们习惯从定性、宏观层面考察立法的优劣与成效，缺少以定量、微观层面作分析与评估。从目前地方立法条例及其具体实践来看，大多数将进行立法后评估活动视为地方立法机关内部有关专门委员会或工作委员会的专有职权，而排除了公众参与权利。同时，虽规定最后的评估情况应当向地方立法机关报告，但忽略了向社会大众和舆论媒体公布的义务。如《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第82、84条规定：人民代表大会专门委员会、常务委员会工作委员会可以组织对有关法规或者法规中的有关规定、评估情况应当向常务委员会报告。

事实上，有的地方非常重视公众参与地方性法规的立法后评估工作，并不断积极探索评估的方式，丰富与规范评估内容，建立科学的评估标准，从而在此基础上不断地出台与完善适合地方特点的、较为科学的、有操作性的和规范化的立法后评估制度，最终保证了立法评估工作的有法可依，其不少有益经验值得我们重视与推广。例如，甘肃省在2005年制定了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》；于2010年，在结合当时地方立法实际状况的基础上，制定了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准（试行）》②该标准总分为100分，共可分为8个大项，且每一项都有不同的分值计分标准。主要包括：立法条件、目的和依据，制度设计和权力配置，地方特色，可操作性，技术规范，公众参与，法制统一以及现实适应性。；2012年，为进一步完善立法后评估机制，出台了《甘肃省地方性法规立法后评估办法》，该办法强调：公众认为已经生效的地方性法规与“上位法”不一致、相违背，或该法规已明显不适应地方经济社会发展需求的，可以向立法机关提出修改或废止的立法建议，同时，立法机关应当处理并及时反馈告知公众。根据上述规定，2009年以来，甘肃省就先后对外公布了《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》和《甘肃省烟草专卖若干规定》立法后评估报告，并将这两个地方性法规先后列入立法计划，从而适时对其进行了修改与完善，并获得地方社会大众的支持与认同。

2.应拓宽多元化的立法参途径，特别是纳入网上参与方式。目前，除了应使现有的公众参与渠道继续发挥作用外，立法机关也应当积极探索、开放灵活和创新拓展其他丰富的、可行的参与途径，并在深入探索制度形成与运作的规律基础上，在条件成熟的时候能及时以立法的形式将实践中积累的公众参与经验固定下来，成为一项长期实施的制度。笔者认为，“键盘立法”“指尖民主”的参与立法制度改革创新趋势已经到来，公众通过网上参与方式，或许是今后立法机关必须直面和无法回避的。未来可以预见，关于地方重大影响法规的立、改、废“网上民意调查”“网上听证会”和“网上立法评估会”等，将会不同程度在各地开展起来。

总之，2015年我国已正式走进了“互联网+”时代。“互联网+”加出了很多的“新经济”，也为公众参与立法活动提供了良好的科技保障。我国的互联网络信息中心(CNNIC)在2016年1月所发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》中明确指出，截至2015年年底，我国的网民规模达到6.88亿人，并有90.1%的网民通过手机上网，互联网的普及率已达到50.3%，成为世界上最大的网民国家[8]。此数据在一定程度显示出，社会大众越来越广泛地使用移动互联网来开展日常生活的交流、沟通与信息分享等。应当说，公众藉由移动互联网络平台的方式，形成了开放性、交互性、平等性与快捷性的立法信息传播途径，不仅突破了过去立法信息传播的时空限制，同时也降低了公众参与立法活动的时间与成本，从而达到广泛的社会宣传效果，有助于满足公众积极参与和监督立法活动方式的多元化需求。“互联网+”公众参与所释放出的强大连结资源能力和及时的意见反映功效，将对当下地方立法产生重大、深刻与系统性的影响。为此，有必要健全与强化地方立法机关网上信息公开平台的职责，提供各种更为便捷的有效渠道来调动公众参与立法活动的积极性。比如，立法机关除了通过传统的电话、传真、信函、电视、报纸、广播和电子邮件信箱等方式，也可利用其官方网站以及当下流行的新型即时社交通信工具（如微博、微信、QQ等），动态及时地对立法的相关信息进行公告、宣传、咨询和反馈。为此，地方立法机关应认真对待网站的建设与资料的整理和更新，主动及时提供相关的、丰富的立法信息内容以及简便的检索功能服务，设置公众“法规意见征集专栏”或“法规互动栏目”，随时发布反馈对公众有关咨询情况或意见的处理结果，以有效引导公众积极地关注立法动态，提高公众参与和监督立法活动的意愿。与此同时，在大数据背景下，信息和知识获取方式越来越多样化和便捷化，立法机关可以进一步探索利用“云计算”的技术，创新地运用在收集和分析公众参与后所反映的相关民意数据，以作为日后制定法规、修改法规或废止法规的重要参考。

[1]孙笑侠.局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读[J].法学，2009（12）.

[2]卢群星.隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2013（2）.

[3]佘绪新，周旺生，李小娟.地方立法质量研究[M].长沙：湖南大学出版社，2002.

[4]李小群，等.安徽省地方立法公众参与现状、问题及对策研究[J].安徽行政学院学报，2010（1）.

[5]刘旺宏主编.区域立法与区域治理法治化[M].北京：法律出版社，2016.

[6]蔡定剑.国外公众参与立法[M].北京：法律出版社，2005.

[7]朱力宇.地方立法的民主化与科学化问题研究：以北京市为主要例证[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[8]CNN IC发布第 37次中国互联网络发展状况统计报[EB/OL].http://tech.sina.com.cn/i/2016-01-22/docifxnuvxh5133709.shtm l，2016-10-03.

[责任编辑：戴庆瑄]

黄信瑜，安徽财经大学法学院副教授，法学博士，安徽 蚌埠 233030

DF 01 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2016)12-0124-06

2015年教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”（15JZD006）；安徽省教育厅2016年度高校人文社科研究重点项目“文化创意产业发展的政策与法律保障：台湾地区的经验及其启示”（SK2016A0011）的阶段性成果