黄海波

城市多民族互嵌式社区建设需正视六个问题

黄海波

“互嵌式社区建设”是问题倒逼而产生的社区治理方略。在城市多民族互嵌式社区建设中必须正视六个问题：抱团而居的流动族群内卷化；民族性服务设施配置失衡化；少数民族嵌入社区的浅层化；社区建设推动力量的行政化；社区文化参与主体的局限化；维汉民族心理距离的扩大化。正视并解决这些问题，实现城市社区各民族在“三维空间”互嵌，方能拓展民族团结新局面。

多民族社区；相互嵌入；社区建设；问题

流动族群抱团而居对城市社会整合产生较大挑战。聚族而居，抱团取火，使流动族群的社会认同难以规避“内卷化”，即群外认同难以拓展，群内认同不断强化，群内关系频密化和复杂化。这固然可以增进族内认同，使“离土又离乡”的流动者在异乡重获归宿感，但也会扩大族际隔阂，增进族内偏私和族外偏见，当发生族际人员误解或摩擦时，很容易产生集体行动，引发社会突发事件。流动族群抱团而居、社会认同“内卷化”，这种情况如果长期存在，可能导致流动族群“偏安一隅”，难以融入更大的城市空间，获得整体意义的社会认同。

尤其值得关注的是，抱团而居的族群并非“铁板一块”，聚落的过密化会增加群内关系的复杂程度和冲突的可能性。与一般群内冲突不同，族内冲突可能遭遇曲解并引发族际矛盾，挑战现存的社会秩序，也给城市治理带来较大挑战。从这个意义上说，破解抱团而居的流动族群内卷化，是当下城市多民族社区建设必须关注的重要课题。

二、民族性服务设施配置失衡化

兴建社区服务设施，重建公共服务基础，是单位制解体背景下城市社区建设的政策目标和主要任务。经过15年“轰轰烈烈”的社区建设，无论是东部还是中西部，大城市还是中小城市，都基本建立了以社区综合服务设施为主体、各类专项设施为配套、室内外设施相结合的设施网络。在社区建设的最初阶段，为尽快弥补建国以来重视经济建设而忽略社区服务设施建设的历史欠债，也为了迅速重建公共服务和社会管理基础，社区服务设施建设更多注重居民的共同性需求，或多或少地忽略了少数民族居民的特殊性需求。直至2005年中央民族工作会议之后，随着城市少数民族流动人员的日渐增多，尤其是城市民族矛盾的反复凸显，各地才将社区民族性服务设施建设提上重要议程。如2007年，南宁市西乡塘区在ZHZ社区成立首个“民族之家”；2009年，南宁市良庆区在YH社区成立了首个“民族之家”；2012年，浙江省首家综合性社区“民族之家”在杭州市下城区东新街道成立；2013年，广东省首个社区“民族之家”在深圳市宝安区新安街道宝民社区成立；等等。

由于各地经济社会发展速度快慢不同、政府重视程度高低有异、社区民族性服务设施功能挖掘程度不一，城市多民族社区民族性服务设施建设情况存在一定差异，出现配置失衡的问题：一是省际失衡，主要表现为省际间社区民族服务设施配置的失衡；二是社区失衡，主要体现为不同类型社区间民族性服务设施配置的失衡；三是使用失当，主要表现为社区民族性服务设施和共用性服务设施功能布局失当。民族性服务设施是城市多民族社区公共服务的硬件体系，承载着国家在基层社会的四大功能：族际整合与国家认同、社会管理与社会稳定、公共服务与民生建设、社区参与基层民主，是衔接公民利益与国家目标的社会性基础设施。城市多民族社区建设必须正视民族性服务设施配置失衡化现象。

三、少数民族嵌入社区的浅层化

2000年，当全国大规模社区建设启动伊始，国家民政部将社区建设定义为：在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区协调和健康发展的过程。显然，社区建设的依靠力量是多元化的，既有党和政府，又有社区各种组织和社区居民；既要依靠汉族居民，又要依靠少数民族居民，少数民族群体也是社区建设的重要主体和服务对象。所以，在城市多民族社区建设中，无论是世居的少数民族还是流动的少数民族都需要深入嵌入社区，在主观意识和行动上自觉嵌入社区关系网络，形成族际交融的社区人际网络和公共治理网络，只有这样才能构建民族团结、邻里和谐、管理有序的社区共同体。然而，496份问卷调查统计结果显示，目前少数民族社区嵌入存在显著的浅层化困境，表现为两个方面：

第一，社区人际网络嵌入的浅层化。主要表现两点：一是城市少数民族居民对基于学缘、地缘的归宿感大于对邻里和社区组织的信任；二是社会信任感普遍不高，存在社会“脱嵌”现象。

第二，社区政治参与的浅层化。主要表现在：一是社区参与频率较低。少数民族居民嵌入社区程度高低的一个重要指标就是居民参与率。一般来讲，参与人数的增多是少数民族居民成功嵌入社区的一个重要标志。调查数据显示，少数民族居民社区选举、社区决策、社区管理、监督的实际参与率均不高。二是社区参与领域失衡。从参与领域看，少数民族居民参与可分为政治性参与和非政治性参与两类。政治性参与是指与社区公共权力相关的参与，包括参与选举、决策、管理和监督，是高层次参与和深度参与；非政治性参与是指与社区公共权力不直接发生关系的一般性社区事务的参与。从目前调查的实际情况来看，社区少数民族居民参与主要侧重非政治性事务，即更乐意参与社区文体活动、知识讲座、科普宣传等，对社区政治事务参与较为冷漠。三是社区动员性参与较多。根据参与动机，可将少数民族公共参与分为自主性参与和动员性参与。自主性参与以参与主体的主动自觉为主要特征；而动员性参与则是被动诱导下的行为。从广西目前参与社区事务的情况看，虽然不排除部分少数民族居民能主动自觉参与公共事务，但总体上仍然是以动员式参与为主导。在动员式参与中，政府和居委会掌握着主动权，少数民族居民扮演“配角”而非“主角”。

四、社区建设推动力量的行政化

毋庸置疑，政府在社区建设中扮演着重要角色，发挥重要功能。理论上说，政府行动是弥补“市场失灵”和“社会失灵”的重要机制；实践上看，政府推动是我国社区建设初期尽快弥补基层管理“真空”的策略选择。然而，行政体制的惯性和社会力量的薄弱，使得社区行政化成为城市多民族社区建设的普遍性特征，主要表现为相互联系的两个方面：社区空间行政化和社区居委会内卷化。社区空间行政化是指城市基层政府将行政管理和公共服务“下沉”社区，自上而下组建排他性的行政链条，通过科层制开展社区公共服务和社会管理，以行政占领挤压自治空间[2]。从全国层面看，社区建设开展以来，政府几乎将所有职能部门的“触角”伸进了社区。社区居委会内卷化是指政府采取行政的方式吸纳社区居委会，导致行政功能强化和自治功能萎缩的状态。居委会内卷化是目前社区建设存在的一个普遍问题。

客观地说，政府职能社区化有助于公共服务型政府的构建，有助于社会整合，有助于国家的现代化建设，也有助于族际关系的和谐，但事实表明，这是一种成本比较高昂的治理方式。政府垄断资源和包揽社区事务过多，在行政惯性和经济理性的支配下必然将诸多事务“转代理”给社区居委会，使其“种了别人的田而荒了自己的地”，甚至以社区居委会的他组织来替代社区居民的自组织，以政府和社区居委会自上而下的组织动员替代社区居民自下而上的自主参与。居民自治因资源的不足和社区居民依赖人格的强化，使得居民自治出现零碎化和无序化问题。社区社会组织的生长和发展过程实际上是散落的珍珠变成有机联系的项链的过程，是居民个体转变成集体的过程，是族际隔阂转变为族际交融的过程，是社区共同体的形成过程。因此，如何破解社区建设行政化，为社区组织生长提供足够的空间、资源和机会，值得理论界和实践界深思。

五、社区文化参与主体的局限化

社区文化是多民族社区发展的关键，它不仅可以促进社区各族成员核心价值观、科学民族观、正确国家观的形成，而且有助于社区各族成员形成共同的民族情感，增强国家的凝聚力，维护社会的稳定。文化是人类实践活动的创造物，社区文化的形成不仅需要社区文化活动作为载体，而且需要社区各族成员的参与和推动；不仅需要个体行动者的实践创造，更需要普遍性个体的参与并认同。社区文化就这样在一个相互关联的个体集合中被生产、散布和再生产[3]（P19-20）。社区文化参与权是社区各族居民的法定权利，但社区文化参与主体存在显著的局限化问题，主要体现在三个方面：一是参与行动的反差性，即参与意愿高于参与行动，形成较大的反差。二是参与主体的选择性，即社区居委会在组织某些社区文化活动时限定参与人员范围。客观地说，在社区文化参与冷漠的实际情况下，参与主体的选择性和代表性是社区建设推动主体的一种“以点带面、培育精英、关照弱者”的策略性选择，有助于节省社区文化活动成本。然而，这种选择性乃至代表性的参与模式将社区文化营造限定在一定人群，并不利于社区文化的型构。三是参与主体的失衡性，即参与主体结构不均衡，社区精英群体和弱势群体参与多、普通民众和单位职工参与少。调查发现，社区文化活动参与主体主要局限在社区经济精英、政治精英和社会精英以及社区离退休老人、寒暑假学生和社区低保户。四是参与主体的个体性，即居民多是以各种角色参与社区文化建设，以各种社区组织为依托的参与形式比较少。从广西少数民族参与的实际情况看，社区少数民族文化参与主要是以个体参与为主，社区文化组织发育滞后。五是参与主体的本土性，即本土式参与较多、外来式参与太少。参与社区文化活动是少数民族流动人员融入城市社区的主要路径，然而与本地居民比较，目前多数外来人员为生存奔波，对社区文体活动参与率普遍较低。

六、维汉民族心理距离的扩大化

在多元的民族关系中，维汉关系可以说是影响当前我国民族团结和国家统一最为重要的变量。值得肯定的是，建国以来党中央通过倾斜性的民族政策营建了总体和谐的维汉关系。然而，新世纪以来，由于受国内外暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力的蛊惑煽动以及其他因素的影响，维汉民族间的矛盾冲突时有发生，尤其是2009年新疆乌鲁木齐发生的“7·5”事件以来，维汉民族心理距离有进一步扩大趋势，突出地表现为维汉双方民族意识的高涨和维汉民族之间疏离感的扩展，这种状况既表现在新疆维吾尔自治区也表现在全国其他地区。

维汉民族心理距离的扩大化可以通过居民交往的外显行为表现出来。从居住格局看，维汉民族存在着“居住分异”乃至“租房排斥”现象，这一现象是维汉民族心理距离的体现，同时也在客观上拉大了维汉间的心理距离，强化了维汉间的心理隔阂。从社会交往来看，维汉民族间存在一定的民族偏见。由于体貌、语言、价值观、道德观、宗教信仰、风俗习惯、生活方式等方面的巨大差异，在族际交往中维汉民族双方都会保持一定的心理距离，而且这种距离感很容易产生对他民族的认知偏差并形成民族偏见[4]。

总的来说，当前城市多民族互嵌式社区建设无论是在地理空间维度的结构互嵌方面，还是在社会空间维度的关系互嵌方面，亦或是精神空间维度的文化互嵌都面临着困境和挑战。这些问题既是宏观层面工业化、市场化与城市化多重力量相互交织的产物，也与微观层面的多民族社区建设的制度安排密切相关。随着城市多民族互嵌式社区建设理念制度的转换和体制机制的创新，城市多民族社区族际交融格局必将得以进一步巩固。

[1]周大鸣.社会建设中的城市社区治理和多民族参与[J].思想战线，2012（5）.

[2]卢爱国，陈伟东.社区行政化的反思：现实与选择[J].内蒙古社会科学，2008（2）.

[3]赵志裕，康萤仪.文化社会心理学[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]戴宁宁.维汉民族交往中的“民族心理距离”解析[J].新疆社会科学，2011（5）.

[责任编辑：沁 园]

黄海波，广西师范大学人事处处长，副研究员，硕士生导师，广西 桂林 541004

C 91 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2016)12-0059-04

如果从2000年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》算起，我国社区建设历经城市试点、城乡统筹、区域协同，已经走过整整15年，取得了显著的政治效应和社会成效。然而，从全国来看，无论是理论层面的讨论还是实践层面的行动，或多或少地存在忽视少数民族群体的现象，而多将城市社区人群视为无民族差异的“居民”，或者将城市社区中的“少数民族”视为政治问题[1]，简单而主观地采取问题倒逼、政府主导和分而治之的策略。这种忽略民族差异的“脱嵌式”治理或主体民族嵌入少数民族的“单嵌式”治理不可避免导致民族问题逐渐“浮出水面、荡出浪花”，挑战着城市繁荣、社会秩序和“五个认同”①所谓“五个认同”，是指各族群众对国家、中华民族、中华文化、中国共产党和中国特色社会主义的认同。。正因为如此，2014年5月中共中央召开的政治局会议和随后举行的第二次中央新疆工作座谈会以及9月召开的中央民族工作会议，先后三次提出“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”。2014年12月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，进一步从国家制度层面上强调要积极推进“互嵌式社区建设”。2016年全国两会发布的《政府工作报告》再次将其作为“十三五规划”开局之年的重点工作。这为实践界开拓民族团结新局面提供了崭新思路，也为理论界拓展民族研究新高度提供了崭新理念。认识世界是改造世界的先导，分析问题是解决问题的前提。积极推进城市多民族互嵌式社区建设，当前需正视和解决好六个关键问题。

一、抱团而居的流动族群内卷化

从宏观层面看，在民族政策主导下已形成了全国民族大杂居格局，甚至从中观的市区、城区或微观的社区层面，以及更微观的小区、城中村、楼道层面看，抱团而居的内卷化格局也是当下存在的基本态势，对流动族群而言，这种格局，就是人们常说的“小聚居”。之所以要正视这种现象并当成问题提出来，在于小区、城中村或楼道是流动族群生活的归属空间，是社会交往的真正主场，也是社会利益博弈的场域和社会问题滋生的场所。流动族群抱团而居有多种原因。一方面，市场化和城市化的外部力量使少数民族“离土又离乡”，在市场这只“看不见的手”的推导以及利益主体对居住成本考量的内在驱使下，流动人员往往选择房屋租金较为低廉、生活环境较为便利、工作出行较为方便的老城区旧居住区、城乡接合部或城中村这些能够满足基本生活需求的地方。另一方面，血缘、地缘、族缘和教缘对传统社会和农村社会而言，是人际关系的重要联结纽带，也是现代社会和城市社会人们获取社会支持的重要基础。我国正处于从农业社会向工业社会、乡村社会向都市社会、封闭社会向开放社会、同质社会向异质社会的深刻转型，面对陌生的城市社会，少数民族流动族员会因“缘”际会、抱团而居，也是惯习使然。对民族边界较强、有特殊习俗和宗教信仰的民族，更愿意聚族而居或者与相近的民族共居。

国家民委民族问题研究后期资助项目“空间视角下城市多民族社区互嵌式治理研究”（2015-GM-244）；国家社会科学基金项目“构建城市区域化党建体制与提升基层党组织社会整合功能研究”（11CZZ009）